OBH 1103/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Fogarassy Edit

Az eljárás megindulása:
	A Hivatalomhoz forduló panaszos beadványában a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának (a továbbiakban: BÁH) elhúzódó eljárását sérelmezte. 
Az ügyben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében megkerestem a BÁH főigazgatóját a panasz kivizsgálása és a vonatkozó iratok megküldése érdekében.

Érintett alkotmányos jogok: 
Jogállamiság, jogbiztonság elve, tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § /1/ bek.);
Lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § /1/ bek.)

Alkalmazott jogszabályok:
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.):
10. § A közigazgatási szervtől kapott megkeresésnek minden szerv köteles a saját feladatkörében tizenöt napon belül eleget tenni.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.

1973. évi I. törvény a büntetőeljárásról (Be.):
122. § (2) Minden hatóság és hivatalos személy köteles a hivatali hatáskörében tudomására jutott bűncselekményt - ha az elkövető ismert, annak megjelölésével - feljelenteni. A feljelentéshez csatolni kell a bizonyítási eszközöket, vagy ha ez nem lehetséges, a megőrzésükről kell gondoskodni.

1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról (2001. december 31-ig hatályos):
4. § (1) A külföldi csak az állampolgárságát (hontalanságot) és személyazonosító adatait igazoló érvényes útlevéllel és - a (2) bekezdésben meghatározottak kivételével - a magyar hatóság által kiadott érvényes vízummal lépheti át a magyar államhatárt, és tartózkodhat a Magyar Köztársaság területén.
10. § (1) Az egyszeri és a kétszeri beutazásra szolgáló vízum legfeljebb hat hónapig, a többszöri beutazást engedélyező vízum legfeljebb egy évig érvényes. Az érvényességi időt a kiadás napjától kell számítani.
(2) A vízum az abban meghatározott idejű, de legfeljebb 90 napi tartózkodásra jogosít.
(3) A rendőrkapitányság a vízumban meghatározott tartózkodási időt - a vízum érvényességi idején belül - a vízum kibocsátására vonatkozó szabályok szerint a beutazástól számított legfeljebb 90. napig meghosszabbíthatja.
14. § (1) Az e törvényben meghatározott kizáró ok hiányában - a jogszerűen Magyarországon tartózkodó külföldi részére -
a) a rendőrkapitányság ideiglenes tartózkodási engedélyt adhat ki, ha a külföldi tervezett tartózkodásának időtartama az egy évet nem haladja meg;
b) a rendőr-főkapitányság huzamos tartózkodási engedélyt adhat ki, ha a tartózkodás tervezett időtartama az egy évet meghaladja.
32. § (1) Nem irányítható vissza, illetőleg nem utasítható ki a külföldi olyan országba vagy olyan terület határára, ahol faji, vallási okból, nemzeti, társadalmi hovatartozása vagy politikai nézetei miatt üldözés veszélyének lenne kitéve, továbbá olyan állam területére vagy olyan terület határára sem, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól, hogy a visszairányított, illetve kiutasított külföldi kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak lenne kitéve. Ezen okok fennállását a menekültügyi hatóság állapítja meg. Az idegenrendészeti hatóság a menekültügyi hatóság szakhatósági véleménye megadásáig nem hozhatja meg a visszairányításról, illetve a kiutasításról rendelkező határozatot.
48. § (1) A külföldi idegenrendészeti ügyében - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az azonos hatáskörrel rendelkező idegenrendészeti hatóságok közül a külföldi magyarországi szálláshelye, tartózkodási helye vagy lakóhelye szerinti hatóság az illetékes.
51. § Az idegenrendészeti ügyekben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.

64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény végrehajtásáról (2001. december 31-ig hatályos):
25. § (1) Az eljáró idegenrendészeti hatóság hivatalból ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolással látja el azt a külföldit, aki a Tv.-ben vagy más jogszabályban meghatározott valamely beutazásra és tartózkodásra jogosító engedéllyel nem rendelkezik, és aki a Tv. 32. § (1) bekezdése alapján nem irányítható vissza, illetve az ország területéről nem utasítható ki, vagy aki az országot valamely más okból nem hagyhatja el, feltéve, hogy esetében a Tv. 43/A. §-ában foglalt feltételek fennállnak.

