OBH 2835/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosának címzett beadványában azt sérelmezte, hogy a Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzat polgármesteréhez benyújtott kártalanítási igényére - amelyet egyidejűleg megküldött Budapest Főváros Önkormányzata főpolgármesterének, illetve főjegyzőjének is - négy hónapja nem kapott választ. A kártalanítási kérelmét budapesti ingatlana övezeti átsorolása miatt terjesztette elő. A korábban "05K építési övezetbe tartozó telekre" az II. kerületi önkormányzat 1991-ben építési tilalmat rendelt el, majd ezt követően - a kerületi önkormányzatnak a térségre vonatkozó részletes rendezési terve alapján - a Fővárosi Közgyűlés a területet belterületi erdőövezetbe sorolta át. A panaszos a kérelem benyújtásakor fennálló szabad forgalmi értéknek megfelelően, az átsorolást megelőző állapot figyelembevételével az ingatlan megvásárlását, kisajátítását vagy cseretelek biztosítását kérte az önkormányzatoktól.  
Az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog és az Alkotmány     2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kötődő tisztességes eljárás követelménye sérelmének a gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 
Az ügyben tájékoztatást kértem a II. kerületi önkormányzat polgármesterétől, valamint a fővárosi önkormányzat főjegyzőjétől. A részemre megküldött válaszok és a csatolt iratok alapján, valamint a vizsgálatom lezárásakor pótlólag megkért információk figyelembevételével  a következő tényállást állapítottam meg.    
A megállapított tényállás
A II. kerületi önkormányzat polgármesterének válasza szerint a panaszos ingatlana tekintetében mind a jogalapról, mind az összegszerűségről az önkormányzatnak jelenleg nem áll módjában nyilatkozni. (Ikt.száma: I-281/2002.) A panaszos tulajdonában lévő telek ugyanis azon 17 ingatlan közé tartozik, amelyeknek vonatkozásában nem állapítható meg  kizárólagosan a II. kerületi önkormányzat teljes kártalanítási kötelezettsége. A szóban forgó telkek közül a panaszos ingatlanával szomszédos ingatlan kártalanítási ügyében jelenleg is közigazgatási per van folyamatban a kerületi önkormányzat és Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala, mint alperes között a kártalanítás jogalapja tekintetében.
A válaszhoz mellékelt iratokból kitűnt, hogy a közigazgatási hivatal - az övezetátsorolás okán előállt értékcsökkenés miatt - a 08-928/2/2002. számú határozatában az értékkülönbözeti kártalanítási kérelemnek helyt adva, a II. kerületi önkormányzatot kötelezte az értékkülönbözet megfizetésére. Indokolásában megállapította, hogy az adott területet 1976-ban a Fővárosi Közgyűlés jogelődje (Fővárosi Tanács) által elfogadott BVSZ (Budapesti Városrendezési Szabályzat) 05-ös övezetbe sorolta, majd az 5/1986. számú rendeletében a fenti besorolást 05K építési övezetre módosította. A kerületi önkormányzat képviselő-testülete az 529/1991. (XII. 3.) számú határozattal a Részletes Rendezési Terv jóváhagyásáig építési tilalmat rendelt el. A kerületi képviselő-testület a 29/1995. (VII. 10.) számú önkormányzati rendeletével jóváhagyta a térség részletes rendezési tervét és 1996-ban a 28/1996. (VII. 8.) sz. rendeletével elfogadta a terv módosítását is.
A tervben foglalt övezetátsorolási javaslatok alapján a Fővárosi Közgyűlés a 47/1996.          (VII. 22.) számú rendeletével az ingatlant a 05K jelű építési övezetből a 72 jelű erdőövezetbe sorolta.
A jelenleg hatályos Fővárosi Szabályozási Kerettervről szóló 46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet az ingatlant az "E jelű Erdőterületek" területfelhasználási keretövezetbe tartozónak minősíti, a célzott területfelhasználási mód "E-TG Turisztikai Erdők".
Mindezek alapján a közigazgatási hivatal arra a következtetésre jutott, hogy az övezeti változás a II. kerületi önkormányzat érdekeit szolgálta. 
A kerületi önkormányzat a Fővárosi Bíróság részére benyújtott keresetében előadta, hogy az erdőövezetbe való besorolást még 1988-ban lakossági nyomásra ő kezdeményezte. Az önkormányzat a terület részletes rendezési terve programtervezetének az elkészültekor a Fővárosi Tanácsnak ugyanakkor már azt is jelezte, hogy az ingatlantulajdonosok kártalanítására csak elenyésző számban rendelkezik cseretelekkel. Ezért kérte, hogy a Fővárosi Tanács Városrendezési és Építészeti Főosztálya folytasson le közvetlen egyeztetéseket az átsorolással akkor érintett ingatlan-tulajdonosokkal (20 telek).
