OBH 2391/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin
A vizsgálat megindulása:
	A Magyar Helsinki Bizottság igazgatója (a továbbiakban: panaszos) a határőrség két Magyarországra beutazni szándékozó külföldivel – egy kínai és egy román állampolgárral –szembeni eljárása miatt fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához.   
	A kínai állampolgár 2002. február 2-án, éjfél előtt néhány perccel érkezett Ferihegy nemzetközi repülőtérre. A panaszos sérelmezte, hogy a Budapesti Határőr Igazgatóság munkatársai annak ellenére rendelték el, az egyébként beutazási és tartózkodási tilalom alatt álló külföldi visszairányítását, hogy beutazását a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal méltányosságból engedélyezte. Körülbelül négy órás várakozási idő elteltével a határőrök a kínai állampolgárt mégis beléptették az országba.
	A másik esetben a román állampolgár 2002. február 4-én egy kilenc személyes kisbusz egyik utasaként Biharkeresztes határállomáson szeretett volna Magyarországra beutazni. A panaszos sérelmezte, hogy az Orosházi Határőr Igazgatóság munkatársai annak ellenére több mint hat órán keresztül várakoztatták a szintén beutazási és tartózkodási tilalom alatt álló a román állampolgárt és vele utazó két év körüli kislányát, hogy beutazását a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága méltányosságból engedélyezte. A román állampolgár az érvényes vízumon felül, a beutazását engedélyező határozat eredeti példányát is bemutatta.
A megállapított tényállás:
	A Budapesti Határőr Igazgatóság tájékoztatása szerint a kínai állampolgár 2002. február 2-án 23. óra 35 perckor jelentkezett belépésre Ferihegy 3 határforgalmi kirendeltségen. A kínai állampolgár – az útlevelén kívül – bemutatta a Magyar Köztársaság pekingi külképviselete által kiállított egyszeri beutazásra és 90 napos tartózkodásra jogosító “C” típusú vízumot, ami nem az útlevele egyik oldalán, hanem egy külön lapon szerepelt. A vízum lapra kézírással, magyar nyelven a kínai állampolgár útlevelének betűjelén és sorszámán kívül azt is feltüntették, hogy beutazását a Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztálya – a beutazási és tartózkodási tilalom fenntartása mellett - 2001. december 6-án kelt, 167-20-1641/2201. IR. számú határozatával jóváhagyta. “Ezt a bejegyzést a kiállító hatóság sem körbélyegzővel, sem aláírással nem hitelesítette, valamint a bejegyzés más kézírással került felvezetésre, mint a vízumbélyeg kitöltése, így ügyintézőnkben felmerült a jogtalan kiállítás lehetősége”. 
A bejegyzés hitelességének ellenőrzése érdekében az eljáró határőr arra kérte a kínai állampolgárt, hogy mutassa be a méltányossági döntést tartalmazó határozatot, aki ennek azért nem tudott eleget tenni, mert az iratot Pekingben hagyta. Ügyirat hiányában a határőr – telefax útján – a BM Központi Adatfeldolgozó Nyilvántartási és Választási Hivatal (a továbbiakban: Adatfeldolgozó Hivatal) Lakcím Archívumához fordult, ahonnan rövidesen megerősítették, hogy a kínai állampolgár valóban beutazási és tartózkodási tilalom alatt áll. A válasz kézhezvételét követően a határőr kapcsolatba lépett a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának ügyeletesével, aki tájékoztatta, hogy a külföldiek adattárakból történő ellenőrzése kizárólag munkaidőben lehetséges, ezért nem tud válaszolni arra, hogy a kínai állampolgár beutazhat-e az országba. Végül a határőr felhívta a Külügyminisztérium ügyeletét, ahonnan csak hosszabb idő elteltével, előbb telefonon jelezték, majd írásban is megerősítették, hogy a kínai állampolgár érvényes vízummal rendelkezik, vagyis beutazhat az országba. A határőr az írásos válasz kézhezvételét követően, 2003. február 3-án, 2 óra 48 perckor a kínai állampolgárt beléptetette.  
	A Budapesti Határőr Igazgatóságnak a vízumbélyeg kitöltésével kapcsolatos megjegyzésének tisztázására az országgyűlési biztos általános helyettese a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának (a továbbiakban: főigazgató) vizsgálatát kezdeményezte, akitől kérte, hogy a rendelkezésére álló dokumentumok másolatait is küldje meg részére. A főigazgató megállapította, hogy az eljáró tisztviselő - a külképviseletek számára kibocsátott Vízumrendészeti Kézikönyv előírásának - megfelelően töltötte ki a vízumbélyeget, ahol az aláírásán kívül, a külképviselet körbélyegzőjének lenyomata is szerepelt. A kínai állampolgár beutazásának engedélyezésére vonatkozó információkat azonban – a Vízumrendészeti Kézikönyv előírásaitól eltérően – nem a vízumbélyeg fölé, hanem a “külön lapra” jegyezték be. A bejegyzés láthatóan nem a vízumot kiállító személytől származott, továbbá azt elmulasztották aláírni, és lebélyegezni. 
