OBH 2386/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos először 2001-ben fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához (OBH 2252/2001.), amikor egyrészt azt sérelmezte, hogy a Budapesti XVI. kerületi Önkormányzat birtokvédelmi határozata végrehajtásáról nem gondoskodott,  másrészt azt kifogásolta, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivatal a XVI. kerületi önkormányzat más határozata ellen benyújtott fellebbezését nem bírálta el. A Országgyűlési Biztos Hivatalának vezetője megállapította, hogy a birtokvédelmi határozatot az önkormányzat végrehajtotta, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal pedig elbírálta a fellebbezést, ezért a panasz okafogyottá vált.
Panaszos ezt követően 2002. tavaszán ismét több hatóság eljárásával kapcsolatban kérte az országgyűlési biztos segítségét. A panaszos
- sérelmesnek találta, hogy a Budapesti X. kerületi Önkormányzat a Pesti Központi Kerületi Bíróság ítélete ellenére nem folytatott le új eljárást építési és csapadékelvezetési ügyben;
- kifogásolta, hogy a Budapesti XV. kerületi gyámhatóság gyermekével való kapcsolattartása, illetve védelembe vétele ügyében benyújtott beadványaira nem válaszolt. Ezért a Szociális és Családügyi Minisztériumtól segítséget és felügyeleti intézkedés megtételét kérte, azonban a Minisztérium levelére nem reagált;
- sérelmezte továbbá, hogy a Budapesti XVI. kerületi Önkormányzat ebtartási ügyben benyújtott fellebbezéséről nem döntött, volt felesége lakcímrendezése ügyében nem járt el, valamint szomszédjával közösen előterjesztett birtokvédelmi kérelmükről hozott határozatáról őt nem értesítették;
- végül arra panaszkodott, hogy Pest Megyei Területi Államháztartási Hivatal családi pótlék tárgyában meghozott határozatára benyújtott fellebbezését nem bírálták el.
Az ügyekben az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog, a kérelemhez való jog, továbbá a jogorvoslathoz való jog  érintettsége miatt vizsgálatot indítottam, ennek során tájékoztatást és a vonatkozó iratok megküldését kértem a panaszolt hatóságoktól. 

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet a közigazgatási szerven kívül államigazgatási ügy intézésére más szervet is feljogosíthat, amely az ügyben e törvény szerint jár el.
(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését.
47. § (1) A határozat közlésének napja az a nap, amelyen azt kézbesítették, kihirdették, a közszemlére tett iratot levették, illetőleg a határozatot távközlési eszköz útján közölték.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerve útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai
	Vizsgálatom során az egy-egy hatóságot érintő panaszokat együtt kezeltem. Amikor azonban a panasz két hatóságot érintett, akkor ezek eljárását az azonos ügyre tekintettel együtt vizsgáltam.
	1. Panaszos a Budapesti X. kerületi Önkormányzat eljárását azért sérelmezte, mert az önkormányzat a jogerős bírósági ítélet ellenére sem folytatott le eljárást abban a kérdésben, amely szerint az egyik utcában a kapuk és kocsibeállók úgy kerültek kialakításra, hogy egyúttal ezek megszüntették a vízelvezető árkokat, miáltal a csapadék az úttestre folyik és balesetveszélyes helyzetet teremt.
A jegyző tájékoztatása szerint az új eljárás lefolytatására utasító bírói ítélet tanulmányozta, majd úgy döntött, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivataltól más közigazgatási szerv kijelölését kéri. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal az eljárás lefolytatására a Budapesti XIX. kerületi Önkormányzatot jelölte ki. Rövid úton, telefonon megkerestem a kijelölt  önkormányzat Műszaki Osztályának vezetőjét, aki arról tájékoztatott, hogy az eljárás még folyamatban van, az iratokat visszaküldték a Közigazgatási Hivatalnak mivel vitatott a két hatóság között a hatáskör kérdése.
Ezen panasszal kapcsolatban megállapítom, hogy a bírói ítéletben megfogalmazott kötelezésnek a hatóság eleget tesz, az eljárás folyamatban van. Az országgyűlési biztos azonban az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) alapján csak olyan eseteket vizsgálhat, ahol a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket már kimerítették, illetve nem biztosítottak jogorvoslati lehetőséget a panaszos számára (16. § (1) bekezdés). Jelen esetben, tekintettel a folyamatban lévő eljárásra, az országgyűlési biztosnak nincs lehetősége további vizsgálat lefolytatására.
	2. A panaszos kiskorú gyermekével való kapcsolattartása ügyében, valamint gyermeke védelembe vételére irányuló beadványával kapcsolatban megkerestem a két érintett szervet, a Budapesti XV. kerületi Önkormányzatot és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumot.
