OBH 2891/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása:
A panaszos Hivatalomhoz benyújtott beadványában előadta, hogy felesége lebénult gyermekük után 1997 óta ápolási díjban részesül, amelynek összege 12.944. forint volt. A panaszos az ápolási díj összegét sérelmezte. Beadványában előadta azt is, hogy gyermeke 1984. november 21-én született, azonban 1997. szeptember 3-tól lebénult, ennek következtében a nap 24 órájában ápolásra szorul.
Érintett alkotmányos jog:
Szociális biztonsághoz való jog: 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény
Ápolási díj
40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyosan fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti
személy gondozását, ápolását végzi.
(2)
(3) Az (1) bekezdés alkalmazása során
a) súlyosan fogyatékos személy az, akinek
aa) segédeszközzel vagy műtéti úton nem korrigálható módon látóképessége teljesen hiányzik, vagy aliglátóként minimális látásmaradvánnyal rendelkezik, és ezért kizárólag tapintó - halló - életmód folytatására képes,
ab) hallásvesztesége olyan mértékű, hogy a beszédnek hallás útján történő megértésére és spontán elsajátítására segédeszközzel sem képes és halláskárosodása miatt a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad,
ac) értelmi akadályozottsága genetikai, illetőleg magzati károsodás vagy szülési trauma következtében, továbbá tizennegyedik életévét megelőzően bekövetkező súlyos betegség miatt középsúlyos vagy annál nagyobb mértékű, továbbá aki IQ értékétől függetlenül a személyiség egészét érintő (pervazív) fejlődési zavarban szenved, és az autonómiai tesztek alapján állapota súlyosnak vagy középsúlyosnak minősíthető (BNO szerinti besorolása: F84.0-F84.9),
ad) mozgásszervi károsodása, illetőleg funkciózavara olyan mértékű, hogy helyváltoztatása a külön jogszabályban meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli, vagy állapota miatt helyváltoztatásra még segédeszközzel sem képes, vagy végtaghiánya miatt önmaga ellátására nem képes
és állandó ápolásra, gondozásra szorul;
b) tartósan beteg az a személy, aki a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy illetékes szakrendelő intézet arra jogosult szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján a háziorvos szakvéleménye szerint előreláthatólag három hónapnál hosszabb időtartamban állandó ápolást, gondozást igényel.
(4) A települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
(5) Az ápolási díjról az ápolást végző személy lakóhelye szerinti települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.
[…]
43. § (1) Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos
a) igazolását arról, hogy az ápolt súlyosan fogyatékos vagy tartósan beteg, és
b) szakvéleményét arra vonatkozóan, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, ezért állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul.
(2) A háziorvos az igazolását az Országos Orvosszakértői Intézet I. fokú orvosi bizottságának szakvéleménye, vagy a megyei gyermek-szakfőorvos igazolása, illetőleg a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy a területileg illetékes szakrendelő intézet szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján állítja ki. Az ápolási díjat kérelmező, illetve a települési önkormányzat az (1) bekezdés b) pontja szerinti szakvélemény felülvizsgálatát az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes városi intézetének tisztifőorvosa által kijelölt, az ápolást indokoló diagnózis szerinti szakorvostól vagy szervtől kérheti.
44. § (1) A 41. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (4) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. …
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
A tényállás tisztázása
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
[…]
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
A közigazgatási szerv határozata
A határozat alakja és tartalma
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
[…]
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:
Vizsgálatom során megkerestem a panasszal érintett önkormányzat jegyzőjét, bekértem az ügyben született határozatokat, valamint a vonatkozó önkormányzati rendeletet. A csatolt dokumentumokból megállapítottam, hogy a panaszos felesége 1998. május 1-től ápolási díjban részesül. Az ápolási díj felülvizsgálata során az önkormányzat 2002. június 10-én kelt határozatában továbbra is megállapította az ápolási díjra való jogosultságot azzal, hogy az ápolási díj mértéke 2002. november 30-ig havi 20.100.-Ft. 2002. december 1-től a mindenkori öregségi nyugdíjminimumnak az önkormányzati rendeletben meghatározott mértékkel számított összege illeti meg a kérelmezőt, amely 2002. évben 70%, 2003. január 1-től pedig nem lehet kevesebb, mint 80%.
Vizsgálat megállapításai:
Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatban felmerülő alkotmányos kérdésekkel, így többek között külön foglalkozott az ápolási díj jogintézményének az értelmezésével. [6/2002. (II. 28.) AB határozat; 18/2002.(IV. 25.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság a 6/2002. (II. 28.) AB határozatban megállapította, hogy: "Az ápolási díj azzal, hogy anyagi biztonságot nyújt a tartós otthoni gondozásra szoruló beteg gondozását ellátó, s emiatt munkát vállalni nem tudó vagy fizetés nélküli szabadságon levő hozzátartozó számára, azt a társadalmilag kívánatos helyzetet kívánja elősegíteni, hogy a tartósan beteg emberek otthoni ápolását elsősorban a közvetlen hozzátartozójuk lássa el."
