Előadó: Dr. Somosi György

Jelentés az OBH 2304/2002. számú ügyben

Az eljárás megindítása

Az OBH 2304/2002. számú beadvány előterjesztői a csopaki "Alex Drinkbár" zavaró működését sérelmezték. Előadták, hogy Csopak Polgármesteri Hivatalának jegyzője a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének felhívása ellenére sem tett érdemi intézkedést. Ezt követően a vendéglátó-egység üzemeltetője is panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, melyben a polgármesteri hivatal és a képviselő-testület állítása szerint tevékenysége ellen folyó intézkedéseinek vizsgálatát kérte.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján a vállalkozáshoz, a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, valamint a jogorvoslathoz való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.

Eljárásom során megkerestem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, akitől álláspontjáról, illetve megtett intézkedéseiről kértem tájékoztatást.

A megállapított tényállás

A vállalkozó 1991. augusztus 22-én kiállított vállalkozói igazolványában tevékenységi körként az élelmiszer kiskereskedő; a telephelyen végzett tevékenység rovatban pedig élelmiszer árusítás szerepel. A vállalkozói igazolvány adataiban legutóbb 1997. augusztus 25-én történt változás. Ekkor az egyéb vendéglátóipari tevékenységi kör megszűnt, egyben tevékenységi köre kiegészült a II/3. Italüzlet /drinkbár/ tevékenységgel.

A vállalkozó működési engedély kiadása iránti kérelme 1997. június 4-én érkezett a polgármesteri hivatalba. A kérelemben az üzletkör megnevezéseként a II/3. jelzőszámú "Italüzletek" szerepel. Az üzlet elnevezése: "Alex Drinkbár".
Rendelkezésemre áll egy másik, ugyanezen a napon érkezett működési engedély kiadása iránti kérelem is. Ebben az üzlet elnevezése "Alex" Élelmiszer bolt, az üzletkör az I.21. jelzőszámú élelmiszer üzlet.

A vállalkozó 1997. június 16-án 1003-3/1997. számon működési engedélyt kapott az "Alex" Élelmiszer bolt elnevezésű "élelmiszerüzlet" üzletkörű egység üzemeltetésére 5220 TEÁOR számmal. A hatóság saláta készítését és helyben készített saláta forgalmazását nem engedélyezte.
1997. augusztus 22-én a vállalkozó 1003-4/1997. számon az "Alex Drinkbár" elnevezésű, italüzlet /drinkbár/ üzletkörű vendéglátóipari-egység üzemeltetésére kapott működési engedélyt 5522 TEÁOR számmal. A működési engedélyben korlátozás nincs feltüntetve.

A Balatonfüredi Rendőrkapitányság Közrendvédelmi és Közlekedésrendészeti Osztályának vezetője 2001. június 19-én az üzlet működése további engedélyezésének felülvizsgálatára kérte a jegyzőt, egyben a körzeti megbízott gyakoribb ellenőrzésére tett ígéretet.

2001. július 4-én a jegyző felhívta a vállalkozó figyelmét a 4/1997. (I.22.) Korm. rendelet, valamint a 19/1996. (XII.11.) ÖKT. számú rendelet előírásainak maradéktalan betartására. Szabálysértési eljárás lefolytatását, illetve az üzlet működési engedélyének visszavonását helyezte kilátásba arra az esetre, ha az egység működésével kapcsolatban a lakosság nyugalmát zavaró körülményekről ismételt bejelentés érkezik.

Csopak jegyzőjének 2001. július 19-én kelt levele az alábbiakat tartalmazza: a vállalkozó "a polgármesteri hivatal által 1997. augusztus 22-én kiadott, 1003-4/1997. számú, 35/1997. nyilvántartási számú működési engedély alapján II/3. jelzőszámú italüzlet (drinkbár) üzletkörű tevékenységet gyakorol (TEÁOR száma: 55.22).
A módosított 4/1997. (I.22.) Korm. rendelet 1. számú melléklete szerint ez az új 213 jelzőszámú "Bár, borozó, italbolt, kocsma" üzletkörnek felel meg.
Megállapítottuk, hogy az üzemeltető a fenti üzletkörnek megfelelő tevékenységet folytat, az üzletkörbe tartozó, engedélyezett áruk forgalmazásán, helyben fogyasztásán túl más tevékenységet nem végez. Miután az épületének bővítésére, büfé létesítésére építési engedélyt nem kapott, így működési engedélye sincs erre a tevékenységre."