2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról (2002. január 1-től hatályos):
1. § (2) Idegenrendészeti ügyben - az e törvényben és a végrehajtására kiadott kormányrendeletben meghatározott hatáskörükben - a következő idegenrendészeti hatóságok járnak el:
a) a központi idegenrendészeti hatóság (a továbbiakban: Hivatal);
b) a Hivatal területi szerve (a továbbiakban: területi idegenrendészeti hatóság);
c) a Határőrség idegenrendészeti szerve;
d) a vízum kiadására feljogosított külképviselet és a Külügyminisztérium.
4. § (1) A beutazás és a tartózkodás akkor engedélyezhető, ha a külföldi megfelel a következő feltételeknek:
a) rendelkezik érvényes úti okmánnyal vagy a 7. § (2) bekezdésben meghatározott tartózkodásra jogosító engedéllyel;
b) rendelkezik - a (4) és (5) bekezdésben meghatározottak kivételével - a beutazáshoz szükséges érvényes vízummal;
c) tovább- vagy visszautazáshoz szükséges érvényes vízuma van;
d) a beutazáshoz, tartózkodáshoz - beleértve az egészségügyi ellátást is - és a kiutazáshoz szükséges, külön jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel rendelkezik;
e) nem áll kiutasítás, illetőleg beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt, valamint
13. § (1) Az érvényes tartózkodási vízummal Magyarországon tartózkodó külföldi kérelmére - a tartózkodási idő meghosszabbítása céljából - a területi idegenrendészeti hatóság tartózkodási engedélyt adhat ki.
(5) A felsőfokú tanulmányokat folytató, valamint a szakmai továbbképzésben vagy szakmai gyakorlaton részt vevő külföldi (a továbbiakban: diák) számára a tartózkodási engedély érvényességi ideje első ízben az egy évet nem haladhatja meg, és a tanulmányok, illetőleg a szakmai gyakorlat befejezéséig alkalmanként egy évvel hosszabbítható meg.
16. § (1) A tartózkodási engedély kiadására, illetőleg meghosszabbítására irányuló kérelmet legkésőbb a jogszerű tartózkodás megszűnése előtt tizenöt nappal - az előírt formanyomtatványon - kell benyújtani.
(3) A tartózkodási engedély iránti kérelmet a kézhezvételétől számított tizenöt napon belül kell elbírálni.
24. § (1) A Hivatal vagy a területi idegenrendészeti hatóság hivatalból ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolással látja el - a befogadott kivételével - azt a Magyarországon lévő külföldit,
a) aki valamely beutazásra és tartózkodásra jogosító engedéllyel nem rendelkezik;
32. § (2) Idegenrendészeti kiutasítás, illetve beutazási és tartózkodási tilalom rendelhető el azzal a külföldivel szemben:
a) aki a ki- és beutazás szabályait megszegte, vagy azt megkísérelte;
b) aki a tartózkodás szabályait megsértette;
c) aki az előírt hatósági engedély nélkül Magyarországon munkát végzett vagy más jövedelemszerző tevékenységet folytatott;
d) aki a beutazás vagy a tartózkodási jogosultság megszerzése érdekében az eljáró hatósággal hamis adatot vagy valótlan tényt közölt;
e) aki a magyar állam által számára megtérítési kötelezettséggel megelőlegezett költséget nem térítette vissza;
f) akinek a beutazása és a tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot, a gazdasági rendet, a közegészséget vagy az emberi környezetet sérti vagy veszélyezteti;
g) aki a szabálysértési eljárásban jogerősen kiszabott pénzbírságot vagy a helyszíni bírság kiszabására jogosult szerv részéről eljáró személy által kiszabott helyszíni bírságot nem fizette meg, a pénzbírság megfizetéséig, de legkésőbb a helyszíni bírság kiszabásától, illetőleg a bírságot megállapító határozat jogerőre emelkedésétől számított két évig;
h) aki a házastárssal történő együttélés céljából kért beutazási vagy tartózkodási engedélyt, de a házastárssal családi életközösséget nem létesített vagy valószínűsíthető, hogy a házasságkötés érdekében vagyoni előnyt szolgáltatott (érdekházasság);
i) akit nemzetközi szerződés alapján kiutasítás mellőzésével adtak vissza más állam hatóságának.
61. § (1) A Hivatal, a területi idegenrendészeti hatóság és a Határőrség az e törvényben meghatározott idegenrendészeti szabályok megtartását ellenőrizheti.
(5) Azt a külföldit, aki a magyarországi tartózkodás jogszerűségét, személyazonosságát hitelt érdemlően nem tudja igazolni, a rendőr, illetőleg a határőr az eljárásra jogosult idegenrendészeti hatósághoz állítja elő. Ha az idegenrendészeti hatóság az előállítás időtartama alatt a tartózkodás jogcímét, illetőleg a külföldi személyazonosságát nem tudja megállapítani, a külföldivel szemben a szükséges időre, de legfeljebb tizenkét óra időtartamra a rendőr, illetőleg a határőr visszatartás intézkedést alkalmazhat, amely ellen panasznak van helye.
69. § Az idegenrendészeti ügyekben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
90. § (1) Ez a törvény - a 91. §-ban foglalt kivétellel - 2002. január 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit az első fokon még el nem bírált bevándorlási engedély iránti kérelemre irányuló eljárás kivételével a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.

