OBH 2192/2002., OBH 5261/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
Két Heves megyei településről, Kálról és Boconádról érkezett panasz az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. A káli panaszos előadta, hogy a hulladékszállítással egyetért, azonban véleménye szerint a hulladékszállításról szóló rendeletben szabályozott díj nem arányos a háztartásukban termelt hulladék mennyiségével. Továbbá azt szeretné elérni, hogy a szolgáltató szállítsa el a 110 literes hulladékgyűjtő edényben félig felgyűlt szemetet az 50 literes edény áráért. Ezt azért tartja szükségesnek, mert számára többletkiadást jelentene a 110 literes gyűjtőedény értékesítése és egy 50 literes edény megvétele.
A boconádi panaszos azt sérelmezi, hogy a rendelet II. által megállapított hulladékszállítási díj nem áll arányban az elszállított hulladék mennyiségével.
A panaszok alapján vizsgálatot indítottam, mely során egyrészt Kál Nagyközség Önkormányzati képviselő-testületének a köztisztasági és települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységéről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 16/2001. (09. 25.) sz. rendeletét (a továbbiakban: rendelet I.), másrészt Boconád Község Önkormányzat képviselő-testületének a köztisztasági és a település szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységéről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről (a továbbiakban: rendelet II.) vizsgáltam.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
27. § (1) A települési hulladékkezelési közszolgáltatást ellátó közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett - az önkormányzati rendeletben előírt módon - a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása.
•	242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
3. § (1) A települési hulladék kezelésének díját az önkormányzat a következő díjfizetési időszakra állapítja meg. A díjfizetési időszakot - amely legalább egy év - és annak kezdetét az önkormányzat rendeletében határozza meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy
a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és
b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
(4) A fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a szolgáltatás mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
9. § (1) Az önkormányzat rendeletében meghatározza a közszolgáltatási díjat és a díjalkalmazás feltételeit.
•	Boconád Község Önkormányzat Képviselőtestületének 7/2001. /05. 30./ sz. rendelete a köztisztasági és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről
•	Kál Nagyközség Önkormányzati Képviselőtestületének 16/2001. (09. 25.) sz. rendelete a köztisztasági és a település szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységéről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről
Az érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
A vizsgálat megállapításai
1. Kál nagyközség vonatkozó rendeletével kapcsolatban vizsgálatom során az alábbiakat állapítottam meg. 
Megállapítom, hogy a rendelet I. 2001. december 31-ig nem kellően differenciált a különböző űrmértékű hulladékgyűjtő edények között. A szabályozás a 4 m3 konténeres, a - 110 literes - kukás és a zsákos szállítás díjait különböztette meg, az emblémás zsák használatát azonban csak abban az esetben engedte, ha a "rendszeresített kuka edényzet térfogatát meghaladó hulladék" keletkezett. 2002. január 1-től a rendelet I. módosítását követően a kukás szállítás díja megkülönböztet 110 és 50 literes gyűjtőedényt, melyek zsákos szállítással kiválthatóak. A rendelet továbbra is biztosítja a konténeres hulladékgyűjtés lehetőségét.
Megállapítom, hogy a módosítás következtében a jelenlegi szabályozásban az elszállított hulladék mennyisége és az azért megállapított szállítás díja arányban állnak egymással. A rendelet I. ugyanis a tulajdonosok által igénybevett hulladékgyűjtő edények űrtartalmát alapul véve állapítja meg a szolgáltatás díját, mely szabályozás megfelel a hulladékgazdálkodásról szóló  2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.), a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) szabályainak, továbbá a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) rögzített szolgáltatás-ellenszolgáltatás elvének.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a hulladékszállítási díj megállapításával. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az "igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja". A 12/2000. (III. 31.) AB határozat kifejtette, hogy "A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti azt az önkormányzatokkal szembeni követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározása során a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem más mutatóhoz (pl. lakásban élő személyek száma, lakóegységek és más helyiségek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására" (ABH 1998. 492, 495.). További lépésként kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a "közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (...) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi" (48/2000. (XII. 18.) AB határozat).
Mindezek alapján megállapítom, hogy a rendelet I. szabályozása a hulladékszállítási díj megállapítása körében megfelel a vonatkozó magasabb szintű jogszabályok és az Alkotmánybíróság határozataiban foglaltaknak, ezért e körben alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja nem merült fel.