Az ÁNTSZ Balatonfüred Városi Intézete 2001. július 30-án arról tájékoztatta a jegyzőt, hogy a Veszprém Megyei ÁNTSZ munkatársával közösen tartott közegészségügyi ellenőrzésen közegészségügyi hiányosságot ugyan nem állapítottak meg, de észlelték, hogy a büfétől 200 méteren belül gyógyszertár működik.

A panaszosok 2001. december 18-án - hivatkozva az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 4. § (1) - (3) bekezdésére - a közigazgatási hivatal közreműködését kérték.

2002. január 16-án a közigazgatási hivatal hatósági főosztálya a hatáskörébe tartozó eljárás lefolytatására hívta fel a jegyzőt, továbbá kérte, hogy amennyiben az eljárás lefolytatása után határozat születik, azt másolatban küldje meg.

2002. február 21-én a jegyző megbízásából eljáró igazgatási irodavezető az "üzletkör módosítása" tárgyú levelében felhívta a vállalkozó figyelmét, hogy az általa üzemeltetett Alex Büfé Drinkbár elnevezésű vendéglátó-ipari egység üzletköréből a szeszesital árusítását 30 napon belül törölje, ellenkező esetben a működési engedély visszavonására kerül sor. A felhívásban az áll, hogy "az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I.22.) Korm. rendeletet módosító 160/2000. (IX. 21.) Korm. rendelet 9. §-a alapján tilos a melegkonyhás vendéglátó üzlet kivételével szeszes italt kimérni az alsó- és középfokú oktatási, egészségügyi, gyermek- és ifjúságvédelmi intézmény bármely bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül. Ez a rendelet a kihirdetését követő 30. napon (2000. október 21.) lépett hatályba".

2002. február 27-én a vállalkozó reagált a polgármesteri hivatal 2002. február 21-én kelt értesítésére. Előadta, hogy a 200 méteres körzetben csak egy gyógyszertár működik, amely viszont álláspontja szerint kereskedelmi egységnek tekintendő. Kifejtette, hogy a hatóságnak bármilyen tiltást, vagy kötelezést határozat formájában kell meghoznia és jogorvoslati jogot kell biztosítania.

2002. március 22-én a jegyző eljárásának határidejét 30 nappal meghosszabbította.

2002. április 4-én a közigazgatási hivatal a működési engedéllyel kapcsolatos valamennyi dokumentum megküldését kérte Csopak jegyzőjétől.

2002. április 9-én a polgármesteri hivatal képviselője az üzletkör módosítással kapcsolatban helyszíni ellenőrzést tartott a vendéglátó-egységben. Megállapította, hogy az üzletben szeszes ital kimérés továbbra is folyik.

A polgármesteri hivatal 2002. április 25-én megküldte az 1997. évi működési engedéllyel kapcsolatos iratanyagot a közigazgatási hivatal hatósági főosztályának.

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

61. § (5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

71. § (2) b) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről

191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.

192. § (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.

1994. évi LIV. törvény a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól

1. § (2) A gyógyszertár a gyógyszerellátásra irányuló egészségügyi szolgáltató - ideértve a gyógyszer kiskereskedelmet is - tevékenységet végző egészségügyi intézmény. A gyógyszertár közforgalmú, fiók, intézeti és kézigyógyszertárként működhet.

Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet módosításáról

- 5. § (1) A jegyző a 3. § (2) bekezdésében és a 4. §-ban előírt okiratok, hozzájárulások, engedélyek megléte esetén köteles kiadni az 1. számú mellékletben meghatározott üzletkörre vonatkozó 2. számú melléklet szerinti működési engedélyt.
(3) Ha a szakhatóság az üzletkörön belül egyes termékek értékesítéséhez, illetve tevékenységek végzéséhez nem járul hozzá, a jegyző a működési engedélyen megtiltja a termékek értékesítését, illetve a tevékenységek folytatását. (az italüzlet működésének engedélyezésekor hatályos normaszöveg)

160/2000. (IX. 21.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet módosításáról
5. § (1) Az R. 5. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
"(1) A jegyző a 3. § (4) bekezdésében és a 4. §-ban előírt okiratok, hatósági, szakhatósági hozzájárulások, engedélyek megléte esetén államigazgatási határozattal köteles kiadni az 1. számú mellékletben meghatározott üzletkörökre vonatkozó 2. számú melléklet szerinti működési engedélyt." (Hatályos: 2000. október 21-től.)

