OBH 1209/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva 
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy Polgár Város Önkormányzata és a Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság a belvízkár során károsodott ingatlana helyreállítása érdekében nem részesítette támogatásban.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.
A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy belvizes ingatlana helyreállítása érdekében az önkormányzat segítségét kérte, de kérelmét elutasították. Ezt követően fordult a Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatósághoz. Onnan azt a választ kapta, hogy anyagi lehetőség hiányában nem tudnak segítséget adni. Időközben a ház állaga tovább romlott, a falazat omladozik, és elmondása szerint vödör számra hordja ki a leomlott darabokat. A bútorzat elrohadt, a szőnyegek, tapéták tönkrementek. A panaszos rokkantnyugdíjas, és a családban nevelkedik egy pici gyermek, aki szintén beteg.
Az ügyben megkerestem az önkormányzatot és a katasztrófavédelmi igazgatóságot, mivel a rendelkezésemre álló iratanyag között nem volt fellelhető, hogy a panaszos milyen formában és mikor nyújtott be támogatási kérelmet az ingatlan felújítása érdekében, illetve az, hogy  a település mikor, milyen formában részesült vis maior támogatásban.
A panaszos Polgár városban, önkormányzati támogatással, a 2000. 05. 15-én kelt döntéssel 140 ezer forint vissza nem térítendő támogatásban részesült annak érdekében, hogy a panasszal érintett ingatlant megvásárolhassa. E támogatást megelőzően helyszíni szemlén az ügyintéző megállapította, hogy az ingatlan – a korához képest – jó állapotú, karbantartott épület, melyen szerkezeti károsodás, felnedvesedés nem látható. A következő irat több mint egy év elteltével keletkezett az önkormányzatnál, amikor a polgármester a panaszost arról tájékoztatta, hogy a lakáscélú támogatásra való tekintettel, amennyiben belvizes lett volna az épület, úgy újabb támogatásra nem lett volna jogosult. Az önkormányzat belvízkár enyhítésére vonatkozó rendelete az 1999. év őszi és a 2000. év tavaszi belvízkárok enyhítéséről szól. Tájékoztatták, hogy a panaszos ebben az időszakban nem belvízkár elhárítása érdekében, hanem lakásvásárlás céljából nyújtott be kérelmet, és erre is kapott támogatást. 2000. év őszén, és 2001. év tavaszán a településen ár- és belvíz miatt nem volt elrendelve katasztrófahelyzet, és arról sem tudtak, hogy erre kormányzati döntés született volna. Azokat a személyeket, akiket  - nyilatkozatuk szerint - ebben az időszakban vízkár ért, külön ígérvény nélkül nyilvántartásba vették azzal, hogy amennyiben a település támogatást kap, úgy ügyükben eljárnak. Végezetül a polgármester megjegyezte, hogy: ”Azt megértjük, hogy kétfajta támogatás az önkormányzattól jobb lenne és több lenne, mint egy, de szíveskedjen ezzel a 140.000, -Ft támogatással beérni.”
A tájékoztatással egyidőben a polgármester a Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatósággal is közölte a panaszosnak nyújtott lakásvásárlás körülményeit, és azt, hogy amennyiben az ingatlan belvizes lett volna, ilyen támogatásra nem lett volna jogosult. Megjegyezte, hogy a panaszos az újabb pótigényét 2000-2001. év telén jelezte. A válasz azt is tartalmazza, hogy az ingatlant a polgármester 2001. 06. 11-én a helyszínen ellenőrizte, és az egy évvel korábbi állapothoz képest változást nem tapasztalt. Az épület 100 éves, jól karbantartott vályog épület. A falakon felnedvesedés, repedés vagy egyéb szerkezeti károsodás nem volt látható. Ebben a levélben is hasonló módon nyilatkozott a polgármester a panaszos igényéről, mivel a Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóságnak szóló levélben azt közölte, hogy: „Természetesen a tulajdonos magatartása is magyarázható, talán újabb önkormányzati támogatáshoz lehetne jutni, ami bármikor jól jön.” 
