Ügyintéző: dr. Endrődi Zsuzsa

Jelentés
az OBH 1212/2002. számú ügyben

Az eljárás megindulása:

A sajtóból értesültem arról, hogy az egyik nagy biztosító társaság (továbbiakban: Biztosító)  az árvízveszély miatt felmondta a biztosítási szerződéseket a Tisza menti településeken. A vályogházak tulajdonosainak ezután olyan biztosítási formákat javasolt, amelyekben az árvíz nem szerepel, mint kockázati tényező. A Biztosító döntése a térségben 10-12.000 családot érint. A Biztosító azzal védekezett, hogy az árvízveszély kockázatát az ügyfelekre kellett volna terhelniük, vagyis 20-30 vagy 50-szeres biztosítást kellett volna fizetniük a Tisza mentén élőknek. A híradások arról is tudósítottak, hogy a többi biztosító társaság nem mondta fel a szerződéseket, de csak szigorú feltételekkel köt újakat. Egy másik biztosító a pénzügyminiszter informális kérésére átvállalta a felmondott biztosítások egy részét. Hasonló sajtóhíreket hallottunk a közelmúltban a németországi árvizek kapcsán egyes németországi biztosítók azonos eljárásáról.

A biztosítási szerződések felmondása érinti  a biztosítottak alkotmányos jogait, ezért az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam. 

Érintett alkotmányos jogok: 

1. Az Alkotmány preambuluma szerint a Magyar Köztársaság Alkotmányát az országgyűlés -egyeben között - a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés átmenet elősegítése érdekében alkotta meg.

2. A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. [Alkotmány 2. § (1) bekezdés ]

3. A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. [Alkotmány 13. § (1) bekezdés.]

4. A Magyar Köztársaságban mindenkinek vele született joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. [Alkotmány 54. § (1) bekezdés.]

              5. A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz;...
               [ Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés.]
              
              A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:

Az ombudsman  a biztosítók, mint gazdálkodó szervezetek gazdasági döntéseit alkotmányossági szempontból idáig nem vizsgálta. Működésük törvényességének felülvizsgálatával az Állam külön erre hivatott hatóságot létesített. Ez a hatóság a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (továbbiakban a PSZÁF). A törvényességi felügyelet az Alkotmánybíróság elvárása szerint egyúttal alkotmányossági felügyelet is, ezért a vizsgálat célja annak megállapítása, hogy a PSZÁF (illetve a keretében működő biztosításfelügyelet) eleget tett-e ennek az alkotmányos kötelezettségének.
A Biztosító sérelmes intézkedésének -az alkotmányos jogok érvényesülése szempontjából történő - vizsgálata ehhez szükségszerű volt. 
Első lépésként megkerestem a PSZÁF elnökét és kértem, hogy fejtse ki álláspontját azzal kapcsolatban, hogy a PSZÁF-nak van-e jogi lehetősége a hasonló esetek elkerülése érdekében  a biztosítók tevékenységét befolyásolni. 
Az elnök arról tájékoztatott, hogy a Biztosító a szerződések felmondásakor nem járt el jogszerütlenül és a felügyeletnek nincs jogi lehetősége arra, hogy az üzleti alapokon működő biztosító társaságok döntéseit befolyásolja. A katasztrófakárok jövőbeni elhárítása és a bekövetkező károk enyhítése érdekében azonban egy átfogó katasztrófa-védelmi program elkészítésére tett javaslatot a pénzügyminiszternek.
Ezzel kapcsolatban később kérésemre a pénzügyminiszter arról tájékoztatott, hogy a minisztérium 2001. decemberében létrehozott egy tárcaközi munkabizottságot a kialakult helyzet vizsgálatára. A munkabizottság tagjainak álláspontja szerint a jelenlegi helyzet nem minősíthető katasztrófa-állapotnak. Az árvízi kockázatok kezelését szélesebb összefüggésben kell megvizsgálni és ennek lezárultával lehet dönteni arról, hogy indokolt-e katasztrófa-védelmi program kidolgozása. 

A vizsgálat során beszereztem a bizottság eddigi munkájáról készített összefoglalót és az AON nemzetközi biztosítási alkusz társaság által készített előzetes tanulmányt, mely a világban már működő katasztrófa-védelmi alapokat, intézményeket, jogi megoldásokat ismerteti.
A bizottság legutóbbi ülésén megvitatta az AON tanulmányát, és azon a véleményen volt, hogy az anyag jól összegyűjtötte és rendszerezte számos ország nemzeti katasztrófa kezelési megoldását, de nem adott áttekintést az Európai Unióban elfogadott megoldások többségéről, továbbá Magyarországról nem tartalmaz felmérést. A Bizottság meghatározta a katasztrófa programmal szembeni követelményrendszert, és a munka további folytatásához szükségesnek tartotta a hazai sajátosságok pontos felmérését, mely felmérések elvégzése a KöViM, mint szaktárca feladata.