A panaszos az előzőekben vázolt és jelenleg a bírósági per tárgyát képező kártalanítási kérelemmel megegyező, azonos jogcímen kártalanítási igényt jelentett be a kerületi önkormányzatnál, amelyet egyidejűleg megküldött a fővárosi önkormányzat részére is. A kerületi önkormányzat a kérelmére - a bevezetőben jelzett indokai alapján - nem válaszolt.
A fővárosi főjegyző tájékoztatása szerint az építési törvényen alapuló övezetátsorolás miatti kártalanítási igények ügyében a Fővárosi Önkormányzat Tulajdonosi Bizottsága a döntésre jogosult testület. A határozatát megalapozó előterjesztés előkészítése, a szakmai, jogi vélemények beszerzése folyamatban van. A Tulajdonosi Bizottság határozata a Környezetvédelmi Bizottság hozzájárulásával lép majd hatályba, mivel a kártalanítási kérelem indoka az ingatlannak a zöld területbe való átsorolása volt. 
A csatolt iratok tanúsága szerint  az előterjesztések előkészítéséért felelős főpolgármesteri hivatal ügyosztályvezetője a panaszost erről írásban tájékoztatta.
A Tulajdonosi Bizottság ülésére készült előterjesztés - összefoglalva a szakmai, jogi véleményeket - határozati javaslata két alternatívát tartalmazott. Az egyik alternatíva                - elismerve az igény jogalapját - a kerületi önkormányzat kártalanítási kötelezettségét állapította meg a fővárosi önkormányzattal szemben. A másik változat a fővárosi önkormányzat, a kerületi önkormányzat, valamint a Magyar Állam általi, együttes kártalanításra  tett javaslatot.  A Tulajdonosi Bizottság az 500/2002. (VII. 30.) sz. T.B. határozatában úgy döntött, hogy az erdőövezeti besorolásra történő megváltoztatás miatt jogilag megalapozottnak tartja a kártalanításra vonatkozó kérelmet, azonban a kártalanítás megfizetésére nem a fővárosi önkormányzat, hanem a II. kerületi önkormányzat kötelezhető. A Környezetvédelmi Bizottság a 123/2002. (IX. 10.) sz. határozatában egyetértett társbizottság határozatával.
A panaszost - a bizottsági határozatok másolatának a megküldésével - a döntésekről a főpolgármesteri hivatal ügyosztályvezetője a 20-1147/10/2002. számú, 2002. szeptember         12-én kelt levelében tájékoztatta. Közölte azt is, hogy a panaszos a kártalanítási igényét az 1997. évi LXXVIII. törvény 30. §-a alapján Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalánál érvényesítheti. A hivatalhoz visszaérkezett tértivevények szerint azonban a kézbesítés két alkalommal is sikertelen volt, és a "Nem kereste" jelzés miatt valószinűsíthető, hogy az iratokat  a panaszos ez ideig nem vette át.
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 
•	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.)
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
•	A belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet
•	7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendelet (SzMSz)
•	46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet (FSZKT)
•	47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet (BVKSZ)
•	48/1998. (X. 15.). Főv. Kgy. rendelet
A vizsgálat megállapításai
Az önkormányzati eljárási cselekmények vizsgálata során megállapítottam, hogy a panaszosnak a 2002. február 2-án, ajánlott küldeményként postára adott kártalanítási kérelméről a fővárosi önkormányzat döntést hozott, míg a kerületi önkormányzat a kártalanítási igényre vonatkozó álláspontjáról a panaszost nem tájékoztatta.
A kártalanítási igénnyel kapcsolatos jogszabály alapján - az Étv. 1999. évi módosítását követően - 2000. január 1-jétől kezdődően minden olyan tulajdonost megillet a kártalanítás, akinek az ingatlana rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv másként állapítja meg (övezet előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből - többek között - a tulajdonosnak kára származik [Étv. 30. § (1) bekezdés[.
A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt, ha ezt nem határozzák meg, akkor a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya, ha a felek között a kérelem benyújtásától számított egy éven belül nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint az e törvényben meghatározott eltérésekkel  [Étv. 30. § (6)-(7) bekezdés].
A konkrét ügyben álláspontom szerint - és ezt a szomszédos ingatlanra vonatkozó bírósági eljárásról tudomásomra jutott információk is alátámasztják - a kártalanítási igényről való megállapodásban a panaszoson kívül érintett felek legalább a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat. Jogszabály alapján a korábbi években és jelenleg is a jogelőd Fővárosi Tanács, illetve a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozik az övezeti besorolásról való döntés, míg az ingatlanra vonatkozó építési tilalmat a Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete rendelte el.