2001. 09. 14-én az önkormányzat hivatalában a panaszos ügyében jegyzőkönyvet vettek fel, melyben azt rögzítették, hogy a panaszos továbbra is sérelmezi, mely szerint az ingatlanát nem minősítették belvíz által károsított épületnek. A jegyzőkönyv azt is tartalmazza, hogy a lakáscélú helyi rendelet szerint a kérelmezők ugyanazon ingatlanra egyféle támogatásban részesülhetnek, így a panaszos „a 2001. 06. 03-án felvett helyszíni szemle adatlapon bejelentett belvíz általi károsodás helyreállításához biztosítandó támogatásra nem jogosult. A település helyi rendelete nem zárja ki, hogy az 1999-ben (a belvizes időszakban) vásárolt lakóépület támogatásban részesülhessen, ennek alapján a képviselő-testület hatáskörébe tartozna ennek elbírálása, de az előző bekezdésben foglaltak alapján  támogatás nem ítélhető meg a panaszos részére.”
2001. 09. 16-án a Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság is válaszolt a panaszos beadványára. Ebben hivatkoztak az önkormányzat nyilatkozatára, mely szerint a panaszos lakóépületét belvízkár nem érte. A katasztrófavédelmi igazgatóság azonban válaszában azt is megállapította, hogy a válaszadás időpontjában az épületen károsodás látható, amely belvízre vezethető vissza, de ez nagyon kismértékű és a szigetelés hiányából adódik. A katasztrófavédelem is azzal érvelt, hogy az önkormányzat rendelete szerint egy ingatlanra csak egyféle támogatás adható, és így nincs lehetőség arra, hogy a belvíz okozta károk helyreállítása érdekében támogatásban részesüljön. Egyben azt is megállapították, hogy az önkormányzat jogosan utasította el a belvízkárok enyhítésére kért támogatást!
Tekintettel arra, hogy az ismertetett iratok alapján egyértelműen nem lehetett megállapítani, hogy a panaszos írásban, illetve szóban mikor jelentett be belvízkárra vonatkozó igényt, megkeresésemben az önkormányzat polgármesterétől azt kértem, hogy a panaszos írásban benyújtott vagy jegyzőkönyvbe foglalt kérelmét, kérelmeit küldje meg.
A Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóságtól arra vonatkozóan kértem tájékoztatást, hogy Polgár várost érintően 1999-ben, 2000-ben és 2001-ben milyen lehetőség volt belvízkárok enyhítésére, arra figyelemmel, hogy az önkormányzat 2001. 06. 29-én azt írta a panaszosnak, hogy a belvízkárosultakat egy listán vették nyilvántartásba. Fontos ezért annak ismerete, hogy a panaszos mikor jelentkezett az önkormányzatnál az igényével, de az is fontos információ, hogy a katasztrófavédelmi igazgatóság állami segítséggel milyen támogatást tudott biztosítani az említett területen.
Az önkormányzat válaszában közölte, hogy a panaszos a nyilvántartásuk szerint nem belvízkárral kapcsolatos igényt terjesztett elő, hanem lakásvásárlási igényt, amelyet megkapott. A lakást a műszaki szakvélemény lakhatónak, és nem belvízkárt szenvedettnek minősítette. A polgármester még azt is közölte, hogy valamennyi dokumentumot az előző megkeresésre küldött válaszához mellékelte. Kiegészítésként a lakáscélú támogatásokról, illetve amennyiben alkottak a vis maior helyzetre rendeletet, úgy ennek megküldését kértem.
Az önkormányzat által megküldött, lakáscélú támogatásokról szóló rendelete kimondja, hogy nem részesülhetnek támogatásban azok, akik a helyi támogatási formák valamelyikében korábban már részesültek. Az ár- és belvíz által okozott károk enyhítését segítő rendelet pedig kimondja, hogy a kárenyhítés az 1999. 11. 22. és 2000. 05. 19-e között bekövetkezett károk helyreállítását szolgálja, illetve e rendelet szerint kell eljárni az ún. vis maior keretből történő kárenyhítés során is.