- 15. § (1) Tilos - a melegkonyhás vendéglátó üzlet kivételével - szeszes italt kimérni az alsó- és középfokú oktatási, egészségügyi, gyermek- és ifjúságvédelmi intézmény főbejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül.
(2) A jegyző az (1) bekezdés szerinti intézmény hivatalos működési idejének lejárta után engedélyezheti a szeszes ital kimérését. (az italüzlet működésének engedélyezésekor hatályos normaszöveg)

160/2000. (IX. 21.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet módosításáról
9. § Az R. 15. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
"15. § (1) Tilos a melegkonyhás vendéglátó üzlet kivételével szeszes italt kimérni az alsó- és középfokú oktatási, egészségügyi, gyermek- és ifjúságvédelmi intézmény bármely bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül.
(3) A jegyző az (1) bekezdésben megjelölt intézmények hivatali működési idejének lejárta után az árusítás helye szerint illetékes vámhatóság és rendőrhatóság előzetes véleményének figyelembevételével engedélyezheti a szeszes ital kimérését, árusítását. (Hatályos: 2000. október 21-től.)

- 1. számú melléklet a 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelethez (az italüzlet működésének engedélyezésekor hatályos normaszöveg)
Az üzletkörök
II. Vendéglátóipari üzlet
3. Italüzletek (TEÁOR 5522)
Különböző szeszes és szeszmentes italok értékesítése palackozva és kimérve, étel és egyéb, pl. dohánycikkek értékesítése kiegészítő jellegű (italbolt, borozó, borkimérés, drinkbár, kocsma).

I. Kiskereskedelem
2. Élelmiszer-kiskereskedelem (TEÁOR 5220)
21. Élelmiszerüzlet
Élelmiszer és élvezeti cikk (alkoholtartalmú ital csak palackozva), dohánytermék, gyümölcs, zöldség, háztartási vegyi cikk, napi iparcikk, folyóirat, napilap, műanyag áru, állati eleség. Az üzlet összes alapterülete a 300 m2-t nem haladja meg.

A melléklet jelenleg hatályos szövege:
200. Vendéglátás
Valamennyi vendéglátó-ipari üzletben értékesíthető tejital, teaital, kávéital, gyümölcs, dohánytermék, gyufa, postai cikk, folyóirat, napilap.
213. Bár, borozó, italbolt, kocsma [TEÁOR 55.40-ből]
Különböző szeszes és szeszmentes italok értékesítése palackozva és kimérve, étel (italbolt, borozó, borkimérés, drinkbár, kocsma stb.).

120. Élelmiszer-kiskereskedelem [TEÁOR 52.2] (Hatályos: 1998. június 21-től.)

- 17. § (4) A jegyző megtiltja a műsoros előadás, zene, tánc rendezését, valamint a szórakoztató játék folytatását, ha az jogszabálysértő, vagy a közízlést, a lakosság jogos érdekeit, nyugalmát sérti.

- 18. § (1) A jegyző külön jogszabályban meghatározott zajterhelési határérték figyelmeztetés ellenére való ismételt túllépése esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárvatartási időszakot rendelhet el.

Az érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai

1. A vállalkozó élelmiszerüzletre és italüzletre kapott működési engedélyt. A lakossági panaszok az italárusítással kapcsolatosak, ezért csak ezt a tevékenységet vizsgálom.

A vállalkozó részére 1997. augusztus 22-én kiadott működési engedélyben a II/3. jelzőszámú "Italüzlet" üzletkör szerepel: különböző szeszes és szeszmentes italok értékesítése palackozva és kimérve, étel és egyéb, pl. dohánycikkek értékesítése kiegészítő jellegű (italbolt, borozó, borkimérés, drinkbár, kocsma.
Ez a jelenleg hatályos normaszöveg szerint a 213. számú "Bár, borozó, italbolt, kocsma" üzletkörnek felel meg.