A megállapított tényállás:
	A panaszos magyar nemzetiségű, román állampolgár felesége 2001. október 19-én tanulmányi vízumot kapott a Magyar Köztársaság Kolozsvári Főkonzulátusától. A 30 napos tartózkodásra jogosító, 6 hónapig érvényes vízum birtokában 2001. október 23-án utazott be a Magyar Köztársaság területére, és megkezdte tanulmányait az ELTE Tanító- és Óvóképző Főiskolai Karán. November 7-én ideiglenes tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be a Gödöllői Rendőrkapitányságon. A kérelem elbírálása során - az ORFK Számítástechnikai Központjának adatai alapján - megállapították, hogy a panaszos feleségének birtokában levő vízummal megegyező számú okmánnyal 2001. július 23-án egy jordán állampolgárságú férfi már beutazott az országba. A Gödöllői Rendőrkapitányság 2001. november 14-én kelt határozatával a panaszos felesége által benyújtott ideiglenes tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálását felfüggesztette, és november 15-i átiratában megkereste a BÁH Vízum Osztályát a vízum valódi birtokosának tisztázása érdekében. A panaszos feleségét ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolással látták el. A rendőrség - saját hatáskörben - az igazolást két alkalommal meghosszabbította, de 2002. január 15-én a második hosszabbítás is lejárt.
A panaszos beadványában előadta, hogy felesége - öt hónapos terhesen - ettől kezdve illegálisan tartózkodott Magyarországon, ráadásul orvosi ellátásban sem részesült, mert addig nem kaphat TB-kártyát, amíg nincs tartózkodási engedélye. A panaszos több ízben sürgette telefonon az ügy intézését, de a BÁH részéről nem történt érdemi intézkedés.
	A BÁH főigazgatójának tájékoztatása szerint a BÁH Vízum Osztálya Külügyminisztérium Konzuli Főosztályát sajnálatos módon csak 2002. január 16-án kereste meg a vízumkiadás körülményeivel összefüggésben. A Külügyminisztérium január 18-án megküldte a kolozsvári külképviselet igazolását arról, hogy a kérdéses sorszámú vízumot a panaszos felesége részére adták ki. A BÁH Idegenrendészeti Főosztályának vezetője február 6-án kelt levelében tájékoztatta a tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálására 2002. január 1-től illetékes Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Tartózkodási Ügyek Osztályának vezetőjét a történtekről, valamint arról, hogy a kérelmező férje az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult, aki vizsgálatot indított az ügyben. Mindezekre tekintettel kérte, hogy a panaszos feleségének tartózkodási engedély iránti kérelmét soron kívül bírálják el.
Az Igazgatóság a kérelmező részére kiállított ideiglenes tartózkodási igazolás érvényességét további egy hónappal meghosszabbította. A hiányzó orvosi igazolás benyújtása után a kérelmet 2002. március 19-én kedvezően elbírálták, a panaszos felesége pedig április 2-án átvette a 2003. március 19-ig érvényes, tanulmányi célból kiállított tartózkodási engedélyét.

