OBH 1504/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr.Simonyi Anna
Az eljárás megindulása 
A panaszos beadványában azt sérelmezi, hogy a polgármesteri hivatal engedélyezte a kétlakásos családi házban lévő, a társtulajdonosa garázsában kerékpárjavító és értékesítő tevékenység folytatását. Kifogásolja továbbá, hogy a műhely zavaró hatásainak megszűntetése érdekében tett bejelentéseire sem a II. kerületi Önkormányzat jegyzőjétől, sem a Fővárosi Közigazgatási Hivataltól nem kapott választ (érdemi intézkedést).
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 16 §. (1) bekezdése alapján vizsgálatot tartottam, mivel a rendelkezésre álló adatok alapján alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságra lehetett következtetni.
Megállapított tényállás:
A panaszos 1999-től  folyamatosan sérelmezte a közös tulajdonban álló ingatlan egyik garázsában folytatott kerékpár üzlet működését, az azzal járó zajt, az üzletben gyakorolt javítási munkálatokat. Kifogásolta továbbá a lakóház egyik lakásában folytatott számítógép szerelési tevékenységet is. A II. kerületi jegyző a panaszt kivizsgálva arra az álláspontra jutott, hogy a kerékpárszerviz elnevezésű üzlet szabályosan működik, a vállalkozó működési engedélyének kiadását, miután az erre irányuló kérelem valamennyi, a jogszabályban előírt követelménynek megfelelt, nem lehetett megtagadni. A panaszos közvetlen szomszédságában lévő működő Kft pedig  elsősorban számítógépes rendszerek összeállításával foglalkozik. A jegyző a fenti megállapításairól több ízben tájékoztatta a panaszost.
A panaszos a jegyző leveleit nem fogadta el, és ezért a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez fordult intézkedés megtételét kérve. A másodfokú hatóság az Áe. 4. § (1) bekezdése alapján utasította a jegyzőt, hogy a panaszos bejelentését vizsgálja ki érdemben, miután megállapította, hogy a tényállás nem került teljes körűen tisztázásra.
A másodfokú hatóság eljárása során szintén tartott helyszíni szemlét, azon megállapította a panaszos jelenlétében, hogy a számítástechnikai vállalkozás megszűnt, a kerékpárszerviz pedig zárva volt. A másodfokú hatóság felkérte a panaszost, hogy jelezze, a konkrét időpontot, amikor a vállalkozó a nyitvatartási időt túllépi,  hogy a helyszíni szemle ismételten megtartható legyen. A közigazgatási hivatal hivatalos feljegyzése szerint a panaszos 2002. szeptember 26-án telefonon jelezte az ügyintézőnek, hogy a kerékpárszerviz nem nyitott ki, és abban állapodott meg a hatósággal, hogy jelezni fogja, amennyiben az üzlet kinyit. Az iratok tanúsága szerint folyó év október 2-ig a panaszos nem jelentkezett a másodfokú hatóságnál.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (a továbbiakban: Áe.)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre, vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles .
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik tartalmával.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendők, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
27. § (2) A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány.
•	1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (a továbbiakban Ptk.)
140. § (1) A tulajdonostársak mindegyike jogosult a dolog birtoklására és használatára; e jogot azonban az egyik tulajdonostárs sem gyakorolhatja a többiek jogainak és a dologhoz fűződő törvényes érdekeinek sérelmére.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
•	1960. évi 11. tvr. a polgári törvénykönyv végrehajtásáról  (továbbiakban Ptké.) 
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
•	1964. évi III. törvény az építésügyről (a továbbiakban: Ét.)
33. § (2.) Az építményt csak az építési és a használatbavételi engedélyben meghatározott célra szabad használni. Az engedélyezett céltól eltérő használathoz az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
•	12/1986. (XII. 30. ) ÉVM rendelet az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról (a továbbiakban: ÉVM rendelet)
30. § (1) Minden építményt, illetőleg annak részét (helyiségét) csak az építési és használatbavételi (fennmaradási) engedélyben meghatározott, ennek hiányában pedig rendeltetésének megfelelő célra és úgy szabad használni, hogy ez az állékonyságot, az egészséget, az élet- vagy közbiztonságot ne veszélyeztesse és a megengedett határértékeket maghaladó mértékű káros hatást ne gyakoroljon a környezetére.