	Az Orosházi Határőr Igazgatóság által rendelkezésre bocsátott iratok szerint a román állampolgár 2002. február 4-én, 17 óra után néhány perccel, egy kisbusz utasaként, érvényes útlevél, továbbá a beutazáshoz szükséges és előírás-szerűen kiállított “C” típusú tartózkodási vízum birtokában, Ártánd közúti határátkelőhelyen jelentkezett belépésre. A beutazáshoz szükséges vízum mellett a román állampolgár bemutatta a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának 2002. január  16-án kelt engedélyező határozatát, amelyben – a beutazási és tartózkodási tilalom fenntartása mellett – beutazását engedélyezték. Miután a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal 2002. január 1-jén kezdte meg a működését és a határátkelőhely sem a Hivatal, sem regionális szervei – így például a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság – által használt bélyegzőlenyomatok, illetve az eljáró köztisztviselők aláírás mintájának dokumentációjával sem rendelkezett, ezért az eljáró határőr a beutazási engedély hitelességét sem tudta megítélni. 
A határozat tartalmi vizsgálata további aggályokat eredményezett. Az elsőt az okozta, hogy a határozat a román állampolgár beutazása engedélyezésének jogszabályi háttereként a “többször módosított” 2001. évi XXXIX. törvényre és a “többször módosított” 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendeletre hivatkozott. Miután mindkét jogszabály 2002. január 1-jén lépett hatályba, ezért köztudomású volt, hogy 2002. január 16-át megelőzően azok egyikét sem módosították. A másik nehézség abból eredt, hogy a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Itv.) 41. § (3) bekezdése értelmében a “kiutasítás hatálya alatt álló külföldi csak a kiutasítást elrendelő szerv engedélyével utazhat be Magyarországra”. Az Itv. végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet 53. § (1) bekezdése szerint az “idegenrendészeti kiutasítás vagy a menekültügyi eljárásban elrendelt kiutasítás, illetve a beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt álló külföldi részére kivételes méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén az idegenrendészeti kiutasítást, illetve a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő hatóság – a tilalom fennállása mellett – a vízum kiadására vonatkozó szabályok szerint engedélyezheti a Magyarországra történő egyszeri, rövid időtartamú beutazást”. A beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő hatóság azonosítása céljából, továbbá a beutazást engedélyező határozat okozta aggályok, valamint annak tisztázására, hogy 2002. január 16. és február 4. között a román állampolgár ellen nem rendeltek-e el olyan kényszerintézkedést, ami miatt mégsem jogosult beutazni, a határőr úgy döntött, hogy adatait a nyilvántartásokban ellenőrzi. 
Az eljáró határőr ebben az esetben is először az Adatfeldolgozó Hivatalhoz fordult, és a román állampolgárral utazó gyermekre figyelemmel telefonon kérte, hogy az ellenőrzést mielőbb végezzék el. Az Adatfeldolgozó Hivatal a kérésnek – a munkatársak leterheltségére hivatkozva – nem tudott eleget tenni, így a válaszra közel három órát kellett várni. A határőrök a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal ügyeletesét is megkeresték, aki az engedély kiadásának részleteiről ez esetben sem tudott felvilágosítást adni. Az adatfeldolgozó Hivatal válaszának megérkezését követően, 22 óra előtt néhány perccel a határőrök a román állampolgárt beléptették az országba.  
A vizsgált alkotmányos jogok:
•	A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz való jog: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. /Alkotmány 2. § (1) bekezdés/
Az alkalmazott jogszabályok: 
•	A határőrizetről és a Határőrségről szóló1997. évi XXXII. törvény
13. § (1) Az államhatárt a nemzetközi szerződésben és a jogszabályban meghatározott feltételekkel - ha nemzetközi szerződés vagy jogszabály kivételt nem tesz - kizárólag a forgalom számára megnyitott közúti, vasúti, vízi vagy légi határátkelőhelyen, a Határőrség és jogszabályban feljogosított más hatóságok ellenőrzése mellett szabad átlépni.
