OBH 2292/ /2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr.Simonyi Anna

Az eljárás megindulása 
	A panaszos szóban előterjesztett panaszában azt sérelmezte, hogy az általa 1999. júliusában előterjesztett beadványára a mai napig nem kapott érdemi választ A panaszos említett beadványában azt kérte a debreceni jegyzőtől, hogy a telkével szomszédos ingatlanon - a közös telekhatáron - megvalósult építkezés miatt beépíthető -e (és milyen mértékben) saját tulajdonú telke. Sérelmezte továbbá, hogy az első fokú építésügyi hatóság a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal 2001. októberében kelt határozatával elrendelt új eljárást a panasz előterjesztéséig nem folytatta le.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 16 §. (1) bekezdése alapján vizsgálatot tartottam, mivel a rendelkezésre álló adatok alapján a tulajdonhoz fűződő és a jogorvoslathoz való alkotmányos jog sérelmének gyanúja merült fel.
	Eljárásom során tájékoztatást kértem a debreceni jegyzőtől az ügy  állásáról.

Megállapított tényállás:
	A panaszos 1999. júliusában bejelentéssel élt a az építésügyi hatósághoz, amelyben kifogásolta, hogy a szomszédos telek tulajdonosa a két ingatlan közötti kerítést elbontotta és a a közös telekhatárra betonlapot készített. Kérte a hatóságtól, hogy az újonnan létesült kerítést bontassa el, állíttassa vissza az eredeti állapotot, valamint az egész, szomszédja által végzett építkezést vizsgálja felül. A panaszos ezt követően folyamatos levelezésben állt az építésügyi hatósággal, amely arról tájékoztatta, hogy 1998-ban a panszos szomszédja építési engedélyt kapott lakóépület bővítésére, azonban az engedélyt megadó határozatot nem vette át, az  "nem kereste" jelzéssel érkezett vissza a hivatalba. A panaszos, miután egyetlen egy beadványára sem kapott érdemi választ (határozatot), a Hajdú-Bihar Megyei Főügyészségtől kért ügyében törvényességi vizsgálatot 2001. januárjában. A megyei főügyészség megállapította, hogy az építési engedélyt megadó határozat kézbesítése szabálytalan volt, ezért felszólalásában felhívta a jegyzőt, hogy a kérdéses határozatot szabályosan kézbesítsék a panaszos részére. Ennek megtörténtét követően a panszos fellebbezést nyújtott be a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A másodfokú építésügyi hatóság az első fokú határozatot megváltoztatta és az építési engedély iránti kérelmet elutasította. A másodfokú hatóság határozata indokolásában kifejtette, hogy az engedélyezett építkezés nem felelt meg a helyi építésügyi szabályozási tervnek, valamint a helyi állattartási rendeletnek sem. Figyelemmel arra, hogy időközben megkezdődött az építkezés, annak szabályosságát fennmaradási engedélyezési eljárásban kell az első fokú hatóságnak kivizsgálni. A másodfokú hatóság fellebbezési eljárásban megsemmisítette azt az első fokú határozatot, amelyben fennmaradási engedély benyújtására kötelezte az építtetőt, miután anyagi és eljárásjogi szabálysértéseket állapított meg. A döntése indokolásában rámutatott a másodfokú építésügyi hatóság arra, hogy a fennmaradási engedélyezési eljárásban vizsgálni kell a melléképület rendeltetését, hiszen a település rendelkezik állattartási rendelettel, amely különböző védőtávolságokat határoz meg, valamint, hogy a fennmaradás esetleges engedélyezése a szomszédos ingatlan  és építmény rendeltetésszerű használatát és biztonságos használhatóságát nem gátolhatja.