A fentiekkel - elsősorban a PSZÁF álláspontjával és jogi lehetőségével - kapcsolatban az alábbiakat észrevételezem és állapítom meg:

A biztosítás, mint társadalmi- és egyben jogintézmény túlmutat a biztosító és biztosított jogviszonyán. A biztosítás társadalmi intézményként tisztán szolidaritási alapon, non-profit jelleggel fejlődött ki (ld. bánya-társládák, biztosítószövetkezetek, stb.) és ezen sajátosságait számos ágazatában máig megőrizte. A jogintézmény mai célja, hogy az általa nyújtható biztonság megteremtésével védje a kiemelkedően fontos alapjogok közül az élethez (a testi épséghez) és a tulajdonhoz való jogot. Amikor a jogintézmény létrejött, nem lehetett kapcsolata az akkor még meg sem fogalmazott alkotmányos jogelvekkel, hiszen a jogbiztonsághoz való jog, a szociális piacgazdaság deklarálása, a tulajdon védelme és az élethez való jog csak újabban kerültek az Alkotmányba. A magyar Alkotmánybíróság több határozata kimondja, hogy az alkotmányos jogelveket és követelményeket a törvényeknek (és más jogszabályoknak) kell védeniük és érvényre juttatniuk nevesített alanyi jogok és alanyi kötelezettségek előírásával. Ezek közül idézem az Alkotmánybíróság két határozatát:
"Az élethez való jog az állam részéről nem csupán e jog megsértésétől való tartózkodás kötelezettségét jelenti, hanem e jog biztosítását, az emberi élet védelmét az adott társadalmi közegben tevékenyen is elő kell mozdítania. Az emberi élet tevőleges állami védelmét szolgálja olyan büntető, polgári és közigazgatási jogszabályoknak a meghozatala és végrehajtása, amelyek az emberi életet mások tevékenységétől, vagy tevékenységének eredményétől óvják" [ 56/1994. (XI. 10.) AB hat.]. 
Véleményem szerint idesorolhatók a természeti csapások megelőzését és elhárítását szolgáló intézmények is. Az élethez való jog intézményes védelmének körébe sorolhatók a biztosítási jogszabályok és a biztosító társaságok is.
" A jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul. A jog számára a rendszerváltás azt jelenti, és jogi rendszerváltás kizárólag abban az értelemben lehetséges, hogy a jogállami Alkotmánnyal összhangba kell hozni -illetőleg az új jogalkotást tekintve- összhangban kell tartani az egész jogrendszert. Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat" [10/1992.(II. 25.) AB. hat.], annak részeként különösen az állami szervek működését, és a tömegekkel jogviszonyt létesítő nagy gazdálkodó szervezetek működését is. 
Létezik olyan tudományos álláspont is, mely szerint "az Alkotmány alapjogi rendelkezései és formális szabályaiban kifejeződő értéktartalma a magánjogi jogviszonyokban közvetlen hatást fejtenek ki". Ennek következtében a polgári bíróságok és az állam más szervei (Ptk. 7. § ) az alapjogok közvetlen jogviszonybeli jelenlétét illetően döntési kompetenciával rendelkeznek, sőt ezáltal a magánjog alanyai is jogviszonyaikban az Alkotmány alapjogi rendelkezéseihez is közvetlenül kötve vannak (Lábadi Tamás: Alkotmányjogi hatások a készülő Ptk. szabályaira. Polgári jogi kodifikáció, 2002/2.sz. 18. o.)  
Egy másik árnyaltabb álláspont szerint az Alkotmány értékrendjét és az alapjogok védelmét polgári jogi joghviszonyokban a Ptk. alapelvein és generálklauzuláin keresztül, közvetve kell érvényre juttatni. "Különösen egyenlőtlen poziciójú felek között létrejövő szerződések (pl. ...biztosítási jogügyletek) esetén nemcsak helyénvaló, hanem kifejezetten szükséges is, hogy a jogalkotó a magánjog értékrendjét és módszerét tükröző konkrét normákkal is közvetítse az alkotmányos alapjogok követelményét, mintegy a magánjog nyelvére fordítva le azokat. Ezt lehet mondani általános jelleggel is az általános szerződési feltételek felhasználásával létrejövő ügyletekre. Hasonló megoldás ajánlatos olyan szerződéses szituációkban is, amelyekben a törvényi norma valamelyik felet hatalmassági helyzetbe hozza, azaz alakító jogot biztosít számára". (Vékás Lajos: A szerződési szabadság alktmányos korlátai. Jogtudományi Közlöny, 1999/2. sz. 58-59.o.) A biztosítási szerződésekre jellemző a felek egyenlőtlen poziciója, az általános szerződési feltételek használata és esetünkben az egyoldalú felmondási jogosultság is. Ezek együttesen fokozottan megkövetelik a biztosítottak érdekeinek védelmét, velük szemben a törvényi és alkotmányos követelmények szigorú ellenőrzését.  A vizsgált esetben az Alkotmány értékrendjét a Ptk. alábbi szabályai juttatják érvényre: 
A Ptk  1. § (2) bekezdése szerint a törvény rendelkezéseit a Magyar Köztársaság gazdasági és társadalmi rendjével összhangban kell értelmezni. A Biztosító azzal, hogy a szociálisan hátrányos helyzetben lévők szerződéseit felmondta csak a szabadversenyes piacgazdaság, de nem a szociális piacgazdaság szabályai szerint járt el. Európában már a 19. szd. végén - az elesett és kiszolgáltatott helyzetbe került széles társadalmi rétegek védelmében - megindult a magánjog "etizálása", ami szociális törvényhozást eredményezett. Ennek a folyamatnak köszönhetően a szociális biztonsághoz való jog a legfejlettebb országokban alkotmányos alapjogi, az ENSZ 1966-os Gazdasági- Szociális és Kultúrális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának köszönhetően pedig egyetemes érvényű emberi jogi rangra emelkedett. Ugyanezt  tükrözi hatályos Alkotmányunk peambulumában a "szociális piacgazdaságra" utalás és ennek megfelelően az új Polgári Törvénykönyv koncepciója (Bevezetés A/IV.p.) is, amikor hangsúlyozza, hogy " a legfejlettebb polgári társadalmak többségében a magánjog ma szociális funkciókkal erősen átitatott, és a szociális piacgazdaságot képes szolgálni". Az adott biztosítói eljárás tehát  az Alkotmány és a Ptk. idézett rendelkezéseibe ütközött. 