(3) A légi járművön utazók úti okmányának és a határátlépés egyéb feltételeinek ellenőrzését a légi járműnek az ország területére történő leszállása után, illetőleg felszállása előtt kell végrehajtani.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény
4. § (1) A beutazás és a tartózkodás akkor engedélyezhető, ha a külföldi megfelel a következő feltételeknek:
a) rendelkezik érvényes úti okmánnyal vagy a 7. § (2) bekezdésben meghatározott tartózkodásra jogosító engedéllyel;
b) rendelkezik - a (4) és (5) bekezdésben meghatározottak kivételével - a beutazáshoz szükséges érvényes vízummal;
c) tovább- vagy visszautazáshoz szükséges érvényes vízuma van;
d) a beutazáshoz, tartózkodáshoz - beleértve az egészségügyi ellátást is - és a kiutazáshoz szükséges, külön jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel rendelkezik;
e) nem áll kiutasítás, illetőleg beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt, valamint
34. § (1) Azzal a külföldivel szemben, aki a beutazáshoz előírt feltételekkel nem rendelkezik - a 43. §-ban meghatározott tilalom figyelembevételével - a Határőrség idegenrendészeti szerve visszairányítás intézkedést alkalmaz.
(2) A visszairányítás történhet annak az országnak a területére, ahonnan a külföldi érkezett vagy amely őt visszafogadni köteles, vagy ahol a külföldi szokásos tartózkodási helye van, vagy bármely más államba, ahova a külföldi beutazhat. A visszairányítás végrehajtásának helyéről a külföldit tájékoztatni kell.
35. § (1) A visszairányítás biztosításának végrehajtása érdekében a légi vagy vízi úton, vasúton, illetve közúton érkező külföldi az érkezés napján a Határőrség rendelkezése szerint köteles a határterület vagy a repülőtér meghatározott helyén vagy a tovább, illetve visszainduló járművön tartózkodni, vagy a visszaszállításra köteles szállító vállalat egy másik induló járatára átszállni.
(2) Ha a visszairányítás azonnal nem hajtható végre, a vízi úton, vasúton vagy közúton érkezett külföldi az érkezésétől számított legfeljebb negyvennyolc óráig, a légi úton érkezett külföldi az érkezéstől számított legfeljebb nyolc napig köteles a határterület vagy a repülőtér meghatározott helyén tartózkodni.
41. § (3) A kiutasítás hatálya alatt álló külföldi csak a kiutasítást elrendelő szerv külön engedélyével utazhat be Magyarországra.
•	A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet
53. § (1) Az idegenrendészeti kiutasítás vagy a menekültügyi eljárásban elrendelt kiutasítás, illetve a beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt álló külföldi részére kivételes méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén az idegenrendészeti kiutasítást, illetve a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő hatóság - a tilalom fenntartása mellett - a vízum kiadására vonatkozó szabályok szerint engedélyezheti a Magyarországra történő egyszeri, rövid időtartamú beutazást. Ha a kiutasítást a menekültügyi hatóság rendelte el, az engedélyezésre a kiutasítás végrehajtására jogosult területi idegenrendészeti hatóság jogosult.
(2) A beutazási engedély iránti kérelmet a külképviseleten kell előterjeszteni.
(3) Ha az (1) bekezdésben meghatározott hatóság a beutazást engedélyezi, a külképviselet a külföldi részére kiadott vízumban a külön engedély számát is feltünteti.
A vizsgálat megállapításai:
	Az Itv.) 7. § (1) bekezdése értelmében – ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – a külföldi magyarországi beutazásához és tartózkodásához engedély szükséges. Az Itv. végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX. 26.) Korm, rendelet 53. § (1) bekezdése értelmében – figyelemmel az Itv. 7.§ (2) bekezdésére is – ilyen engedély az a vízum is, amit, kivételes méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a Magyar Köztársaság külképviselete a kiutasítás, illetve beutazási és tartózkodási tilalom alatt álló külföldi számára kiállít, és amellyel mind a kínai, mind a román állampolgár rendelkezett.
	Azt, hogy a külföldi eleget tett-e a magyarországi beutazás feltételeinek határátlépést megelőzően - a Határőrségről és a határőrizetről szóló 1997. évi XXXII. törvény 13. § alapján – a határőrség vizsgálja. Az Itv. 10. § (2) bekezdése értelmében a határőrség a külföldi beléptetését akár a vízum érvényességi ideje alatt is köteles megtagadni, amennyiben a beutazásakor már nem rendelkezik a vízumkiadás feltételeivel, vagy annak kiadása az Itv. rendelkezéseinek megsértésével, esetleg tévedésből történt. Ilyen esetben a kiadott vízumot érvényteleníteni kell, majd meg kell semmisíteni. Ezért nem okozott alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a határőrség azzal, hogy az érvényes vízumot felmutató, azonban kiutasítás, illetve beutazási és tartózkodási tilalom alatt álló külföldiek beutazását megelőzően a vízumkiadás feltételeinek fennállását ismét megvizsgálta. 