A 4/1997. (I.22.) Korm. rendelet kimondta, hogy tilos - a melegkonyhás vendéglátó üzlet kivételével - szeszes italt kimérni az alsó- és középfokú oktatási, egészségügyi, gyermek- és ifjúságvédelmi intézmény főbejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül. A 160/2000. (IX. 21.) Korm. rendelet ezt úgy módosította, hogy a védőtávolságnak az intézmény bármely bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül kell érvényesülnie.

A vendéglátó-egység közelében, attól legfeljebb 30 méterre egy gyógyszertár működik. A működési engedély kiadásakor - és jelenleg is - hatályos törvényszöveg szerint a gyógyszertár a gyógyszerellátásra irányuló egészségügyi szolgáltató - ideértve a gyógyszer kiskereskedelmet is - tevékenységet végző egészségügyi intézmény. Ennek alapján az egészségügyi intézménynek minősülő gyógyszertárak az alsó- és középfokú oktatási, a gyermek- és ifjúságvédelmi intézmények mellett szintén védendők, bár kétségtelen, hogy a gyógyszertárak jelentős kiskereskedelmi tevékenységet is végeznek, ellentétben a hagyományos egészségügyi intézményekkel (kórházak, szanatóriumok).

A vállalkozó szeszes ital értékesítésére is feljogosító italüzletre kért működési engedélyt, amit meg is kapott. Amennyiben a működési engedély kiadásakor a gyógyszertár főbejáratától a 200 méteres távolság nem volt meg, a szeszes ital árusítására a vállalkozó nem kaphatott volna engedélyt.

A 200 méteres védő-övezet már az üzletek működéséről szóló, 1997. február 21-től hatálytalan 6/1990. (IV. 5.) KeM rendeletben is szerepelt: alsó és középfokú oktatási-, egészségügyi- gyermek és ifjúságvédelmi, valamint gyermekintézmény 200 méteres körzetében - ide nem értve a melegkonyhás vendéglátóipari üzleteket - kimért szeszes ital forgalmazása tilos.

2. A működési engedély kiadásakor hatályos normaszöveg úgy rendelkezett, hogy a jegyző az előírt okiratok, hozzájárulások, engedélyek megléte esetén köteles kiadni az 1. számú mellékletben meghatározott üzletkörre vonatkozó 2. számú melléklet szerinti működési engedélyt. Később a jogszabály akként módosult, hogy a jegyző államigazgatási határozattal köteles kiadni a működési engedélyt. A vállalkozó tevékenységét szeszesital árusításra is feljogosító, a Korm. rendelet 2. számú melléklete szerinti, korlátozást nem tartalmazó működési engedély birtokában, több éve végzi. Az államigazgatási eljárási törvény kommentárja megállapítja, hogy "a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme az ügyfél érdekében zárja ki a határozat megváltoztatásának, vagy visszavonásának a lehetőségét. A jóhiszemű jogszerzés (bármilyen rövid ideig is tart) általában a határozat közlésével következik be. Ezzel azonban a jogvédelem még nem áll be. A törvény ugyanis összetartozó feltételként a jóhiszemű jogszerzés mellé hozzáteszi a jog gyakorlását is.
A jóhiszeműség fogalmát a törvény nem határozza meg, csak közvetve lehet a jóhiszeműséget és a rosszhiszeműséget értelmezni. Nyilvánvalóan rosszhiszemű az ügyfél, ha a hatóságnak valótlan adatot szolgáltatott, azt félrevezette, az államigazgatási szerv dolgozóját megvesztegette, tudatában volt annak, hogy a hatóság határozata jogszabálysértő. Amennyiben a rosszhiszeműség nem bizonyítható, az ügyfél jóhiszeműségét vélelmezni kell, vagyis az államigazgatási szervet terheli a rosszhiszeműség bizonyításának kötelezettsége".
A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok alanya a vállalkozó.

