OBH 2729/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Garamvári Miklós

Az eljárás megindulása
	Egymástól függetlenül, több panaszos sérelmezte a Pest Megyei Önkormányzat fenntartásában működő tápiógyörgyei Pszichiátriai Betegek Otthonának az intézetben ellátottak vagyonkezelését érintő eljárását, azt hogy a munkaviszonnyal rendelkező betegek nem, vagy csak részben kapják meg ebből származó jövedelmüket.
	Tekintettel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk több alkotmányos jog sérelmének a gyanúját is felvetették, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján, vizsgálatot rendeltem el.
	A vizsgálat megindításával egyidejűleg, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendeletre valamint az Obtv. 18. § (3) bekezdésére hivatkozva felkértem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a Pest Megyei Gyámhivatal bevonásával ellenőrizze az otthon ellátottakat érintő vagyonkezelésének, továbbá a gondozottak - különös tekintettel a gondnokság alatt állók - keresete kezelésének napi gyakorlatát. Jelentésem megállapításai a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Hatósági Főosztályának és a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának 2002. június 17-én történt helyszíni vizsgálatáról készült feljegyzésén alapulnak.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. § (1) bekezdésének értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
54. § (1) bekezdésének értelmében a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

A vizsgálat megállapításai
	A tápiógyörgyei pszichiátriai intézet jelenleg 252 betegeknek nyújt tartós bentlakást. Az előzőekben hivatkozott helyszíni vizsgálat szerint ebből a létszámból 108 személy cselekvőképességet kizáró, 109 fő cselekvőlépességet korlátozó gondnokság alatt áll. Az ellátottak közül összesen 111-en állnak munkaviszonyban, közülük negyvenen cselekvőképességet kizáró, hatvanhatan cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezettek.A munkaviszony kereteiben történő foglalkoztatás partnervállalatai az ERFO Ipari és Kereskedelmi Szolgáltató Kft. valamint a Fővárosi Kézműipari Rt.
	Egyetértek a vizsgálatot végzők azon álláspontjával, amely szerint a foglalkoztatottság ilyen magas szintje pozitívan értékelhető az ellátottak személyiségének kibontakozása szempontjából. A lefolytatott ellenőrzés azonban számos hibát tárt fel. Ezek közül a legmarkánsabb, hogy bár minden ellátott személyesen kötött megállapodást az érintett cégekkel, az intézmény vezetése nem biztosítja számukra a megszerzett jövedelmet. A vizsgálat szerint az átutalt munkabér egy közös számlára érkezik és a munkajutalom kifizetése után fennmaradó összeget az intézmény működtetésére, fordítják annak ellenére, hogy erre vonatkozóan semmiféle felhatalmazással nem bírnak. A jelenlegi szabályozás egyrészt ellentétes a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény előírásával 141. § A munkavállalónak munkaviszonya alapján a munkáltatótól munkabér jár; az ettől eltérő megállapodás érvénytelen.
   142. § A munkavállalót - eltérő megállapodás hiányában - a munkaszerződésben megállapított személyi alapbérnek megfelelő munkabér illeti meg., amelynek értelmében a munkavállalót megilleti a munkaszerződésben megállapított személyi alapbérnek megfelelő munkabér, másrészt a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) alábbiakban ismertetett rendelkezéseivel.
	A Ptk. 14. § (5) bekezdése szerint ha a belátási képesség korlátozottsága csak részleges, a gondnokolt minden olyan ügyben önállóan érvényes jognyilatkozatot tehet, amely ügycsoport tekintetében a bíróság a cselekvőképességet korlátozó ítéletben a gondnokolt cselekvőképességét nem korlátozza.
	E szakasz (6) bekezdésének 1. pontja szerint ilyen a társadalombiztosítási, szociális és munkanélküli ellátás igénylése, illetve az azzal, valamint a munkaviszonyból és munkaviszony jellegű jogviszonyból származó, a 14/B. § (2) bekezdés c.) pontjában foglalt mértéket meghaladó jövedelemmel való rendelkezés.
	A Ptk. 14/B. § (1) bekezdése szerint a korlátozottan cselekvőképes személy jognyilatkozata általános jelleggel, illetve a bíróság ítéletében meghatározott ügycsoportok tekintetében - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - csak akkor érvényes, ha azt a gondnoka beleegyezésével vagy utólagos jóváhagyásával tette. A gondnokolt és gondnoka közötti vita esetén a gyámhatóság dönt. Ha a korlátozottan cselekvőképes személy cselekvőképessé válik, maga dönt a függő jognyilatkozatainak érvényességéről. A (2) bekezdés c. pontja szerint azonban a korlátozottan cselekvőképes személy a gondnoka közreműködése nélkül is rendelkezik a munkaviszonyból, munkaviszony jellegű jogviszonyból, társadalombiztosítási, szociális és munkanélküli ellátásból származó jövedelme 50%-ával; annak erejéig kötelezettséget is vállalhat.
	A Ptk. 15/A. § (1) bekezdése értelmében a cselekvőképtelen személy jognyilatkozata - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - semmis; nevében gondnoka jár el.
	A vizsgálat által feltárt további probléma, hogy - bár munkaszerződése neki van - sokszor nem az végzi a tényleges munkát, akivel a munkaszerződést a munkáltató megkötötte - mert erre életkora, illetve pszichés állapota miatt nem, vagy csak kevéssé alkalmas - hanem helyette más személy.  Az intézmény vezetője szerint a kialakult gyakorlatot a kiadott munka megfelelő színvonalú elvégzésének primátusa illetve a munkáltatókkal kötött együttműködési megállapodás teszi szükségessé.
	Ismételten hivatkozni kívánok arra, hogy a foglalkoztatottság minél magasabb szintjére, ezzel egyidejűleg az ellátottak személyiségének mind teljesebb kibontakoztatására való törekvés rendkívül fontos célkitűzés, de a jogrend szabta keretek áthágása nem rendelhető e cél elérésének eszköztárába, ellenkezőleg. Az intézmény jelenlegi gyakorlata sérelmet okoz az általam vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben.