Érintett alkotmányos jogok:
1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmánya
  2. § (1) bekezdés: A Magyar köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja  a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) bekezdés: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok:
1957. évi IV törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól  (továbbiakban Áe.)
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
(7) A közigazgatási szervek feladataikat gyors és egyszerű eljárással teljesítik.
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
(5) Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (továbbiakban: Ét.)
34. § (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
37. § (1) Az építésügyi hatóság engedélye egyben - az engedélybe foglalt szakhatósági előírások vonatkozásában - szakhatósági engedély is, amely azonban nem menti fel az építtetőt a külön jogszabályok szerint szükséges más hatósági engedélyek megszerzésének kötelezettsége alól.
(2) Az építésügyi hatóság engedélye az építési munkával kapcsolatos polgári jogi igényt nem dönt el.
38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni.

253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (a továbbiakban: OTÉK)
31. § (1) Az építményeket csak úgy szabad elhelyezni, hogy azok együttesen feleljenek meg a településrendezési, a környezet-, a táj-, természet- és a műemlék-védelemi, továbbá a rendeltetési, az egészség-, a tűz-, a köz- és más biztonsági, az akadálymentességi követelményeknek, valamint a geológiai, éghajlati, illetőleg a terep, a talaj és a talajvíz fizikai, kémiai, hidrológiai adottságainak, illetőleg azokat ne befolyásolják károsan.

46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed minden - a (2) bekezdésben nem említett - építményre, építményrészre, épület együttesre (a továbbiakban együtt: építmény), - a telekalakítás kivételével - az Étv. 34. § (1) bekezdés szerinti építési munkára, továbbá a 9. §-ban meghatározott egyéb építési tevékenységre (a továbbiakban együtt: építési tevékenység), tekintet nélkül annak rendeltetésére, állandó vagy ideiglenes jellegére, továbbá anyagára, illetőleg építési módjára.
2. § (1) A rendelet hatálya alá tartozó építési tevékenység végzéséhez - a 37. § (1) bekezdésben meghatározottak kivételével - az e rendeletben felsorolt esetekben az Étv. 52. § (2)-(3) bekezdésben meghatározott illetékességgel rendelkező építésügyi hatóság (a továbbiakban: építésügyi hatóság) engedélye szükséges.
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
ak) a telek oldal és hátsó telekhatárain a kerítést,
e) közterületen az a) pontban foglaltakon túlmenően:
ec) bármilyen kerítés létesítése;
(3) Az (1) bekezdésben kivételként felsoroltak, valamint a (2) bekezdésben nem említett építési, illetőleg bontási munkák építésügyi hatósági engedély nélkül végezhetők.
10. § (1) A 9. § (1) bekezdésének a), b), d) és g) pontjaiban, valamint önkormányzati rendeletben ekként meghatározott építési tevékenység eredményeként megvalósult építmények csak jogerős és végrehajtható használatbavételi engedély alapján vehetők használatba.