Az ügyfél elvárhatja a közigazgatási szervtől, hogy az a tisztességes eljáráshoz való jog figyelembe vételével járjon el, melynek szerves része az az Áe-ben megfogalmazott követelmény, hogy az eljárás nem sérthet jóhiszeműen szerzett illetve gyakorolt jogokat.
A vállalkozó a szeszes ital értékesítésére az államigazgatási szerv hatósági jogkörben hozott intézkedése folytán jogosulttá vált.

A vendéglátó-egység közvetlen közelében egy templom is van. A hatályos jogszabály a templomokat nem sorolja a védendő intézmények körébe.

3. 2002 júniusában átfogó vizsgálatot végeztem a vendéglátó-egységeknek a lakóhelyi környezetre gyakorolt zavaró zaj- és rezonancia-hatásai tárgyában. Ebben megállapítottam, hogy az üzletek működési engedélynek megfelelő működését és a kereskedelmi tevékenység folytatására megszabott feltételek érvényesülését a jegyző ellenőrzi, azonban nyilvánvaló, hogy a feltételek betartása és betartatása a vendégekkel, az üzletvezetők elsőrendű és folyamatos kötelezettsége. Ez az üzletvezetői kötelezettség a vendéglátó egység érdekeltségi körén belül (udvar, kocsibeálló, utcai parkoló) az éppen érkező vagy távozó vendégekre is kiterjed, hiszen ezek aktuális magatartása a vendéglátó egység működésével közvetlen okozati összefüggésben van.
Az érkező vagy a távozó vendégek zavaró utcai magatartása (hangoskodás, szemetelés) miatti hatékony fellépés természetesen rendkívül nehéz. E jelenségek a nyitvatartási idő alatt, vagy közvetlenül a zárás után történnek, ezért a nyitvatartási idő körültekintő, a lakosság érdekeit is figyelembe vevő megállapítása emiatt is fontos. Az üzletvezető határozottsága mellett a gyakoribb rendőri jelenlét és a veszélyesebb csoportok elleni rendőri fellépés bírhatja kulturáltabb magatartásra a vendégeket.
A hulladékok eldobálásával kapcsolatban utalni kell a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II.21.) ÉVM-EüM együttes rendeletre, amely kimondja, hogy a szórakozó-, vendéglátó- és árusító helyek, üzletek előtti járdaszakaszt a nyitvatartás ideje alatt - ettől eltérő megállapodás kivételével - a használó köteles tisztán tartani és a hulladékot eltávolítani.

4. Az Alkotmánybíróság 503/F/1997. számú határozatában megállapította, hogy a hatályos jog a vendéglátó tevékenységet folytató létesítmények környezetet zavaró zajkibocsátása elleni védelemnek többféle közigazgatási hatósági eszközét tartalmazza.
Ilyen közigazgatási hatósági eszközöket biztosít a jegyző számára a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény pl. a birtokvédelem körében. E hatáskör gyakorlására csak az ügyfelek kérelmére indult eljárásban kerülhet sor.
A belkereskedelmi - így a vendéglátó - tevékenységet folytató üzletek által okozott zaj elleni védelem körében ugyancsak a jegyző számára állapít meg hatásköröket az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet 17. § (4) bekezdése és a 18. § (1) bekezdése.
Az üzemi, építési és közlekedési eredetű zajok tekintetében állapít meg zajvédelmi közigazgatási hatásköröket a 12/1983. (V.20.) MT rendelet a környezetvédelmi hatóságok számára. A rendeletben szabályozott hatáskörök gyakorlása a vendéglátó szolgáltatást nyújtó létesítmények tekintetében a környezetvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozik. A felügyelőség hatáskörébe tartozik a vendéglátó tevékenységet folytató létesítményekben a zeneszolgáltatással okozott zajjal kapcsolatos eljárás is.

5. A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. Érdemi határozat hiányában az ügyfél nem élhet az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált jogorvoslathoz való joggal, ezért az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Jegyző Urat, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 42. § (1) bekezdése alapján döntését foglalja határozatba.

6. Felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy jegyzői értekezleten tájékoztassa a jegyzőket a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény 1. § (2) bekezdéséről annak érdekében, hogy a működési engedélyek kiadásakor a gyógyszertárak - mint egészségügyi intézmények - esetében is vegyék figyelembe a 200 méteres védőtávolságot.

Budapest, 2002. november

										Lenkovics Barnabás