Az önkormányzat arról tájékoztatott, hogy panaszos rendszeres ügyfele volt a gyámhatóságnak, valamint a Gyermek- és Ifjúságjóléti Szolgálatnak. Panaszos 2001. decemberében fordult a gyámhivatal, illetve a jegyző hatáskörben eljáró gyámhatóság eljárása miatt a jegyzőhöz, aki a két hatóság előtt folyó eljárásokat kivizsgálta, abban eljárási, illetve anyagi jogi hibát nem talált, melyről a panaszost tájékoztatta. Ezt követően panaszos 2002. januárjában ismét beadvánnyal fordult az önkormányzathoz, melyre írásban válaszoltak. Levelében a gyámhatóság arra hivatkozott, hogy a szülők között a gyermek elhelyezés tárgyában per van folyamatban, ezért a panaszos beadványaiban felmerült kérdésekről a bíróság fog az eljárást lezáró ítéletében dönteni. A gyermekelhelyezései per során a bíróság ideiglenes intézkedéssel elhelyezte a gyermeket az édesanyánál, szabályozta a kapcsolattartást, valamint megállapította a gyermektartásdíj mértékét.
A Budapesti XV. kerületi Önkormányzat eljárása az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szabályainak megfelelt, így ezzel kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülmény nem merült fel. 
	Panaszos 2002. január 11-én kelt beadványában elfogultságra hivatkozva kérte a XV. kerületi önkormányzat gyámhivatalának - továbbá három másik kerületi gyámhivatal - kizárását a további eljárásból. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal Fővárosi Gyámhivatala 2002. március 25-én kelt határozatával a Budapesti XXII. kerületi Önkormányzat Gyámhivatalát jelölte ki az eljárás lefolytatására.
Telefonon megkerestem a gyámhivatal ügyintézőjét, aki arról tájékoztatott, hogy a szülők között a gyermek elhelyezése tárgyában a polgári per még folyamatban van, tehát a bíróság ideiglenes intézkedése az irányadó. Ezért a gyámhatóság csak igen szűk körben - elsősorban az ideiglenes intézkedésben biztosított kapcsolattartás végrehajtása elősegítése érdekében - tud eljárni.
Figyelmemmel arra, hogy az országgyűlési biztosnak az Obtv. 29. §-ának (2) bekezdése e) pontja alapján nincs lehetősége a bíróságok eljárásának vizsgálatára, ezért ezt a panaszt hatáskör hiányában elutasítom.

	A Szociális és Családügyi Minisztériumot érintő vizsgálathoz információt kértem a minisztérium helyettes államtitkárától, aki válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy panaszos 2001. decembere óta több alkalommal kérte kiskorú gyermekével történő kapcsolattartáshoz a minisztérium segítségét, valamint felügyeleti intézkedést kezdeményezett. A minisztérium az első beadvány beérkezését követően megkereste a XV. kerületi gyámhatóságot. A beérkezett tájékoztatást követően a minisztérium két alkalommal írásban tájékoztatta a panaszost arról, hogy álláspontja szerint gyermek nincs veszélyeztetett helyzetben. 
Megállapítottam, hogy a Minisztérium a panaszos beadványaiban foglaltakat kivizsgálta, ezek eredményéről a panaszost tájékoztatta, ezért a beadvány ezen részével kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem. 
	3. Beadványában a panaszos Budapesti XVI. kerületi Önkormányzat több eljárását is kifogásolta. 
a) A panaszos egyrészt azt sérelmezte, hogy miután szomszédja ebtartásának korlátozását kérő beadványát a Környezetvédelmi Iroda elutasította, fellebbezését a képviselő-testület nem bírálta el. Az országgyűlési biztos 2002. május 13-án kelt vonatkozó megkeresését követően tájékoztatott a jegyző arról, hogy a képviselő-testület 2002. június 4-i ülésén a 2002. január 21-én kelt fellebbezést elbírálta, az első fokú határozatot helyben hagyta.
A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint az önkormányzat a fellebbezést nem az Áe-ben megállapított harminc napos határidőn belül bírálta el. A megküldött iratanyagban nem szerepel az ügyintézési idő meghosszabbítására vonatkozó feljegyzés sem. Ettől függetlenül a törvényben megállapított ügyintézési határidőt a hatóság mindenképpen túllépte akkor, amikor több hónapon keresztül nem döntött a fellebbezés tárgyában.
Az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Súlyos jogsérelemnek minősül, ha az eljárásra köteles szerv ezen kötelezettségét nem teljesíti. A határozathozatal elmulasztása jogszerűtlen, hiszen az Áe. a közigazgatási ügy érdemi eldöntésére 30 napos határidőt állapít meg (15. § (1) bekezdés). A közigazgatási szerv hallgatása az ügyfelek jogait is súlyosan sérti, megakadályozza őket abban, hogy jogaikat érvényesítsék.
	Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozat szerint az "Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat - és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."
Összességében megállapítom, hogy a hatóság azáltal, hogy majd négy és fél hónapon át nem döntött panaszos fellebbezéséről, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
	b) A panaszos a felesége lakcímrendezésével kapcsolatban azt sérelmezte, hogy az önkormányzat beadványával kapcsolatban nem járt el. A hatóság az országgyűlési biztos megkeresésére úgy tájékoztatott, hogy a 2002. január 31-én kelt beadványra 2002. május 21-én kelt levelükben válaszoltak, melyet panaszos május 27-én vett át. Az eljárás elhúzódását a hatóság azzal magyarázta, hogy az üggyel összefüggésben bírósági eljárás van folyamatban, ezért két alkalommal (2002. március 6-án és április 4-én) meghosszabbította az ügyintézési határidőt.