	Az otthonnak - a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala által rendelkezésemre bocsátott - 2001. évi összesített adatai szerint a Fővárosi Kézműipari Rt. és az ERFO Kft. által átutalt munkabér összege 31.025.915.- Ft volt. Ebből csupán 4.762.217.- Ft-ot fordított az intézet ún. “munkajutalom” kifizetésére. A bérek fennmaradó részét  személyhez kötötten, elszámolással  használják fel a nővérek. Kávét, cigarettát, gyümölcsöt, édességet vesznek a lakóknak, illetőleg a ruházat pótlását oldják meg belőle.
	A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 56. § (1) bekezdésében egyértelműen rögzíti az olyan típusú munkákat, amelyek ellentételezése valóban munkajutalomként definiált. Ezek: az intézmény működési körén belül szervezett munkavégzési célú foglalkoztatás keretében végzett, az igazgatási, gazdasági vagy az ellátást igénybe vevők művelődését, szórakozását szolgáló részlegekben, valamint az intézmény közvetlen környezetében, kertben végzett munka.  Ezek azok a tevékenységek, amelyekért az érintett munkajutalomban részesíthető.  A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 56. § (2) bekezdése szerint (...) A munkajutalom a foglalkoztatás jellegétől függően differenciált, amelynek havi összegét a munkalapon rögzített tevékenység jellege és a munkában töltött idő alapján az intézmény vezetője és a foglalkoztatást vezető szakember határozza meg, azonban havi összege nem lehet kevesebb a nyugdíjminimum húsz százalékánál.
(3) Munkajutalomban minden, az intézmény működési körén belül szervezett foglalkoztatásban részt vevő ellátott részesíthető, függetlenül attól, hogy rendszeres havi jövedelemmel rendelkezik-e vagy sem. Ha az ellátott költőpénzben részesül, a költőpénz összege nem csökkenthető a munkajutalom összegével.
	A vizsgálat megállapítása szerint a foglalkozatásban részt vevő gazdasági társaságok által átutalt munkabérek a Tápiógyörgyei Pszichiátriai Betegek Otthona nevén nyilvántartott közös számlára érkeznek. A gondnokokkal az intézmény olyan nyilatkozatot íratott alá, amely szerint hozzájárulásukat adják ahhoz, hogy a gondnokolt munkakeresményéből a térítési díj fennmaradó részét kiegyenlítse, illetve az otthon, továbbá a foglalkoztató helyiségek fenntartási költségeihez hozzájáruljon. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az intézményi költségvetésből nem fedezhető beszerzéseket ezen összegek felhasználásával (is) végzik.
	Ez a gyakorlat ellentétes a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 149. § (3) bekezdésében rögzített azon előírással, amely szerint az intézményben elhelyezett gyermek vagy gondnokolt esetében a gyámhivatal nem engedélyezheti a pénz felhasználását - a személyi térítési díj, illetve költőpénz kivételével - az intézményi költségek fedezésére.
	Az általam előzőekben hivatkozott jogszabályok értelmében tehát a cselekvőképességében korlátozó gondnokság alatt állónak - amennyiben a bíróság nem korlátozta cselekvőképességét a jövedelme 50 %-a vonatkozásában - meg kell kapnia munkaviszonyból származó keresményének legalább a felét. Jövedelmének másik részét a gondnok veszi fel, aki ebből - amennyiben az szükséges - kiegészíti a személyi térítési díjat  Lásd a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendeletet.
	A cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett személy munkabérét a gondnokának kell folyósítani, aki abból fedezi a térítési díj fennmaradó részét, a költőpénzt, és a gondnokolt egyéb személyes szükségleteit. Természetesen - külön meghatalmazással! - mód és lehetőség nyílik arra, hogy a gondnok egy meghatározott pénzösszeget havonta átadjon az intézmény pénz átvételére illetékes dolgozójának, aki abból az intézet pénz- illetőleg vagyonkezelési szabályzata alapján a gondozott részére szükséges kisebb, napi bevásárlásokat (kávé, cigaretta, újság, gyümölcs, édesség stb.) elvégzi.
	A nagyobb beszerzéseket (pl. ruhanemű, rádió stb.) szintén a gondnoknak kell elvégeznie. A gondnok a gondnokolt személy munkaviszonyból származó jövedelmét bevételként szerepelteti és a gyámhatóság felé az évi rendes számadásában elszámolja. Így az egyéni teljesítményen alapuló munkakeresmények nem vesznek el és nem alakulnak át az intézményi költségvetés külön bevételi tételeivé. Egyetértek a vizsgálatot végző gyámhivatal azon megállapításával is, amely szerint: “(...) nem jó megoldás az, hogy a gondnok lemond ennek az összegnek a kezeléséről egy nyilatkozatban, majd azt követően egyáltalán nincs rálátása arra, hova kerül a pénz. (...) így az intézmény vezetője, illetve dolgozója olyan helyzetbe kerül, mintha gondnok lenne (vagyonkezelést végez), holott erre kifejezett tiltó rendelkezés található a 149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet 134. § (6) bekezdésében A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 134. § (6) bekezdése értelmében gondnokul nem rendelhető ki
a) a szociális, egészségügyi, nevelési-oktatási, gyermekjóléti vagy gyermekvédelmi intézmény dolgozója az intézményben elhelyezett, illetve felvett, valamint a területi egészségügyi és szociális szolgáltatás dolgozója a gyógyítása, gondozása alatt álló személy részére,
b) a gyámhivatal gyámügyi ügyintézője a gyámhivatal előtt folyó gondnoksági ügyekben,
c) aki a gondnokolttal tartási, életjáradéki vagy öröklési szerződést kötött..” 
	A jelen gyakorlat annak ismeretében sem menthető, hogy az intézet vezetője annak okául arra hivatkozott, hogy a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alatt álló személyek nem tudják beosztani pénzüket, azt napokon belül elköltenék, és ezt követően fenyegetőzve, öngyilkossággal zsarolva, lopással próbálnának újabb pénzt szerezni. Ilyen esetben megoldást hozhat, ha  külön indítvány alapján a bíróság az érintett cselekvőképességét a jövedelem 50 %-a  tekintetében is korlátozza, azaz úgy dönt, hogy a gondnokolt teljes munkakeresményét a gondnok kezelje Lásd a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.) szóló 1959. évi IV. törvény 14. § - 14/B §-ait.. A másik megoldás a már említett, az intézetnek adott külön meghatalmazás.