A Ptk 2. § (2) bekezdése előírja, hogy a törvény biztosítja a személyeknek az őket megillető jogok szabad gyakorlását, e jogok társadalmi rendeltetésének megfelelően. A Ptk. 3. §-a pedig védi a tulajdonnak az Alkotmányban elismert valamennyi formáját.
A biztosítás mint társadalmi és mint jogintézmény rendeltetése - történeti kialakulása óta változatlanul - a személyi és vagyoni biztonság növelése, különösen a tulajdon biztonságának erősítése. A szóban forgó váratlan és tömeges felmondással előidézett bizonytalanság a felmondási jog rendeltetésellenes gyakorlását jelenti.

A Ptk. 5. § (1) és (2) bekezdése tiltja a joggal való visszaélést, különösen ha a jog rendeltetésellenes gyakorlása személyek jogainak és törvényes érdekeinek csorbítására, vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne.
Amint az előbb már utaltam rá a biztosítás jogintézményének rendeltetése az élet, a testi épség, a tulajdon (vagyon) védelme, a biztonság megteremtése, különösen a szociálisan hátrányos helyzetűek és elesettek körében. Ezért a jogok gyakorlása is e rendeltetéssel összhangban kell történjen. Nem kétséges, hogy a biztosítási szerződések  tömeges felmondása a biztosítottak jogainak és törvényes érdekeinek csorbítását jelentette. Ezért azon túl, hogy a felmondás jogának gyakorlása társadalmi rendeltetésével ellentétes célra irányult, joggal való visszaélésnek is minősült. Az ilyen törvénybe ütköző felmondás semmisségére pedig bárki - a biztosítottak érdekében a PSZÁF is - határidő nélkül hivatkozhat. A semmiség kimondására a polgári bíróság jogosult (Ptk. 7. § ).
Az Alkotmányban rögzített jogbiztonsághoz való jog tartalmát a polgári jogi jogviszonyok vonatkozásában a Ptk 4. § (1) és (4) bekezdése,  a 205. § (4)-(5) bekezdése, és a 277. § (2) és (3) bekezdése fejti ki. E szabályok a szerződő felek jogviszonyában előírják a  jóhiszeműség, a tisztesség, a kölcsönös együttműködés és az adott helyzetben elvárható magatartás követelményét, továbbá a szerződéskötés előtti tájékoztatási kötelezettséget. A Biztosító eljárása sem jóhiszeműnek, sem tisztességesnek nem minősíthető, sőt tömeges erkölcsi elítélést váltott ki. A jó erkölcsbe ütköző ("contra bonos mores") jogügylet ( jelen esetben a szerződés felmondása) ősidők óta semmis, így minősíti a hatályos Ptk-nk is [200. § (2) bek.]. Felmerült problémája kölcsönös együttműködésen alapuló - azaz az egyenjogú és mellérendelt biztosítottak bevonásával történő - megoldását a Biztosító meg sem kísérelte. Elvárható lett volna az adott helyzetben az is, hogy a tömeges felmondás előtt maga a Biztosító gondoskodjon az addigi biztonsági szint lehetőség szerinti megőrzéséről pl. a megnövekedett kockázat más biztosítók vagy az állam általi részleges vagy teljes átvállalásával. 
A terméktájékoztatás tartalmi követelményeit a 92/49/EGK Irányelvre figyelemmel a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. tv. (továbbiakban Bit.) 102. §-a részletesen szabályozza, a biztosító e kötelezettségének - különös tekintettel a fokozódó árvízveszély  esetén alkalmazható felmondási jogra - mégsem tett eleget. Ezzel a Ptk. említett szabályain túl a jogállamiság alkotmányos követelményéhez fűződő, a biztosítottak tisztességes eljáráshoz való jogát is megsértette. 