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások egyik formájaként határozza meg az ápolási díjat, amelynek jogosultja - az Sztv. 40. §-a alapján gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó. Az Sztv. az ápolási díjnak két fajtáját különbözteti meg. Az egyik a 41. § (1) bekezdése szerinti, a szociális alapellátás körébe tartozó ápolási díj, melynek megállapítása a törvényi feltételek fennállása esetén az önkormányzatok számára kötelező. Ennek jogosultja a súlyos fogyatékos, illetve a 18 év alatti tartósan beteg személy otthoni ápolását, gondozását ellátó nagykorú hozzátartozó. A másik fajta a 41. § (4) bekezdése szerinti, az önkormányzat által megállapítható ápolási díj, amelynek jogosultja a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végző hozzátartozó lehet, az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint. 
Az ápolási díj ezen második esetkörében a helyi önkormányzat széles körű felhatalmazással rendelkezik az ápolási díjra való jogosultság feltételeinek meghatározásában. E felhatalmazása körében a képviselő-testület a rendeletében szabadon határozza meg az ápolási díjra való jogosultság feltételeit. „Döntési szabadságának két korlátja van, szabályozása nem sértheti az Alkotmány rendelkezéseit és törvénnyel nem lehet ellentétes.” [6/2002.(II.28.) AB határozat]
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a szociális ellátásról való gondoskodás olyan helyi közszolgáltatásnak minősül, amelyről a helyi önkormányzat törvény keretei között hozhat döntést.
Az Sztv. 41. §-a pontosan meghatározza a jogosultaknak azon körét, akiknek a feltételek fennállása esetén a törvény erejénél fogva alanyi jogon jár az ápolási díj. Ennek értelmében jogosult minden súlyosan fogyatékos személy (korhatárra tekintet nélkül), továbbá a tartósan beteg 18 év alatti gyermek. Az Sztv. módosítását követően 2002. január 1-től a törvény már nem csupán a jogosultak körét határozza meg, hanem a súlyos fogyatékos, illetve a tartósan beteg személy fogalmát is.
Az Sztv. értelmében a nagykorú hozzátartozó jogosult az ápolási díjra, ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását végzi. A helyi önkormányzatnak ebben a két esetben nincs mérlegelési lehetősége, a támogatás alanyi jogon jár, és azt az önkormányzatnak legalább a jogszabályban meghatározott minimális összegben folyósítani kell. Az Sztv. 44. § (4) bekezdése szerint ezekben az esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél. (2001-ben 18.310 Ft; 2002-ben 20.100 Ft.)
Az Sztv. csak arra ad lehetőséget, hogy az önkormányzat rendeletében meghatározza az ápolási díjra jogosultság feltételeit abban az esetben, ha a hozzátartozó 18. életévét betöltött, tartósan beteg személy gondozását végzi. Ennél a formánál a támogatás minimális összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 80%-ánál.
A panaszos gyermeke 2002. november 21-én betöltötte a 18. életévét, azonban az önkormányzat határozatában nem tisztázta azt a jogilag releváns tényt, hogy ettől az időponttól a gondozott tartósan beteg személynek minősül-e, avagy továbbra is súlyos fogyatékos. Az sem derül ki, hogy ettől az időponttól az ápolását ellátó hozzátartozó a törvény, vagy az önkormányzati rendelet alapján jogosult az ápolási díjra.
A Sztv. 5. §-a alapján a szociális ellátásra való jogosultság megállapítására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az Áe. 26. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Az ápolási díj iránti kérelmek elbírálása önkormányzati hatósági ügy, a jogosultság megállapítására hatáskörrel rendelkező szerv, mint közigazgatási szerv köteles eljárni.
A jogosultság megállapítására a szociális bizottság rendelkezik hatáskörrel első fokon. A szociális bizottság kötelezettsége a tényállás tisztázása, azaz a releváns jogi tények megállapítása. Ha a rendelkezésre álló adatok nem elegendők, hivatalból vagy kérelemre az Áe. 26.§ (1) bekezdés alapján bizonyítási eljárást folytat le a bizottság. Az Áe. 26.§ (4) bekezdése alapján a bizottság a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást. Az Áe. 43.§ (1) bekezdés a) pontja kötelezően rendelkezik arról, hogy a határozat indokolásában fel kell tüntetni a megállapított tényállást, az annak alapjául szolgáló bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a bizottság a határozatokat hozta. Jogszerű döntést tehát csak a fenti tartalmi elemek megléte esetében hozhat a bizottság.
A bekért dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a panaszos ügyében nem hozott az államigazgatási eljárásról szóló törvénynek megfelelő alakszerű határozatot. A határozat meghozatala előtt nem derítette fel kellően a tényállást, és a határozat indokolásában nem tisztázta azt a kérdést, hogy a kérelmező gyermekének súlyos fogyatékosként, vagy tartósan betegként van-e szüksége otthoni ápolásra. A határozat nem tartalmaz sem indokolást, sem a határozat meghozatalának alapjául szolgáló jogszabályok meghatározását.
A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy az önkormányzat eljárásával megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit, – s mivel a tényállás felderítetlensége folytán a panaszos előtt nem tisztázták, hogy miért nem juthatott hozzá az őt esetleg megillető magasabb összegű támogatáshoz – az Alkotmányban biztosított jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-ában kapott jogkörömben a jelentésben feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében Porcsalma Képviselő-testületének a következő kezdeményezést teszem:
Saját hatáskörében vizsgálja felül a 798/2002. számú határozatát, és a tényállás felderítésével hozzon alakszerű határozatot az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény és a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény rendelkezéseiknek megfelelően.

Budapest, 2003. július 11.

Lenkovics Barnabás