OBH 1083/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva 
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy a 2001. évi tiszai árvíz során kárt szenvedett és lakhatatlanná vált ingatlana helyreállítása érdekében nem részesült kárenyhítési támogatásban, illetve az ingatlan újjáépítésére nem került sor.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való  jog megsértésének gyanúja miatt indult.
A megállapított tényállás
A panaszos Tarpán, az 1024 hrsz-ú ingatlanon felépített lakóépületként használt épületrészben lakott. Az épületrész az árvíz során életveszélyes mértékben károsodott, ezért azt 2001-ben lebontották.
A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal megkeresésemre közölte, hogy a panaszos által lakott épületrész melléképületnek minősült. A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság úgy foglalt állást - a panaszos idős korára és egészségi állapotára való tekintettel -, hogy a melléképület helyreállítására vonatkozó tilalom ellenére azt újjáépítik. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal felmérést készített egy azonos alapterületű lakrész felépítésének anyagköltségére. A megállapított anyagköltséget a  panaszos nem fogadta el. A  panaszos 2001. 10. 30-ai dátummal  - albérleti költségtérítési hozzájárulás érdekében - albérleti szerződést nyújtott be a tarpai önkormányzathoz, amelyet a károsodott ingatlanon állandó lakosként élő fiával kötött. A károsodott ingatlan fele-fele arányban a panaszos és az időközben elhunyt házastársa tulajdonát képezi. A Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság azt állapította meg, hogy a panaszos tulajdonképpen saját magával kötött albérleti szerződést. A  közigazgatási hivatal válasza szerint a panaszos a tulajdonviszonyra alapozva a melléképület után akart támogatásban részesülni. A Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság 2001. 11. 27-ei hatállyal a  panaszost a kártalanítás minden formájából kizárta és az ügyet - kivizsgálás céljából - átadta a rendőrségnek. 
A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőr-főkapitányság vezetőjétől arra vonatkozóan kértem tájékoztatást, hogy a megyében folytattak-e és milyen tekintetben eljárást a  panaszos ellen, mert a rendelkezésemre álló iratokból az eljárás eredménye nem állapítható meg.
A megyei főkapitány válaszában közölte, hogy az államigazgatási eljárás szabályai szerint lefolytatott vizsgálat során megállapították, hogy a panaszos (és az időközben elhunyt felesége) az árvíz előtt a fiától külön ingatlanban lakott, amely az árvíz során életveszélyesen megrongálódott, és azt lebontották. Ugyanezen a hrsz-ú ingatlanon áll a panaszos családi háza, amely az árvíz során nem rongálódott meg. A két különálló lakóépület egy helyrajzi számon szerepelt, a telek nem volt megosztva. Mivel a panaszos (és az időközben elhunyt felesége) fedél nélkül maradt, így a részükre folyósított élelmezési támogatás és albérleti támogatás tekintetében a hatóságot nem tévesztették meg. A fedél nélküliség tényét igazolta, hogy nevezettek részére a Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság is több megoldást ajánlott a kérdéses ingatlan újjáépítésére vonatkozóan. 
A lefolytatott vizsgálat alapján bűncselekmény gyanúja nem nyert megállapítást, melyről 2002. 02. 04-én a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóságot is tájékoztatták. 
Az ügy jogszabályi háttere: lásd melléklet
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszosnak és néhai feleségének  a gyermekükkel  egy helyrajzi számon, de ténylegesen különálló lakrésze volt, melyre vonatkozóan ígéretet is kapott annak helyreállítására. Az elutasítás indoka, amely szerint a  panaszos  saját magával kötött albérleti szerződést, illetve az, hogy  a kárenyhítés során a valóságot "elferdítette" volna, nem felel meg a valóságnak és ezt a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőr-főkapitányság vezetőjének nyilatkozata is megerősítette. Összegezve tehát megállapítható, hogy a panaszos megsemmisült lakása után semmilyen kárenyhítésben nem részesült, annak ellenére, hogy ezt a megyei katasztrófavédelem a panaszosnak kilátásba helyezte.
Az OBH 3857/2001. számú jelentésemben már megállapítottam, hogy a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvényben szabályozott állami feladatvállalás - mint keretszabály - mellett a kárt szenvedett állampolgárok ügyeiben nincs egyértelmű eligazító jogszabály, amely mindenkor teljes bizonyossággal és egyértelműen meghatározza, hogy a katasztrófasegély milyen feltételekkel illeti meg az állampolgárokat. A jogalkalmazási bizonytalanságot fokozza, hogy Kormányhatározat rendelkezik állampolgárok jogairól és kötelességeiről, tekintettel arra, hogy költségvetési pénzből használt lakás vásárlására, új lakás építésére, a megrongálódott épület felújítására stb. jogosultak a károsultak, melynek fejében jelzálogjog bejegyzése történik a kérdéses ingatlanra.
A kormányhatározattal történő szabályozás következménye, hogy amennyiben az árvízkárosult nem tud egyetérteni a rá vonatkozó, a lakhatási lehetőséget biztosító döntéssel, úgy nincs számára jogszabályban biztosított lehetőség más megoldás kezdeményezésére, lévén hogy határozattal való döntés hiányában jogorvoslati lehetősége nincs. …
Az Alkotmánybíróság a 37/1993. (VI. 9.) számú határozatában az alkotmányossági vizsgálat során azt a kérdést tette fel, hogy a szabályozási tárgy által alkotmányosan megkívánt jogforrási forma megfelel-e a támadott rendeleti szabályozásnak. Az AB ezért megvizsgálta, hogy a támadott rendeletek tartalmaznak-e olyan szabályokat, amelyek törvényi szabályozást igényelnek. A tartalmi vizsgálat alapján az AB megállapította, hogy a másodrendűnek tekintendő eljárási kérdések mellett a jogszabályok fizetési kötelezettséget írnak elő, meghatározzák annak mértékét és körét, tehát  olyan elemeket tartalmaznak, melyeket csak törvényben lehetne jogszerűen szabályozni. Az AB a testület állandó gyakorlatának megfelelően megállapította, hogy ez a formai alkotmánysértés is megalapozza az alkotmányellenességet. 
Az Alkotmánybíróság fenti megállapítása alapján megállapítottam, hogy a megfelelő szintű szabályozás hiánya, tehát a kormányhatározatban való szabályozás a jogorvoslati joggal kapcsolatosan visszásságot okozott.
A jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos visszásság megállapításán túl sérült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog követelménye is, mivel az érintett hatóságok a megsemmisült ingatlanrész helyett a lakhatási lehetőség megoldását elmulasztották.
Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." Az Alkotmánybíróság a 11/1992. AB határozatában megállapította, hogy a jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják. 
Az OBH 3857/2001. számú jelentésben felhívtam a Kormány figyelmét, hogy amennyiben a vis maior károk helyreállítására vonatkozó eljárást nem az önkormányzatok útján kívánja megoldani, úgy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kiküszöbölése érdekében célszerű a megfelelő szintű jogszabály mielőbbi kiadása. A Miniszterelnöki Hivatal válaszában közölte, hogy az IM közigazgatási államtitkára jelezte, mely szerint az igazságügy-miniszter  - a jogalkotási törvényben meghatározott felelősségének megfelelően - figyelemmel fogja kísérni a megfelelő szabályozás előkészítését.
Kezdeményezés
A már korábban feltárt és jelen vizsgálatomban idézett alkotmányos visszásságok megállapítására figyelemmel kérem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatóját és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét - figyelemmel a HUB 2001. július 2-án kelt intézkedésére -, hogy a korábban kilátásba helyezett kárenyhítés megállapítása iránt tegyenek intézkedést.
Felkérem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatóját és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjukról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 2002. december 19.