A biztosításra vonatkozó közös szabályok [Ptk. 536. § (1)-(2) bekezdése és az 541. § (1)-(2)-(3) bekezdése] meghatározzák a biztosítási szerződések teljesítése és módosítása során követendő magatartást. E szerint a biztosítónak, mint főkötelezettnek a szerződés értelmében kettős kötelezettsége van. A szerződés hatálybalépésétől helytállási kötelezettsége keletkezik, majd a biztosítási esemény bekövetkezésekor ez a kötelezettség szolgáltatási kötelezettségé változik.  E kettős kötelezettség jelenti azt a biztonságot, melynek elérése érdekében a biztosított szerződést kötött. A Ptk. kommentár szerint a lényeges körülmények helytállási kötelezettséget befolyásoló változására (pl. árvízveszély megnövekedése), a biztosító csak akkor hivatkozhat, ha élt a szerződés módosítására irányuló ajánlattételi jogával.

A Biztosító ezt elmulasztotta és azonnal a felmondásra [Ptk. 551. § (1) és (4) bekezdés] vonatkozó szabályokat alkalmazta.  E szabályokat azonban úgy kell alkalmazni, hogy érvényrejuttassák a fent említett törvényi és egyúttal alkotmányos jogelveket, különösen az árvíz sújtotta területeken, a már 20-30 éve  fizetett biztosítások esetében. Ilyen időtávlatban szemlélve sem a folyó, sem a biztosított ingatlanok helyzete, egymáshoz való viszonya nem változott, 1-2 évi kockázatnövekedés pedig a több évtizedes időtartam alatt időarányosan megoszlik. 
A Biztosító akkor járt volna el a biztosítottak alkotmányos jogainak tiszteletben tartásával, ha kezdeményezi a szerződések módosítását, a megnövekedett kockázat nagyobb arányú megosztását vagy szétterítését, ebbe más érdekelt biztosítók és a katasztrófa-elhárításban ugyancsak érdekelt és egyúttal kötelezett állam bevonását.
Az az érvelés, hogy a kockázat a térségben olyan mértékű, amelyet a biztosító a jövőben nem tud vállalni, az ismertetett alkotmányos jogok védelme szempontjából tehát nem elegendő és nem elfogadható. 
A Ptk. kommentár szerint a biztosítással szemben általában az az igény támasztható, hogy kövesse nyomon a társadalmi gazdasági fejlődést, alkalmazkodjék a gyakorlat követelményeihez, kutassa az új biztosítások lehetőségeit, és ahol új kockázat jelentkezik, ott lépjen közbe a kockázat elvállalása érdekében. Mindebből az következik, hogy a biztosításpolitikának összhangban kell állnia az általános társadalom- és  gazdaságpolitikával, a megváltozott természeti körülményekkel, valamint az előzőekben hivatkozott alkotmányos és törvényi követelményekkel. 
Az összhang megteremtése, illetőleg ennek kezdeményezése és előmozdítása a PSZÁF, mint szakmai felügyeletet gyakorló szerv, elsőrendű feladata. Ezt támasztja alá a Bit.-ben annak deklarálása, hogy az Országgyűlés - többek között - a biztosítottak érdekeinek védelme, a biztosítási rendszer megbízható működését szolgáló egységes állami biztosításfelügyeleti rendszer továbbfejlesztése és a biztosítók kármegelőzésében vállalt szerepének elősegítése érdekében alkotta meg a törvényt. A Bit. 106. § (1) bekezdésének a.)-b.) pontja szerint a Felügyelet feladata, hogy elősegítse a biztosítottak (szerződők, kedvezményezettek, károsultak) érdekeinek megóvását, ellenőrizze és értékelje e törvény, illetve e törvény alapján kiadott jogszabályok, a Ptk. és a számviteli törvény rendelkezéseinek teljesítését. A Bit 107. § (1) bekezdésének c. pontja és a 114. § (1) bekezdésének b. pontja szerint a Felügyelet rendkívüli ellenőrzést rendelhet el, ha megalapozott gyanú merül fel arra, hogy a biztosítási szolgáltatások teljesítésének biztonsága, a biztosítottak érdeke veszélyben van. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 2. § (1) bekezdése szerint a Felügyelet tevékenységének célja a biztosítási szervezetek ügyfelei érdekeinek védelme, továbbá prudens és hatékony működésének folyamatos felügyelete. A Felügyelet véleményem  szerint nem használta ki a rendelkezésére álló jogi eszközöket a biztosítottak alkotmányos jogainak érvényesítése érdekében. 
  Összegezve a fentieket megállapítom, hogy a Biztosító magatartása egyrészt sértette az említett alkotmányos jogokat amiatt, hogy az árvízzel sújtott területeken a 20-30 éve fennálló biztosításokat felmondta, másrészt közvetlenül veszélyezteti is azokat azáltal, hogy az árvízi kockázatokra a jövőben nem köt szerződést. 
Megállapítom továbbá, hogy a PSZÁF jogszabályokban előírt feladatainak nem tett maradéktalanul eleget, mert nem hívta fel a Biztosítót az Alkotmány és a Ptk. alapvető rendelkezéseinek betartására. Ezzel a mulasztásával a már említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.