A vizsgálat megállapításai:
	A panaszos által becsatolt iratokból és a jegyzőtől kapott tájékoztatásokból az alábbiakat állapítottam meg.
	A panaszos ingatlanával szomszédos ingatlan tulajdonosa építési engedélyt kapott lakóház bővítésére A bővítményben - amelyet a két ingatlan közös telekhatárára terveztek - szárító, nyári konyha, takarmány tároló, baromfi- és sertésól helyiségek kerültek volna kialakításra. Az erről szóló határozatot a panaszos a Hajdú-Bihar Megyei Főügyészség vizsgálata és intézkedése alapján csak  közel három év elteltével kapta kézhez hivatalosan. Így jogorvoslati jogával csak ezt követően élhetett. Ez idő alatt az építmény megépült, bár még a jogszabálysértő építési engedélytől is eltérően. A rendelkezésre álló iratokból azt is megállapítottam, hogy a jegyző a panasz benyújtásakor még nem fejezte be a fennmaradási engedélyezési eljárást. A másodfokú határozat megérkezését követően a jegyző a KTM rendeletben foglaltak szerint azonnal megkereste a szakhatóságokat az állásfoglalások megadása érdekében, azonban a környezetvédelmi hatóság nem tért ki állásfoglalásában az építkezéssel érintett ingatlan közelében lévő önálló vízbázissal rendelkező fürdőre. A jegyző ezért ez év februárjában megkereste a Tiszántúli Vízügyi Igazgatóságot szakhatósági állásfoglalás megadása érdekében. Megállapítottam, hogy a kérdéses fürdő és az engedély nélkül épített, állattartó építmény közötti távolság okozta problémára a  másodfokú határozat felhívta a figyelmet, így a jegyzőnek a megindított fennmaradási engedélyezési eljárásban a vízügyi hatóság állásfoglalását már a többi szakhatóság megkeresésével egyidejűleg meg kellett volna kérnie. Az Áe. 2. § (7) bekezdése alapelvként rögzíti, hogy a közigazgatási szervek gyors és egyszerű eljárásban végzik feladataikat. Természetesen a gyorsaság, illetőleg egyszerűsítés nem eredményezhet törvénysértést, szabálytalan eljárást. Ugyanakkor megállapítható, hogy az építésügyi hatóság az építéssel érintett ingatlan környezetét nem csak a másodfokú határozat indokolásából ismeri(heti), ezért mulasztásként értékelem, hogy csak a környezetvédelmi hatóság állásfoglalásának megismerését követően kérte meg a jegyző a vízügyi hatóság állásfoglalását. Azonban a másodfokú határozat arra is rámutatott, hogy az építkezés idején hatályban volt helyi állattartási rendelet szerint meghatározott intézmények telekhatárától 50 méter védőtávolságon belül - kivételekkel - minden haszonállat tartása tilos. Rámutatott arra is a másodfokú hatóság, hogy a "kérelem mellékleteként csatolt műszaki terv szerint az állattartó épület a fürdő telekhatárától 10-20 méter között kerülne elhelyezésre, ami ellentétes a fent rögzített jogszabályi előírással". A jegyző utóbb arról tájékoztatott, hogy az építettető módosította fennmaradási engedély iránti kérelmét,  és jelezte, hogy haszonállatot nem kíván tartani az engedély nélkül létesített építményben. A módosított kérelem alapján a jegyző fennmaradási engedélyt adott az építtető részére, miután a vízügyi hatóság az építmény fennmaradásához hozzájárult. 
	Fentiek alapján megállapítottam, hogy a jegyző  az eljárásával megsértette az Áe. előírásait, amikor túllépve a törvényben előírt ügyintézési határidőt, hozta meg érdemi döntését.  Az  Áe. 15. § (1) bekezdése az elintézési határidőről szólva rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ezt a határidőt az Áe. 15 §. (3 ) bekezdése alapján az eljáró közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Jelen esetben az ügyintézési határidőt az Ét. 34. §-a szabályozza, melynek értelmében a fennmaradási engedélyezési eljárásban 60 napon belül kell érdemi határozatot hozni, és szükség esetén ezt az ügyintézési határidőt lehet meghosszabbítani. A jegyző ezzel  a törvényes lehetőséggel nem élt.

Mindezeken túl, a 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le:
" Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál."
	A panaszos azt is sérelmezte, hogy a szomszédja építkezésével kapcsolatban saját ingatlana beépíthetőségére vonatkozóan sem kapott érdemi tájékoztatást éveken keresztül. A rendelkezésre álló iratokból megállapítottam, hogy a jegyző megkeresésemet követően mulasztását pótolta, a tájékozatást megküldte a panaszosnak.
	Mindezekre hivatkozva, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy Debrecen  Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárása visszásságot okozott a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben. A visszásságot azonban a jegyző orvosolta eljárásom alatt, ezért a konkrét ügyben külön intézkedést nem  kezdeményezek.
	Szükségesnek tartom azonban felkérni Debrecen  Megyei Jogú Város   Önkormányzata jegyzőjét, hogy hívja fel munkatársai figyelmét mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalan betartására, különös tekintettel az építésügyi hatósági eljárás alá tartozó ügyekben, ahol a határidőknek érdemi jogkövetkezményei vannak.

Budapest, 2002. június 6.

Lenkovics Barnabás