Sem az Itv., sem más jogszabályok nem tartalmaznak kimerítő felsorolást arra nézve, hogy az útlevélkezelő a felmutatott úti okmány, a beutazási és tartózkodási engedély, esetleg más dokumentum érvényességét milyen körülmények fennállása esetén vonhatja kétségbe. Ez nem ritkán szubjektív benyomás kérdése. Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény 26. § (1) bekezdése alapján azonban a határőrség köteles azokat a körülményeket feltárni, amelyek bizonyítják, hogy a vízumot felmutató személy beutazása az érvényes vízum felmutatása ellenére sem engedélyezhető.
	A 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet 53.§ (3) bekezdése értelmében, amennyiben a kiutasítás, illetve beutazási és tartózkodási tilalom alatt álló külföldi beutazását engedélyezik, vízumban a külképviselet az erről szóló külön engedély számát is feltünteti. Miután a kínai állampolgár által felmutatott vízumot nem a szokásos módon állították ki, nyilvánvaló, hogy az útlevélkezelő az érvényességének ellenőrzése mellett döntött. Tény, hogy sem az Itv., sem a végrehajtásáról szóló jogszabályok nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely szerint az említett engedélyt a külföldinek magánál kellene tartania, esetleg határátlépéskor fel kellene mutatnia. Valószínű azonban, hogy a beutazási feltételek fennállásának tisztázását elősegítette volna, ha a dokumentumot a kínai állampolgár bemutatja.   
A román állampolgár esetében a külképviselet a 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet 53.§ (3) bekezdésének megfelelően töltötte ki a vízumot, azonban annak érvényességét a kivételes méltánylást érdemlő körülmény, vagyis a beutazási feltétel fennállására vonatkozó a téves jogszabályi hivatkozások tették kétségessé. Miután az említett engedélyt a külföldinek határátlépéskor nem kell bemutatnia, így a beutazás engedélyezése szempontjából sem a téves jogszabályi hivatkozásoknak, sem annak nem volt jogi relevanciája, hogy az Orosházi Határőr Igazgatóság munkatársai a Hivatal és a regionális igazgatóságok által használt bélyegzőlenyomatok, illetve az eljáró köztisztviselők aláírás mintájának dokumentációjával nem rendelkezett. A vizsgálat során rendelkezésemre álló adatok alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a vizsgált dokumentumok formai hibáit emberi figyelmetlenség okozta, amelyek azonban a helyszínen, a rendes eljárás keretei között ellenőrizhetők, illetve orvosolhatók voltak, így alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okoztak.
	A beutazás engedélyezésének feltételéül szolgáló körülmények vizsgálata - az esetek túlnyomó többségében – mindössze néhány másodpercig tart. Amennyiben a határőrség megállapítja, hogy a külföldi a beutazáshoz előírt feltételekkel nem rendelkezik, visszairányítja. Ez azt jelenti, hogy a külföldinek abba az országba kell visszatérnie, ahonnan érkezett, vagy ahová beutazhat. Miután az Itv. 35. § (1) bekezdése értelmében a légi úton érkezett és visszairányított külföldi köteles az őt visszaszállító – ami többnyire az őt ideszállító - légi társaság egy másik induló járatára átszállni, a határőrség a beutazásának engedélyezéséről általában az adott légi járat visszaindulásáig dönt. A közúton érkező külföldi beutazása ügyében a határőrség az érkezés napján köteles dönteni. Tény, hogy a határőrség a kínai állampolgárt 2 óra 13 perc, a román állampolgárt, pedig 4 óra 41 perc elteltével léptette be az országba, ami mindkettőjük esetében lényegesen meghaladta a beutazás engedélyezésének szokványos időtartamát. Tekintettel azonban arra, hogy az említett időtartamokat a beutazás feltételéül szolgáló körülmények vizsgálatának – nem a határőrség hibájából – eredő ellenőrzése okozta, az útlevélkezelők eljárása alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. 
	Miután mind a Ferihegy nemzetközi repülőtéren működő, mind az ártándihoz hasonló közúti határátkelőhelyek túlnyomó többsége éjjel-nappal üzemel, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményét veszélyeztette, hogy a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának ügyeletes munkatársa csak munkaidőben tudott volna a szükséges adatbázisokhoz hozzáférni és a határőrség által kért információkat ellenőrizni. Figyelemmel arra, hogy az érintett határőr igazgatóság munkatársainak tájékoztatása szerint az említett probléma időközben megoldódott, bár az ellenőrzés – különösen munkaidőn kívül, illetve hét végén – gyakran órákig is eltart, további intézkedést nem kezdeményezek, és ajánlást sem teszek.
Budapest, 2003. október 6.
Takács Albert