Ajánlások - Kezdeményezések
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdésében biztosított hatáskörömben, a Pest megyei Önkormányzat által fenntartott  tápiógyörgyei Pszichiátriai Betegek Otthona működésével összefüggésben megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében a Pest Megyei Közgyűlés elnökének a következő ajánlásokat teszem. Felkérem, hogy intézkedjen
az általuk létesített munkaszerződések alapján, az érintetteknek járó, de a vizsgált intézmény által jogtalanul visszatartott és felhasznált jövedelem kamatokkal növelt összegének visszafizetéséről;
egy, - a Pest Megyei Önkormányzat által fenntartott bentlakásos intézményekben zajló foglalkoztatás ellentételezésének szabályszerűségét célzó - átfogó vizsgálat lefolytatásáról.

	Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében biztosított hatáskörömben az intézet működésével összefüggésben megállapított, az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok orvoslása érdekében felkérem az intézet igazgatóját, hogy
kezdeményezze az intézetben élők foglalkoztatását végző gazdasági társaságoknál az általuk kötött külön munkaszerződések felülvizsgálatát, és - a Pest Megyei Gyámhivatal, valamint a megyei módszertani otthon bevonásával történő - átdolgozását, részletezését és pontosítását, különös tekintettel a helyettesítésekre és a bérezésre. 

	Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetőjét, hogy  a rendelkezésére álló valamennyi eszközzel segítse elő, hogy a megyében működő bentlakásos intézményekben zajló foglalkoztatás keretében dolgozó, cselekvőképességüket érintő gondnokság alatt állók minden körülmények között hozzájussanak az őket megillető jövedelemhez.

Budapest, 2002. július 8.

Lenkovics Barnabás