Szorosan az arányosság kérdéséhez kapcsolódik panaszos azon kérése, hogy a szolgáltató a 110 literes hulladékgyűjtő edényt az 50 literes  edény ürítésének áráért szállítsa el, mivel a háztartásában 110 liternél jóval kevesebb szilárd hulladék gyűlik össze hetente. Megállapítom, hogy amennyiben ezt lehetővé tenné a közszolgáltatást biztosító önkormányzat rendeletében, akkor a szabályozás nem felelne meg a magasabb szintű jogszabályokban megfogalmazott arányosság követelményének. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette - így a fentebb idézettekben is -, hogy az elszállított hulladék mennyisége és az azért megállapított díj akkor áll egymással arányban, ha a szemétszállításra használt edénytérfogat és az ürítés gyakoriságát együttesen figyelembe véve határozza meg az önkormányzati rendelet a hulladékszállítás díját. Az Alkotmánybíróság 53/1998. (XI. 27.) AB határozatában kimondta, hogy amikor "meghatározott számú és ugyanolyan űrtartalmú szeméttároló edény kerül ürítésre, a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének elve nagy valószínűséggel vélelmezhető". A panaszos kérése azonban épp ennek az álláspontnak kíván ellentmondani, azzal, hogy a 110 literes ürítését kéri az 50 literes tartóedény díjáért.
Ezért megállapítom, hogy e körben alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülmény nem merült fel.
A rendelet I. 12. §-a szerint ha a tulajdonos a rendelet előírásainak nem tesz eleget, szabálysértést követ el. A jogszabály felsorolja azokat a magatartásokat, amelyek szabálysértésnek minősülnek, így ide tartozik az is, aki a köztisztasági közszolgáltatást nem veszi igénybe. Aki a közszolgáltatást nem veszi igénybe, az minden valószínűség szerint azért cselekszik így, mert az ingatlanán keletkező hulladékot komposztálja, eltüzeli, ezért - véleménye szerint - nincs mit átadnia a közszolgáltatónak. Ez esetben pedig nem hajlandó olyan szolgáltatásért fizetni, amelyet nem vesz igénybe.
A Hgt. azonban előírja, hogy az ingatlan tulajdonosa köteles az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni (20. § (1)). A kormányrendelet szerint pedig nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja (8. § (5)).
Amennyiben a tulajdonos a közszolgáltatás igénybevételi és díjfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, a Hgt. rendezi a meg nem fizetett hulladékszállítási díj behajtásának módját, amikor kimondja, hogy a "hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás" (26. § (1)).
Azáltal, hogy a rendelet a hulladékszállítási díj meg nem fizetését szabálysértéssé minősítette ellentétben került a magasabb szintű jogszabályban, a Hgt.-ben és a kormányrendeletben  megfogalmazottakkal, ezért  visszásságot okoz a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - foglaltakkal összefüggésben.
2. A rendelet II. vizsgálatát követően az alábbi megállapításokat teszem.
2002. nyaráig az önkormányzati szabályozás szerint a rendelet II. csak egyfajta űrmértékű - 110 literes - hulladékgyűjtő edény, illetve ennek megfelelő 2 darab fóliazsák használatát tette lehetővé. A szabályozás a hulladékszállítási díjat éves összegben, lakásonként egy gyűjtőedényt használatát kötelezővé téve állapította meg. A képviselő-testület 2002. június 20-án megtartott ülésén a rendeletét úgy módosította, hogy a 110 literes edény mellett bevezette az 50 literes gyűjtőedényt és a tulajdonos választására bízta, hogy a nagyobb vagy a kisebb űrmértékű edényt használja. Az 50 literes tartóedény mely ürítésének éves díja a 110 literes díjának 58%-a. Megállapítom, hogy a rendelet jelenlegi szabályozása megfelel a magasabb szintű jogszabályokban - Hgt, kormányrendelet -  rögzített arányosság követelményeinek, valamint a Ptk-ban megfogalmazott szolgáltatás-ellenszolgáltatás elvének, ezért ezzel összefüggésben alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
Problémát jelent azonban a rendelet II. 13. §-ában rögzített szabálysértési tényállás. Eszerint aki "a kötelezően elrendelt szemétszállítást nem veszi igénybe, ezen rendelet és az ide vonatkozó jogszabályi előírásait megszegi és ezáltal a környezetet szennyezi szabálysértést követ el. (...) Szabálysértést követ el különös tekintettel, aki a köztisztasági közszolgáltatást nem veszi igénybe".
A probléma itt is ugyanaz, mint az 1. pont alatt vizsgált káli rendelettel kapcsolatban. Az ott kifejtettek indokok alapján a Hgt. rendelkezéseit kell alkalmazni és nem szabálysértésként megítélni, ha a tulajdonos elmulasztja a szolgáltatási díj megfizetését. A jelenlegi szabályozás ezért visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az 44/A. § (2) bekezdésében - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - foglaltakkal összefüggésben.
Ajánlás
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Heves Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendeletek - különös tekintettel a szabálysértési tényállásokra - megfelelnek-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendeletek és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatoknál a rendeletek módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2003. január 30.

Takács Albert