(2) Az építménynek az engedélyben meghatározott céltól, illetőleg a rendeltetésétől tartósan eltérő használatához az első fokú építésügyi hatóság engedélyét vagy - ha az eltérő használat igénye más hatósági eljárásban merül fel - a hozzájárulását kell kérni. Az engedély megadása során az érdekelt szakhatóságok közreműködésével kell eljárni. 
(4) Az engedély megadásáról, illetőleg megtagadásáról hozott határozatot írásban közölni kell
a.) a kérelmezővel és - ha nem azonos a kérelmezővel - az ingatlan tulajdonosával (kezelőjével), haszonélvezőjével,
c.) a közvetlenül szomszédos ingatlanok tulajdonosaival (kezelőivel), továbbá mindazokkal, akiknek a meghatározott céltól, illetőleg rendeltetéstől eltérő használat a jogos érdekeit érinti.
•	46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (a továbbiakban: KTM rendelet)
36. § Az építési engedélyhez kötött építési munkával járó rendeltetés megváltoztatására irányuló engedélyezési eljárásra az építési engedélyezési eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
37. § (1) Az építmény - építési engedélyhez nem kötött építési munkával járó, illetve építési munkával nem járó - rendeltetésének megváltoztatására irányuló kérelmet az 5. § (1) bekezdésében meghatározott okiratok csatolása mellett lehet előterjeszteni az Étv. 52. § (1) bekezdésében meghatározott építésügyi hatóságnál.
(5) Az engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot kézbesítés útján kell közölni
a.) az építtetővel és - ha nem azonos az építtetővel  - az ingatlannal rendelkezni jogosultakkal,...
•	4/1997 ( I.22.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről  (a továbbiakban: Korm. rendelet) /közlönyállapot/
2. § (1) A kereskedő - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - csak a rendelet 1. számú mellékletében meghatározott, működési engedéllyel rendelkező kiskereskedelmi, vendéglátó üzletben, idegenforgalmi, szolgáltató irodában, kereskedelmi szálláshelyen, nagykereskedelmi raktárban (a továbbiakban együtt: üzlet) folytathat kereskedelmi tevékenységet.
3. § (1) A kereskedő az üzlet működési engedélyének (a továbbiakban: működési engedély) kiadását az üzlet helye szerint illetékes település (község, város, megyei jogú város, fővárosi kerület) jegyzőjétől (a továbbiakban: jegyző) kérheti.
(2) A működési engedély kiadási kérelemhez a kereskedőnek csatolnia kell: a kereskedelmi tevékenység végzésére jogosító okirat, az üzlethelyiség használatára való jogosultságot igazoló okirat hiteles másolatát, továbbá a 4. § szerinti előzetes szakhatósági hozzájárulásokat, valamit, ha a tevékenység gyakorlását jogszabály más hatóság engedélyéhez köti, az engedély hiteles másolatát
4. § Az üzlet működésének engedélyezésében közreműködő hatóság:
d.) a környezetvédelmi, az építésügyi, a tűzvédelmi hatóság, közlekedési felügyelet és az ÁNTSZ, ha az üzletben veszélyesnek nem minősülő hulladékot értékesítenek.
5. § (1) A jegyző a 3. § (2) bekezdésében és a 4. §-ban előírt okiratok, hozzájárulások, engedélye megléte esetén köteles kiadni az 1. számú mellékletben meghatározott üzletkörre vonatkozó 2. számú melléklet szerinti működési engedélyt.
6. § (1) A működési engedély módosítását a kereskedő a jegyzőtől kérheti. A módosításra az üzletnyitásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
(2) Módosításnak minősül a működési engedély jogosultjának névváltozása, az üzletkör megváltoztatása, újabb üzletkör felvétele, a mozgóbolt működési területének változása.
Érintett alkotmányos jogok:
•	Alkotmány   2. § (1) bekezdés: A Magyar köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Alkotmány 13. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja  a tulajdonhoz való jogot.
•	Alkotmány 57. § (5) bekezdés: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai:
Eljárásom során tájékoztatást és a vonatkozó előzményi iratok megküldését kértem a jegyzőtől, majd tájékoztatást a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjétől, megtett intézkedéseiről.
