OBH 2539/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása
	A panaszos beadványában sérelmezte, hogy az önkormányzat lecsökkentette az ápolási díj összegét. A döntés indoka az volt, hogy a panaszos otthon ápolt gyermeke nagykorú lett és mint 18 évet betöltött tartósan beteg személy, csak a kisebb összegű ápolási díjra jogosult. Az ügyben az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. §) érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.

Megállapított tényállás
	A vizsgálat során megkerestem az érintett önkormányzatot és tájékoztatást kértem az ápolási díj folyósításával kapcsolatban. Az önkormányzat 1993. márciusától állapított meg ápolási díjat a panaszos részére, arra tekintettel, hogy fia "ellátása miatt munkát vállalni nem tud", "a gyermek állapota alapján állandó felügyeletet, gondoskodást igényel". A kérelemhez csatolt gyógypedagógiai szakvélemény szerint a gyermek nehezen kezelhető, az imbecillitás szintjén áll. Egy 1992 májusában készült orvosi szakvélemény szerint az érintett gyermek státusa: olygophrenia, imbecillitás.
	2001. áprilisában az önkormányzat módosította a folyósított ápolási díj összegét és azt  a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 60%-ában (12. 817 forint) állapította meg. A határozat indoklása szerint az 1993. évi III. törvény 41. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat a 18 év feletti hozzátartozó tartós gondozása esetén is megállapíthat ápolási díjat és ebben az esetben a támogatás összege nem lehet kevesebb a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 60%-ánál.
	A panaszos fellebbezést nyújtott be az önkormányzathoz, és a fia állapotára tekintettel kérte, hogy továbbra is a korábbi, magasabb összeget (16. 845 forint) folyósítsa számára az önkormányzat. A fellebbezést a képviselőtestület elutasította. Az indoklás szerint a "18 év alatti gyermeknél az ápolási díj összege a mindenkori nyugdíjminimum  összege, 18 év felett annak 60%-a". Az érintett önkormányzatnál ez az utóbbi összeg a nyugdíjminimum 70%-a. 2002 folyamán azonos indokok alapján az öregségi nyugdíjminimum 70 %-ában állapították meg az ápolási díj összegét. A felülvizsgálat során készült környezettanulmány szerint az ápolt "középsúlyos értelmi fogyatékos".

Alkalmazott jogszabályok
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó (Ptk. 685. § b) pont), ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyos fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti
személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.
44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(Hatályos 2001. I. 1. - 2001. VI. 30.)

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyosan fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti
személy gondozását, ápolását végzi.
(3) Az (1) bekezdés alkalmazása során
a) súlyosan fogyatékos személy az, akinek
aa) segédeszközzel vagy műtéti úton nem korrigálható módon látóképessége teljesen hiányzik, vagy aliglátóként minimális látásmaradvánnyal rendelkezik, és ezért kizárólag tapintó - halló - életmód folytatására képes,
ab) hallásvesztesége olyan mértékű, hogy a beszédnek hallás útján történő megértésére és spontán elsajátítására segédeszközzel sem képes és halláskárosodása miatt a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad,
ac) értelmi akadályozottsága genetikai, illetőleg magzati károsodás vagy szülési trauma következtében, továbbá tizennegyedik életévét megelőzően bekövetkező súlyos betegség miatt középsúlyos vagy annál nagyobb mértékű, továbbá aki IQ értékétől függetlenül a személyiség egészét érintő (pervazív) fejlődési zavarban szenved, és az autonómiai tesztek alapján állapota súlyosnak vagy középsúlyosnak minősíthető (BNO szerinti besorolása: F84.0-F84.9),
ad) mozgásszervi károsodása, illetőleg funkciózavara olyan mértékű, hogy helyváltoztatása a külön jogszabályban meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli, vagy állapota miatt helyváltoztatásra még segédeszközzel sem képes, vagy végtaghiánya miatt önmaga ellátására nem képes
és állandó ápolásra, gondozásra szorul;
b) tartósan beteg az a személy, aki a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy illetékes szakrendelő intézet arra jogosult szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján a háziorvos szakvéleménye szerint előreláthatólag három hónapnál hosszabb időtartamban állandó ápolást, gondozást igényel.
(4) A települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
43. § (1) Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos
a) igazolását arról, hogy az ápolt súlyosan fogyatékos vagy tartósan beteg, és
b) szakvéleményét arra vonatkozóan, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, ezért állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul.
(2) A háziorvos az igazolását az Országos Orvosszakértői Intézet I. fokú orvosi bizottságának szakvéleménye, vagy a megyei gyermek-szakfőorvos igazolása, illetőleg a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy a területileg illetékes szakrendelő intézet szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján állítja ki. Az ápolási díjat kérelmező, illetve a települési önkormányzat az (1) bekezdés b) pontja szerinti szakvélemény felülvizsgálatát az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes városi intézetének tisztifőorvosa által kijelölt, az ápolást indokoló diagnózis szerinti szakorvostól vagy szervtől kérheti.
44. § (1) A 41. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (4) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(Hatályos 2002. I. 1.- 2002. XII. 31.)

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.

