Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

J e l e n t é s 
az OBH 1566/2002. számú ügyében

Az eljárás megindulása
Panaszos Tállya községben a hulladékszállítási közszolgáltatással kapcsolatban azt sérelmezte, hogy a háztartásában keletkezett hulladék mennyisége és az elszállításáért megállapított díj nem állnak egymással arányban, valamint a Zemplén Z.H.K. Hulladékkezelési Közszolgáltató Kft-től (a továbbiakban: közszolgáltató) csak 120 literes űrtartalmú hulladékgyűjtő edényt lehet átvenni, kisebb űrtartalmú edények nincsenek, a 60 literes emblémás zsákot pedig csak többlet hulladék keletkezése esetén veheti igénybe. 
A panasz alapján az ügyben vizsgálatot indítottam, megkerestem és tájékoztatást kértem a község jegyzőjétől.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(2) Jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg. Ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényeges jogos érdekeit sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítását, vagy - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a szerződéstől elállhat.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(3) A közszolgáltatás kiterjed
a) a közszolgáltatás ellátására feljogosított hulladékkezelő (a továbbiakban: közszolgáltató) szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítására;
c) a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítésére és működtetésére.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy
a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és
b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

Tállya Önkormányzata Képviselő-testületének 23/2001. (XII. 28.) számú rendelete a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
Tállya Önkormányzata Képviselő-testületének a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló 23/2001. (XII.28.) számú rendelete (a továbbiakban: rendelet) áttekintését követően az alábbi megállapításokra jutottam. 
A rendelet 2. számú mellékletében 120 és 1100 literes hulladékgyűjtő edények, valamint  3,5, 5 és 8 m3 űrtartalmú konténerek használatát biztosítja. Emellett a melléklet rendezi a 60 és 120 literes emblémás zsákok elszállításának díját is, azonban ezek használatára csak többlethulladék keletkezése esetén biztosít lehetőséget. A rendelet ugyanis kimondja, hogy "ha az ingatlantulajdonos/fogyasztónál keletkezett szilárd hulladék mennyisége heti időszakonként meghaladja a nála rendszeresített gyűjtőedény(ek)ben elhelyezhető hulladékot, akkor köteles a közszolgáltató által rendelkezésre bocsátott, megjelölt hulladékgyűjtő zsákot igénybe venni" (9. § (2) bekezdés). 
A rendelet szerint a hulladék gyűjtésére legalább heti egy alkalommal kerül sor (6. § (1) bekezdés d) pontja).
Megállapítom, hogy a rendelet nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy különösen a kisebb háztartásokban nem heti 120 liter, hanem annál esetleg jóval kevesebb hulladék keletkezik. Ez a szabályozási mód a szolgáltatás - ellenszolgáltatás arányosságának Ptk.-beli követelményét sérti azoknak az esetében, akiknek a háztartásában csupán kéthetenként vagy még ritkábban gyűlik össze a legkisebb hulladékgyűjtő edény űrtartalmának megfelelő mennyiségű hulladék. A rendelet díjazási rendszere ezért nem tesz eleget annak az alkotmányos követelménynek, hogy a hulladékszállítási díj megállapításánál az érintettek körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal kell értékelni, továbbá amennyiben a szemétszállítási díj összege nem a ténylegesen elszállított szemét mennyiségéhez igazodik, fokozottan kell törekedni a szolgáltatás - ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. 
A rendelet technikailag ugyan biztosítja a kevesebb hulladék gyűjtését a kisebb űrtartalmú emblémás fóliazsák használatával, azonban ez csak többlethulladék keletkezése esetén vehető igénybe, kizárólagos használatát a jogszabály nem engedi.

Az Alkotmánybíróság 52/2000. (XII. 18.) AB határozatában kimondta, hogy a "képviselő-testületek a szemétszállítási díj meghatározására irányuló szabályozás megalkotásakor kötelesek a szolgáltatási díj összegét a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez kötni. Ez a kötelezettség közvetlenül a Ptk. 201. §-ából (szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának elve) vezethető le."
Mindezekre tekintettel a képviselő-testület visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben azzal, hogy rendelete nem felel meg arányosság követelményeinek. 
Felhívom a testület figyelmét arra, hogy a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörében engedi rendezni "az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét" (23. § f) pont). Adott esetben kedvezmények biztosításával lehetne segíteni a panaszoshoz hasonló idősebb embereket.

A rendelet 7. §-ának (1) bekezdésében kimondja, hogy a " települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatás igénybevételéről szóló közüzemi szerződésben meg kell határozni a szerződéskötő feleket (...)". Problémát vet fel az, hogy a jogszabály a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos közötti szerződésre a Ptk-ban szabályozott közüzemi szerződések szabályait rendeli alkalmazni. 
Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény valóban úgy rendelkezett, hogy az önkormányzat rendeletében megállapítja a közüzemi szolgáltatás esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit (2. § d)). Ez a rendelkezés azonban 2001. január 1-vel csak a kéményseprő-ipari közszolgáltatásokra vonatkozik, tekintettel arra, hogy ezen a napon lépett hatályba a Hgt, mely rendeleti felhatalmazásban már nem hivatkozik a Polgári Törvénykönyvben szabályozott közüzemi szerződésekre vonatkozó rendelkezésekre.
Ennek az az oka, hogy a közüzemi szerződés a fogyasztónak lehetőséget biztosít a szerződés felmondására. Azaz hulladékszállítás esetén a fogyasztó bármikor felmondhatná a közszolgáltatóval kötött szerződést. Ez azonban összeütközésbe kerülne a Hgt. szabályaival, mivel a törvény a hulladék termelőjének, birtokosának kötelezettségéve teszi, hogy a tevékenysége során keletkező hulladékot gyűjtse, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodjék. Ezt a kötelezettségét az ingatlantulajdonos az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti. (Hgt. 13. §)
A törvényalkotónak a Hgt. megalkotásával tehát az volt a célja - a környezetvédelmi és közegészségügyi szempontok figyelembevételével -, hogy a tulajdonosokat minden esetben kötelezze az arányosság követelményeinek megfelelően megállapított díj megfizetésére abban az esetben, ha az ingatlanukon hulladék keletkezik.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a rendelet azon szabálya, mely a tulajdonos és a szolgáltató között létrejövő szerződésre a közüzemi szerződésre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni, ellentétes a Hgt. szabályaival, mely az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal, valamint a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megállapításakor az arányosság követelményeire, valamint a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos közötti szerződés szabályaira - megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.

Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. 

Takács Albert