A Hajdú-Bihar Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság megkeresésemre közölte, hogy a katasztrófavédelem első körben 2000. 04. 30-ig ellenőrizte a bejelentett kárigények jogosságát és valódiságát. Ezt követően az önkormányzathoz további igényeket jelentett be a lakosság, ezért a Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság elrendelte a 2000. 04. 30-a után bejelentett károsodások ellenőrzését és a jogos kárigények pótigényként történő felterjesztését 2000. 09. 15-ig. A regisztráció után azonban elmaradt az állami segítségnyújtás, és a központi költségvetés Hadú-Bihar megyének nem biztosított támogatást. Ezt követően csak az önkormányzatok adhattak támogatást. A panaszos 2001. 06. 13-án jelentette az önkormányzathoz a kárigényét, amelyről helyszíni szemle adatlap készült. A katasztrófavédelem végezetül közölte, hogy részükről nem volt lehetőség kárenyhítés folyósítására, mivel 2001 nyarán már nem volt erre szolgáló központi forrás.
Az önkormányzat - kérésemre - megküldte a lakáscélú támogatásokról és az 1999. évi ár- és belvíz által a személyi tulajdonú lakóépületekben okozott károk enyhítéséhez nyújtható önkormányzati támogatásokról szóló rendeletét.
Az ügy jogszabályi háttere
•	9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól
34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével. 
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. 
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint. 
39. § A helyi önkormányzat a támogatás felhasználásáról - annak megtörténtét követő 30 napon belül - az idevonatkozó hiteles bizonylatok becsatolásával, a területfejlesztési tanácsnak köteles elszámolni.   
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól    
A tényállás tisztázása 
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. 
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.  
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, 
•	Polgár Város Önkormányzata Képviselő-testületének 9/1999. (VI. 28.) KT. sz. rendelete az 1999. évi ár- és belvíz által a személyi tulajdonú lakóépületekben okozott károk enyhítéséhez nyújtható önkormányzati támogatásról 
•	Polgár Város Önkormányzatának 4/2001. (II. 26.) KT. rendelete a lakáscélú támogatásokról
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az ügyben eljáró önkormányzat a jogorvoslathoz, a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben, amikor a panaszos kérelmét az önkormányzat levélben utasította el, illetve szóban előadott kérelmét nem foglalták jegyzőkönyvbe.
Abból kell kiindulni, hogy a vis maior támogatásokra a költségvetés jelentős összegeket biztosított az önkormányzatoknak, kormányrendeletben meghatározva a támogatások folyósítását, de alapvetően az önkormányzatok döntésére bízva az összegek elosztását. A támogatásokban kiemelt szerepe volt és van a katasztrófavédelmi igazgatóságoknak, a támogatások felmérésében, a pénzeszközök felhasználásának ellenőrzésében, úgyszintén a  pótigények kezelésében.
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezéseit az ügyben az önkormányzat nem tartotta be. A szabályszerű határozat meghozataláról nem gondoskodott, a jogorvoslati lehetőséget nem biztosította. Az alakszerű határozat mellőzésével adott tájékoztatás nem felel meg a tartalmi követelményeknek. A határozat és annak indokolása azt a célt szolgálja, hogy azokat a releváns tényeket tartalmazza, melyekre a jogalkalmazó szerv a döntését alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
A döntésből ki kell tűnnie azoknak a preferenciáknak, melyeket a döntés meghozatala során az eljáró hatóság alkalmazott, és annak, hogy a kérelmező mely elvárásoknak nem tett eleget és melyek azok az elvárások melyeknek eleget téve a későbbiekben eséllyel nyújthatja be kérelmét.
A panaszos esetében be kellett volna mutatni, hogy a korábbi lakáscélú támogatás folyósítása miért zárja ki azt a lehetőséget, hogy a panaszos belvízkár elhárítására kapjon támogatást. A lakáscélú támogatás időpontja és a katasztrófahelyzet között ha csak egy nap is telik el, miért büntetendő az az állampolgár, aki állami, önkormányzati segítséggel vásárolt ingatlant, és egy vis maior esetén miért nem kaphat kárenyhítést. A panaszos esetében az előzmények részletezésével bemutattam, hogy a két hatóság nem volt azonos állásponton abban, hogy a panaszos mikor jelentett be belvízkárt, ti. az önkormányzat egyszer azt írja, hogy a panaszos újabb pótigényt 2000-2001 év telén jelzett. A katasztrófavédelmi igazgatóság ezt az időpontot 2001. 06. 13-ával jelölte meg, ugyanakkor a polgármester azt írta, hogy 2001. 06. 11-én tartott helyszíni szemlét. Azt tényként kell megállapítani, hogy írásbeli kérésemre sem küldött az önkormányzat egyik időpontra vonatkozó kérelem vagy jegyzőkönyv másolatot. A tényállásban hivatkozott későbbi jegyzőkönyv pedig 2001. 09. 14-én készült, a katasztrófavédelmi igazgatóság helyszínelésekor.