A vizsgálat megállapításai:
	Az országgyűlési biztos általános helyettese az egyes alkotmányos jogok helyzetének elemzése során megállapította, hogy Magyarország számára egyre nagyobb problémát jelent az illegálisan hazánkba érkező külföldiek számának növekedése. Ezen személyek ügyeinek intézésekor a hatóságoknak mind a közbiztonságnak - különösen az illegális migrációval összefüggésben elkövetett bűncselekmények üldözésének -, mind az alkotmányos jogok biztosításának a követelményére figyelemmel kell lenniük. A legálisan beutazó külföldiek számára viszont korlátozás nélkül biztosítani kell az őket megillető jogokat.
Jelen esetben ugyanazon sorszámú vízummal két külföldi személy - egy jordán és egy román állampolgár (a panaszos felesége) - utazott be Magyarországra 2001 júliusában, ill. októberében. Ennek észlelésekor a Gödöllői Rendőrkapitányság - az Áe. szabályainak megfelelően - felfüggesztette a panaszos feleségének a kérelmére indult idegenrendészeti eljárást, és a tényállás tisztázása érdekében megkereste a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal illetékes osztályát. A BÁH a hozzá 2001. november 22-én érkezett megkeresésnek csak 2002. január 16-án tett eleget, megsértve ezáltal az Áe. tizenöt napos határidőt rögzítő előírását.
A panaszos felesége 2002. január 15-től - a részére a rendőrség által kiállított ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolás lejártát követően - addig, amíg a BÁH illetékes igazgatósága 2002 februárjában meg nem hosszabbította az igazolás érvényességét, magyarországi tartózkodása jogszerűségét hitelt érdemlően nem tudta igazolni, ennélfogva - igazoltatása esetén - a 2001. évi XXXIX. törvény 61. § (5) alapján az intézkedő rendőrnek elő kellett volna állítania az idegenrendészeti hatósághoz. Közvetve tehát fennállt a veszélye annak is, hogy a személyes szabadságát korlátozzák. Ráadásul tartózkodási engedély, illetve igazolás hiányában jogszerűen ki sem utazhatott az országból, ugyanakkor Magyarországon nem vehette igénybe az orvosi ellátást.
	A rendelkezésre álló adatok alapján vizsgálatom során megállapítottam, hogy a hatóság késedelmes eljárása súlyos visszásságot okozott a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben, valamint közvetlenül veszélyeztette a panaszos feleségének a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogbiztonság elve nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is...csak az eljárási normák betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények (9/1992. (I. 30.) Abh.).
A panaszos felesége alappal számíthatott arra, hogy Magyarországra való beutazását követően rövidesen megkapja a tartózkodási engedélyt, hiszen megfelelt az 1993. évi LXXXVI. törvényben foglalt követelményeknek. A hatóság mulasztása következtében azonban nemcsak hogy tartózkodási engedélyt nem kapott, de az ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolás lejártakor szembe kellett néznie azzal a reális veszéllyel is, hogy ha továbbra is az országban marad, a rendőrök bármikor előállíthatják, ha pedig elhagyja az országot, akkor a határőrök tehetik meg ugyanezt. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése értelmében ugyanis csak a Magyarország területén törvényesen tartózkodókat illeti meg a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának a joga, beleértve az ország elhagyásához való jogot is.
	Mindezekre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) alapján kezdeményezem a BÁH főigazgatójánál, hogy vizsgálja ki, milyen okok vezettek a mulasztáshoz, valamint tegyen megfelelő intézkedést a hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében.
Tájékoztasson továbbá arról is, hogy - a Be. 122. § (2) értelmében - milyen intézkedésekre került sor a Magyarországra 2001. július 23-án, jogsértő módon beutazott jordán állampolgárral kapcsolatban.

Budapest, 2002. május 27.

Takács Albert