Érintett alkotmányos jogok
Alkotmány 2. § (1) "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Alkotmány 70/E. § "(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai
	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény szerint ápolási díj három esetben állapítható meg. A hozzátartozó az említett támogatási formára akkor jogosult, ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló 1) súlyos fogyatékos, vagy 2) tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi. Az önkormányzatnak ebben a két esetben nincs mérlegelési lehetősége, a támogatás alanyi jogon jár és azt az önkormányzatnak legalább a jogszabályban meghatározott minimális összegben, - amely az öregségi nyugdíjminimum mindenkori összegével egyezik - folyósítania kell. Az ápolási díj megállapításának harmadik esete az, ha a hozzátartozó 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. Ekkor az önkormányzat rendeletben határozhatja meg a támogatás megállapításának feltételeit, és a támogatás minimális összege is kevesebb, mint az előző két esetben, az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege helyett csupán ennek 60%-a.
	A törvényalkotó tehát különbséget tett azon esetek között, amikor alanyi jogon jár az ápolási díj: az ápolt súlyos fogyatékossága esetén életkortól függetlenül, tartós betegség esetén 18 éves korig, és azon esetek között, amikor alanyi jogosultságról nincs szó, és az önkormányzat hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy él-e ezzel a támogatási formával: 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolása esetén. E különbségtételt indokolja az, hogy a súlyos fogyatékosság végleges állapot, míg a tartósan beteg állapota változhat. Az ügyfeleknek természetesen nem közömbös az, hogy melyik feltétel alapján állapítja meg számukra az önkormányzat a támogatást.  Az első két esetben nincs az önkormányzatnak mérlegelési joga, sem abban a tekintetben, hogy megállapítja-e a támogatást, sem az összeg tekintetében, az mindenképpen az öregségi nyugdíjminimum összegével kell, hogy azonos legyen. A harmadik esetben az önkormányzatnak széles mérlegelési lehetősége van, hiszen a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy otthoni gondozása esetén az alanyi jogosultság megszűnik, az önkormányzat rendeletben határozhatja meg a támogatás feltételeit és a törvényben meghatározott minimális szinten túl az összeget is.
	Az érintett önkormányzat az alanyi jogon járó, magasabb összegű ápolási díjat folyósította a panaszosnak, majd az ápolt 18 éves kora után a fent említett harmadik jogszabályi lehetőségre hivatkozva - tehát arra, hogy az ápolt 18 évet betöltött tartósan beteg személy - lecsökkentette az összeget. A vizsgálat során elemzést igényelt az a kérdés, hogy az önkormányzat súlyos fogyatékos, vagy tartósan beteg személy otthoni ápolása miatt folyósította-e az ápolási díjat a panaszosnak. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a hatásköre természetesen nem terjed ki orvosi kérdésekre, így arra sem, hogy megállapítsa, hogy az érintett gyermek középsúlyos értelmi fogyatékos, vagy tartósan beteg.  Az önkormányzat által megküldött dokumentumok között azonban két olyan szakértői vélemény is szerepel - egy orvosi és egy gyógypedagógiai szakvélemény - , melyek szerint a panaszos otthon ápolt fia középsúlyos értelmi fogyatékos. Az önkormányzat ezen szakvélemények ellenére, anélkül, hogy újabb orvosi vizsgálatot kért volna, tartósan betegként kezelte a panaszos fiát és ennek megfelelően állapította meg a csökkentett összeget.
	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerint "a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendők, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le". A tényállás tisztázása során az eljáró közigazgatási szerv feladata és törvényi kötelessége, hogy feltárja a konkrét egyedi ügy eldöntése szempontjából jogilag releváns tényeket és körülményeket. Mindez feltétele a megalapozott határozat meghozatalának. A körülményeket felderítésén és mérlegelésén túl a határozatban azt is indokolni kell, hogy mit hogyan és miért úgy értékelt a közigazgatási szerv. Jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait nem feltárva hoz határozatot. A vizsgált esetben az önkormányzat a rendelkezésére álló szakértői vélemények ellenében döntött, és tartósan betegként kezelte a panaszos gyermekét. Amennyiben az önkormányzat kétségbe vonta a szakértői véleményeket és azt feltételezte, hogy az otthon ápolt gyermek nem súlyosan fogyatékos, hanem tartósan beteg, akkor ezzel összefüggésben tisztáznia kellett volna a tényállást és további szakértői véleményeket kellett volna kérnie. A támogatásról szóló határozatban - az új szakértői véleményekre hivatkozva - indokolnia kellett volna döntését. Mindez különösen indokolt lett volna a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosítása és a támogatás folyósításának szükséges felülvizsgálata miatt. Az említett jogszabály módosításával egyértelműen tisztázásra került a súlyos fogyatékosság fogalma [melynek egyik esete a középsúlyos vagy annál nagyobb mértékű értelmi akadályozottság, 41. § (3) ac)], és ez egy bizonyítási eljárás során kellő hátteret biztosított volna a megalapozott határozat meghozatalához.
	Megállapítom, hogy az önkormányzat a támogatásról szóló határozat meghozatala előtt nem derítette fel kellően a tényállást és nem tisztázta azt a kérdést, hogy a kérelmező gyermekének súlyos fogyatékosként, vagy tartósan betegként van-e szüksége otthoni ápolásra. Az önkormányzat eljárásával megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit és ezzel a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és - mivel a tényállás felderítetlensége folytán a panaszos nem juthatott hozzá az őt esetleg megillető magasabb összegű támogatáshoz - a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Ajánlás
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az önkormányzat a panaszos beleegyezésével kérjen újabb orvosi szakvéleményt panaszos gyermekének állapotáról és amennyiben az ápolt súlyos fogyatékosnak minősül, akkor a jövőre nézve ennek megfelelően állapítsa meg az ápolási díj összegét és visszamenőleg fizesse ki a teljes és a csökkentett összeg közötti különbözetet.

Budapest, 2002. június 6.

Lenkovics Barnabás