A fővárosi önkormányzat által rendelkezésemre bocsátott egyik szakmai véleményben megfogalmazódott az az elvárás is, hogy a Budai Tájvédelmi Körzet szomszédsága miatt az adott terület ne épülhessen be. A beépítetlen terület megtartása nem csupán fővárosi vagy kerületi, hanem országos érdek is. Feltehetően ezen a  véleményen alapult az a határozati javaslati alternatíva, amely a kártérítés megfizetésére a Magyar Államot együttesen kötelezte volna a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokkal. Ebből következően pedig belátható, hogy a megállapodásban részt vevők köre bővülhet egy előre meg nem határozható számban mindaddig, amíg az a körülmény nem tisztázott, hogy a korlátozás kinek az érdekében történt.
Ezért - megítélésem szerint - a jelen esetben a fővárosi önkormányzat egyoldalú, önálló döntéséről van szó, és a döntést megelőző eljárásban sem merült fel olyan adat, amely a tárgyalás megtartására utalt volna a kerületi önkormányzattal, vagy egyéb érintettel a törvényi feltételeknek megfelelően.
Mindezek figyelembevételével úgy vélem - és a fővárosi bizottságok határozataiból sem ez következik - hogy időelőtti a panaszosnak szóló tájékoztatás azon része, amely a kártalanítási igényének a fővárosi közigazgatási hivatalnál történő előterjesztésére utal.
Az önkormányzati eljárásokat érintő véleményem kifejtése mellett ugyanakkor hangsúlyozni kívánom, hogy az egységes településpolitika biztosításáról, mint a helyi közügyről hozott testületi döntések érdeméről nincs törvényi felhatalmazásom állást foglalni, mivel e kérdésekben  az önkormányzatok önállóan és minden befolyástól mentesen döntenek.
A panaszos kártalanítási kérelmének az elbírálása során ugyanakkor eljárási hiányosságnak tekintem a kerületi önkormányzat részéről azt a mulasztást, hogy az előterjesztett kérelemre egyáltalán nem válaszolt.
A fővárosi önkormányzati döntést megelőző eljárásból pedig kétséget kizáróan nem lehet arra következtetni, hogy az érintett felek megkísérelték a kártalanításról való megállapodást, amelynek a meghiúsulása teszi lehetővé a közigazgatási hivatalnál a kártalanítási eljárás megindítását. Megjegyezni kívánom, hogy a konkrét esetben erről a fővárosi közigazgatási hivatal vezetője jogosult dönteni az államigazgatási eljárás keretében.
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy az alkotmányos jogsérelmet a II. kerületi önkormányzat eljárása (mulasztása) okozta azzal, hogy a panaszos kártalanítási kérelmére nem válaszolt és ezzel az Alkotmány 13. §-ában foglalt, tulajdonhoz való joggal és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéhez szorosan kötődő tisztességes eljárás követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő. 
Az alkotmányos visszásságra tekintettel az Obtv. 21. § (1) bekezdésében meghatározott jogkörömnél fogva az alábbi kezdeményezést teszem.
Kezdeményezés
Felkérem Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzatának polgármesterét, hogy a panaszos kérelmére tegye meg a szükséges intézkedéseket az önkormányzati nyilatkozat megadása érdekében.
Felkérem a kerületi önkormányzat polgármesterét, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedéséről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.
Budapest Főváros Önkormányzat főjegyzőjét kérem, hogy kísérje kiemelt figyelemmel a kártalanítási igényekről való önkormányzati testületi döntések előkészítése során a felek közötti megállapodást, különösen, ha felmerülhet a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti véleményeltérés.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához korábban is érkeztek olyan panaszok, amelyek az Étv. hatályos kártalanítási szabályainak az alkalmazása során tapasztalt önkormányzati eljárásokat kifogásolták. A korábbi állampolgári jogok országgyűlési biztosa a 2001. március 5-én kelt (OBH 4097/1999.)  jelentésében megállapította, hogy a hivatkozott törvény rendelkezései csak keretet biztosítanak a jogalkalmazó számára, azonban a jogszabály végrehajtásához nem elégségesek. Különös jelentőséggel bír ez a Főváros közigazgatási területén, ahol a fővárosi önkormányzat és a fővárosi kerületek önkormányzatai -  az önkormányzatiság elvének alapján - kétszintűek és települési önkormányzatokként működnek. 
Az a jogalkotási hiányosság, hogy a kártalanításra vonatkozó, keretjellegű törvényi normaszövegnek a végrehajtási szabályai nem kerültek megalkotásra, alkotmányos visszásságot idézett elő a tulajdonhoz való joggal és a jogbiztonság követelményével összefüggésben. Mindezek miatt az előző országgyűlési biztos az érintett minisztereknél jogszabály kiadását kezdeményezte.  A kezdeményezésre adott válaszok alapján a probléma megoldására fogadókészséget tapasztaltam. Az építésügyi feladatokért felelős miniszteri hatáskör változása miatt a közelmúltban megkerestem a belügyminisztert, és intézkedését kértem a jogszabálytervezet előkészítésére, valamint a Kormány elé terjesztésére. (OBH 2375/2002.)     

Budapest, 2002. november 25.

Lenkovics Barnabás