Az Áe. - általános szabályként - semmiféle kötöttséget nem ír elő az ügyfél által előterjeszthető kérelemmel kapcsolatban. Ezzel összefüggésben egy követelmény fogalmazható meg: akár szóban, akár írásban fordulnak kérelemmel a közigazgatási szervhez, abból egyértelműen ki kell tűnnie annak, hogy az ügyfél milyen célból kívánja az államigazgatási eljárás megindítását vagy folytatását. Az alakszerűségtől mentes kérelem benyújtásának lehetőségét az Áe. két szempont alapján biztosítja: egyrészt az ügyfelek (különösen a magánszemélyek) gyakran járatlanok a jogban, így az alaki és tartalmi követelmények előírása számukra jelentősen megnehezítené az eljárás kezdeményezését, vagy az abban való részvételt. Másrészt számos olyan államigazgatási ügy van, ahol az ügyfél kérelme gyorsan (esetleg azonnal, például: egyes hatósági bizonyítványok kiadásánál) teljesíthető, a kötelező írásbeliség elrendelése ilyen esetekben csupán a felesleges bürokráciát növelné.
Ha az ügyfél a kérelmét szóban terjeszti elő, akkor - fő szabályként - a kérelmet jegyzőkönyvbe kell foglalni. A jegyzőkönyv készítése csak akkor mellőzhető, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti (például: az anyakönyvi kivonatot kiállítja és az ügyfélnek átadja), s ezt a teljesítést - az ügyre vonatkozó különös eljárási szabályok szerint - elegendő az iratra feljegyezni, vagy a nyilvántartásba bejegyezni. (Lásd az Áe. 17. § (3) bekezdését.)
Összegzésként megállapítható, hogy a panaszos által kért támogatási formákra vonatkozó alakszerű döntés nem született.
A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: " ... A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és -eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes".
Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
Nem fogadható el az az önkormányzati álláspont, hogy csak egyféle támogatás lett volna nyújtható a panaszosnak, hiszen ezrével vannak olyan vis maior károsultak az országban, akik önkormányzati lakástámogatással megvásárolt, épített ingatlanukra kárenyhítést kaptak a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok segítségével az állami támogatásból. Ennek még az sem volt feltétele, hogy a vis maior támogatást csak a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok bírálhatják el, hiszen volt olyan év, amikor az állami támogatást a megadott szempontrendszer szerint az önkormányzatok bírálták el, olyan ingatlanra is, melyre korábban a lakáscélú támogatásokról szóló rendelete alapján az önkormányzat adott támogatást.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Polgár Város Önkormányzata a panaszos esetében az alakszerű határozat meghozatalának mellőzésével, ezen felül a kárenyhítési igénybejelentési kérelem nem dokumentált kezelésének módjával a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság  követelményével és a tisztességes eljáráshoz fűződő alkotmányos joggal kapcsolatban visszásságot okozott.
Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében foglaltakra vonatkozóan felkérem Polgár Város Önkormányzat képviseletében eljáró polgármestert, hogy a vizsgálatban érintet panaszos vis maior támogatással összefüggő kérelme ügyében hozzon alakszerű határozatot, szem előtt tartva a vis maior támogatásokkal kapcsolatos kormányrendelet, az ezzel kapcsolatos helyi rendeletük és az államigazgatási eljárás szabályairól szóló törvény rendelkezéseit.
Kérem Polgár Város Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjukról, illetve intézkedésükről 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 2003. április 1.

Takács Albert