A jegyzőtől kapott válaszból és a megküldött iratokból megállapítottam, hogy a hatóság többször tartott helyszíni szemlét, amelynek alapján a kerékpárszerviz működésének jogszerűségéről tájékoztatták a panaszost. A panaszos újabb beadványa alapján az építésügyi hatóság (2001-ben) arról tájékoztatta az ipar-kereskedelmi hatóságot, hogy a működési engedély kiadásának idején érvényben volt építésügyi szabályok szerint nem kellett építésügyi hatósági engedély a lakóház alagsorában kialakított garázs rendeltetésű helyiség eltérő funkciójú használatához. Az építésügyi hatóság tájékoztatása csak részben helytálló, hiszen az ÉVM rendelet 30. § (2) bekezdésének második fordulata szerint: ha az eltérő használat igénye más hatósági eljárásban merül fel, az építésügyi hatóság hozzájárulását kell kérni. A rendelkezésemre álló iratokból nem derül ki, hogy ezt a hozzájárulást megszerezte- e a működési engedélyt kérő, illetőleg az engedélyező hatóság megkövetelte -e. Megjegyzem, hogy az iratok tanúsága szerint a panaszos tulajdonostársa a II. kerületi jegyző által hivatkozott működési engedély kiadása előtt már legalább egy ízben, 1996-ban üzlethelyiség után fizetett építményadót. Ebből pedig arra következtettem, hogy az építésügyi hatóság a rendeltetéstől  eltérő használatot engedélyezte, vagy a fentebb említett hozzájárulást megadta. Az országgyűlési biztos eljárását szabályozó 1993. évi LIX. törvény 17. § (4) bekezdése szerint vizsgálati lehetőségem nem terjed ki a panasz benyújtását megelőző több mint egy éve hozott döntésekre, így jelen esetben az 1996. előtti eljárásra sem.
Megállapítottam, hogy az engedélyező hatóság 1999-ben megkérte a működés helyét biztosító ingatlan tulajdoni lapját, amelyből egyértelműen kitűnik, hogy az ingatlan közös tulajdonban van. A hatóságnak észlelnie kellett volna,  hogy az üzletnek helyet adó garázs tulajdonosának nyilatkozata kevés, a társtulajdonos hozzájárulása hiányzik. A Ptk 140. § (1) bekezdése ugyanis kimondja, hogy a tulajdonostársak mindegyike jogosult a dolog birtoklására és használatára; e jogot azonban az egyik tulajdonostárs sem gyakorolhatja a többiek jogainak és a dologhoz fűződő törvényes érdekeinek sérelmére. Jelen esetben, bár az üzletnek használt helyiség  kizárólag a panaszos tulajdonostársa használatában van, azonban a bérbeadással az egész ingatlan (telek) használatában változás állt elő úgy, hogy a panaszos ehhez nem járult hozzá. Az Áe. 71. § (2) bekezdés b.) és c. ) pontjai szerint a határozat nem változtatható meg, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, vagy a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt. A vállalkozó 1997-ben nem jelezte a hatóságnak, hogy az ingatlan társtulajdonban van (így a jóhiszeműség nem állt fenn) és  a tulajdoni viszonyokat az engedélyező hatóság sem tisztázta. 1999-ben  azonban már, amikor a javító-szolgáltató tevékenység miatt a kereskedőt felszólították a tevékenységi kör bővítésének engedélyeztetésére, rendelkezésre állt a tulajdonlap, amiből az ingatlan tulajdonjogi helyzete egyértelműen meghatározható volt. A hatóság ennek ellenére nem követelte meg a társtulajdonos hozzájáruló nyilatkozatát, hanem a rendelkezésre álló adatok alapján kiadta a módosított működési engedélyt. Megállapítottam, hogy a hatóság eljárása súlyosan sértette a panaszosnak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz fűződő jogát. Figyelemmel azonban arra, hogy a működési engedélyt a panasz előterjesztését megelőzően több mint egy évvel előbb adták ki, ezért  a konkrét esetben a működési engedély kiadásával  kapcsolatban közigazgatási úton intézkedést tenni már nem lehet. Ugyanakkor azt is megállapítottam, hogy a panaszos három éve kifogásolja a javító tevékenységgel összefüggésben keletkező zajt, elsősorban az ingatlanhoz álló autók, illetve az ingatlanra bemenők zaját. Ebben a kérdésben sem az első-, sem a másodfokú hatóság nem intézkedett érdemben. Az Áe. 42. §(1) bekezdése ugyanakkor előírja, hogy a közigazgatási szerv az ügy érdemében eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. Megállapítottam, hogy azzal, hogy a jegyző a panaszos bejelentéseit nem bírálta el határozattal, megfosztotta az Alkotmányban biztosított jogorvoslati jogától.