Az Áe. szerint "az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja" (15. § (5) bekezdés). Az adott ügyben tehát a hatóság az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz, valamint a kérelemhez való joggal összefüggésben visszásságot okozott azzal, hogy az Áe. rendelkezéseivel ellentétesen cselekedett, amikor az ügyintézési határidőt két alkalommal  meghosszabbította és ezzel a törvényben meghatározott ügyintézési határidőt majd 2 hónappal túllépte.
Hasonlóan a 3. a) ponthoz, ezen visszásság esetén is felhívnám a figyelmet az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában megfogalmazott, fent idézett álláspontjára.
	c) A panaszos és tulajdonostársa által előterjesztett birtokvédelmi kérelem tárgyában a megküldött iratokból kiderül, hogy a XVI. kerületi Önkormányzat panaszost, az eljárás folyamán tanúként kezelte, mint tanút hallgatta meg, így a kérelem tárgyában meghozott határozatot sem kézbesítette számára.
Az iratanyag szerint, hogy a 2001. október 21-én és 29-én kelt beadványt kizárólag panaszos írta alá, míg a november 6-án kelt beadványához november 8-án tulajdonostársa is csatolta a kérelmét.
Az Áe. szerint "ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti" (3. § (4) bekezdés). Jelen esetben a szomszédok magatartása mind a két tulajdonostárs jogát érintette, tehát mind a ketten ügyfélnek minősülnek. Az Áe. kimondja, hogy a határozatot kézbesítés útján, írásban kell az ügyféllel és más érdekeltekkel közölni (45. § (1) bekezdés).
Megállapítom, hogy azzal, hogy a hatóság a birtokvédelmi kérelemről szóló határozatát panaszossal, mint ügyféllel nem közölte, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben.
	4. A Pest Megyei Területi Államháztartási Hivatal (a továbbiakban: Pest Megyei Hivatal) által megküldött iratok szerint a Pest Megyei Hivatal 2001. június 18-án kelt határozatában kötelezte panaszost a jogalap nélkül felvett 11.400 Ft összegű nevelési ellátás visszafizetésére. Az említett összeg úgy keletkezett, hogy miután a panaszos felesége és közös kiskorú gyermekük 2000. decemberében elköltöztek a család lakásából, panaszos a családi pótlékot továbbra is, egészen 2001. márciusig felvette. A panaszos a visszafizetésre kötelező határozatot megfellebbezte, amit az "érkeztető bélyegző" szerint 2001. július 17-én érkezett a Pest Megyei Hivatal. 
2002. április 17-én kelt levelében a Pest Megyei Hivatal ismét felszólította panaszost a jogalap nélkül felvett ellátás visszafizetésére. 
Panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a fellebbezését érdemben nem bírálták el. 
Az országgyűlési biztos 2002. május 13-án kelt levelében kért tájékoztatást az Államháztartási Hivataltól a panasszal kapcsolatban, mely elnöke úgy nyilatkozott, hogy hatósága 2002. május 27-én hozta meg a másodfokú határozatot. 
Az Államháztartási Hivatalokra, mint államigazgatási ügyben eljáró közigazgatási szervekre az Áe. szabályai vonatkoznak, így a fellebbezéssel kapcsolatos eljárás, valamint a határidőket szabályozó rendelkezések is. 
Az Áe. szerint a fellebbezést "az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti" (65. § (2)). Megállapítottam, hogy a Pest Megyei Hivatal, mint első fokú szerv a felterjesztési kötelezettségének nem tett eleget, hiszen 2002. április 17-én szólította fel panaszost a határozatban megállapított kötelezés teljesítésére és csak 2002. május 15-én, kilenc hónappal a fellebbezés beérkezését követően, gondoskodott az iratok továbbításáról. Ezt követően a másodfokon eljáró hatóság a fellebbezést határidőn belül elbírálta.
	Megállapítom, hogy azzal, hogy az első fokú hatóság a fellebbezési határidő lejártát követően nem gondoskodott az ügyiratok felterjesztéséről, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.

Kezdeményezés
	Az Obtv. 21. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva kezdeményezem, hogy
	1. a Budapesti XVI. kerületi Önkormányzat jegyzője gondoskodjon arról, hogy munkatársai fokozottan figyeljenek az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek, így különösen az ügyintézési határidők, az eljárás meghosszabbításának, valamint az ügyfelek jogai biztosításának betartására,
	2. a Pest Megyei Területi Államháztartási Hivatal hivatalvezetője hívja fel munkatársai figyelmét az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénynek a fellebbezések felterjesztése szabályainak betartására.
Kérem a jegyzőt és a hivatalvezetőt, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjukról az Obtv. 21. §-ának (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest, 2002. november 6.

Lenkovics Barnabás