Ugyanakkor egyetértek egy katasztrófavédelmi program létrehozására irányuló - utólagos -kezdeményezéssel, és a Tárcaközi Bizottságnak a programmal szemben megfogalmazott követelményeivel. 
(Így például egy esetleges szerződéskötési kötelezettség bevezetése a Ptk 551. § (1) bekezdésében megfogalmazott szabad felmondási lehetőséget legalább a katasztrófa- biztosítás körében konkrétan és egyértelműen korlátozná.)
Az AON tanulmánya a katasztrófakezelési programok különböző - világszerte alkalmazott -formáit ismerteti az állam kockázatvállalásával, valamennyi biztosító bevonásával, az állampolgárokat terhelő biztosítási kötelezettséggel, és ezen formák ötvözésével. Minden típusnál jellemző azonban az állam szervező és működtető szerepe, melynek hazánkban való  megvalósulása véleményem szerint orvosolná a katasztrófa-biztosítás terén feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságokat. 

Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban Obtv.) 25. §-a alapján

     -javasolom az igazságügyminiszternek, hogy az új Polgári Törvénykönyv előkészítése során szorgalmazza a vagyonbiztosítási szerződések felmondására vonatkozó szabályok olyan módosítását, melyek összhangban vannak a előzőekben említett alkotmányos követelményekkel.

Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben 

  - kezdeményezem a pénzügyminiszternél, hogy továbbra is gondoskodjon egy átfogó katasztrófa-védelmi és pénzügyi rendszer kidolgozásáról és mielőbbi bevezetéséről; 

   - kezdeményezem a környezetvédelmi - és vízügyi miniszternél, hogy kiemelten támogassa a Pénzügyminisztérium által létrehozott tárcaközi bizottság munkáját és mielőbb  gondoskodjon a katasztrófavédelmi program kidolgozásához szükséges felmérések elvégzéséről;

  - kezdeményezem a PSZÁF elnökénél, hogy felügyeleti jogkörének gyakorlása során minden rendelkezésére álló eszközzel segítse elő a biztosítók alkotmányos működését;

Az Obtv. 17. §. (1) bekezdése alapján figyelemfelhívásként jelentésemet 

     -megküldöm a Magyar Biztosítók Szövetsége elnökének és általa valamennyi biztosítónak azzal, hogy eljárásuk során gondoskodjanak a jelentésben hivatkozott polgári jogi és alkotmányos jogelvek érvényesítéséről.

 Budapest, 2002. október 8.

                         						Lenkovics Barnabás