Természetesen nem csak a Korm. rendelet előírásai alapján lehet egy bejelentést, kérelmet érdemben vizsgálni. Mint arra a vendéglátó-egységeknek a lakóhelyi környezetre gyakorolt zavaró zaj- és rezonancia hatásai tárgyában OBH 1377/1999. sz. alatt folytatott átfogó vizsgálatom során rámutattam, közigazgatási hatósági eszközt biztosítanak  a jegyző számára a Ptk birtokvédelmi szabályai. Az eljáró közigazgatási szervnek tisztáznia kell, hogy az állampolgári kérelem milyen eljárás keretében dönthető el a leghatékonyabban. Figyelemmel arra, hogy a panaszost a társtulajdonában álló ingatlanon folytatott javító tevékenységgel összefüggő zaj zavarta, valószínűleg a birtokvédelmi eljárás lett volna megfelelő eszköz a panasz orvoslására. A Ptk 191. § (1) bekezdése  szerint akit birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti a zavarás megszüntetését. Az Áe. 16. § (3) bekezdése szerint a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A panaszos először 1999-ben jelentette be, hogy kifogásolja a javító tevékenységet, a jegyző azonban nem folytatta le a birtokvédelmi eljárást, hanem mindvégig ipar-hatósági jogkörben járt el. Az Áe. 27. § (2) bekezdésében foglalt, a köztisztviselőt terhelő kioktatási kötelezettség elmulasztása okozta azt a helyzetet, hogy az évekkel ezelőtt előterjesztett kérelem alapján valószínűleg nem a megfelelő jogvédelmi eszközzel élt a jegyző.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjének utóbb adott tájékoztatása alapján megállapítottam, hogy a másodfokú hatóság szintén elmulasztotta az intézkedési kötelezettségét. Mint fentebb rámutattam, a másodfokú hatóság az Áe. 4. §-a alapján utasította a jegyzőt az érdemi intézkedés megtételére, azonban a jegyző tájékoztatását, amelyben új körülményt nem mutatott fel, tudomásul vette. Érdemi intézkedést  a jegyző azonban nem tett. Meg kellett ezért állapítanom, hogy a másodfokú hatóság mulasztásával, hasonlóan a jegyző eljárásával, szintén megfosztotta a panaszost  az Alkotmányban biztosított jogorvoslati jogától, és továbbra is fenntartotta a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben a visszásságot. A rendelkezésre álló iratokból az is megállapítható, hogy a felettes szerv szintén elmulasztotta a panaszos kioktatását. Az Áe. 4. § (2) bekezdése szerint, ha a felettes hatóság utasítása ellenére a közigazgatási szerv nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot, az ügyfél kérelmére a felettes szerv magához vonja az ügyet. Jelen esetben a felettes hatóság, bár még helyszíni szemlét is tartott az ügyben, és tudomása volt már akkor is, hogy az első fokú hatóság érdemben nem döntött utasítása ellenére sem, nem hívta fel a panaszos figyelmét a fentebb hivatkozott jogszabályi előírásra és lehetőségre.
Figyelemmel arra, hogy a jegyző nem tisztázta kellő körültekintéssel, hogy a panaszos bejelentése konkrétan mire irányul, így  az ügyfél beadványának tartalmát sem, valamint, hogy a másodfokú hatóság által tartott helyszíni szemlén a panaszos kérte az üzletnek használt helyiség műszaki állapotának felmérését az áthallások miatt, az ügyet célszerűnek látszik a birtokvédelmi eljárás irányában folytatni, érdemi döntés meghozatalával, amely, mint fentebb rámutattam,  kötelező.
A mulasztásban megnyilvánuló visszásság megszűntetése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján  felkérem 

I. ) A Budapest, II. kerületi Önkormányzat jegyzőjét, hogy 
1.) Haladéktalanul tisztázza a panaszossal, hogy kéri -e beadványát birtokvédelmi kérelemként elbírálni, és ha igen, úgy az Áe-ben előírt ügyintézési határidőn belül hozzon érdemi határozatot;
2.) Amennyiben a panaszos nem kívánja birtokvédelmi eljárás lefolytatását, úgy soron kívül hozzon érdemi döntést a 4/1997. (I.22.) Korm. rendelet alapján megindult eljárásban;
3.) Intézkedjen hivatalában, hogy mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalanul érvényesüljenek.

II.)  A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, intézkedjen hivatalában arról, hogy hasonló esetekben a jövőben mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalanul érvényesüljenek

Budapest, 2002. október 30.

Lenkovics Barnabás