Takács Albert

JOGSZABÁLYI MELLÉKLET:
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
A tényállás tisztázása
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,

•	1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről
Az Országgyűlés az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítése érdekében, valamint az életet és a vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzése és károsító hatásai elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, továbbá a veszélyhelyzetben, illetve a katasztrófa sújtotta területeken alkalmazható szabályok bevezetése céljából a következő törvényt alkotja:
Általános szabályok
1. § (1) A katasztrófák megelőzése és az ellenük való védekezés (a továbbiakban: katasztrófavédelem) nemzeti ügy. A védekezés egységes irányítása állami feladat.
(2) Minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt, elsajátítsa az irányadó védekezési szabályokat, továbbá joga és kötelessége, hogy közreműködjön a katasztrófavédelemben.
2. § (1) A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, valamint a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Pvt.) alapján létrehozott polgári védelmi szervezetek, a hivatásos katasztrófavédelmi szervek, a hivatásos önkormányzati tűzoltóság, a gazdálkodó szervezetek, a Magyar Honvédség, a Határőrség, a rendvédelmi szervek és az állampolgárok, továbbá az Országos Meteorológiai Szolgálat, az Országos Mentőszolgálat, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, az önkéntesen részt vevő társadalmi szervezetek, valamint a civil és az erre a célra létrehozott köztestületek, továbbá a nem természeti katasztrófák esetén annak okozója és előidézője, az állami szervek és az önkormányzatok (a továbbiakban együtt: katasztrófavédelemben részt vevők) bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani.
(2) A katasztrófavédelemben részt vevők feladataikat - ha jogszabály másként nem rendelkezik - e törvény alapján, illetőleg a polgári védelmi kötelezettség keretében látják el.
Értelmező rendelkezések
3. § E törvény alkalmazásában:
h) Katasztrófasegély: a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételeknek a központi költségvetésben létrehozott tartalékából történő biztosítása.
i) Katasztrófa sújtotta terület: az a terület, ahol a katasztrófa károsító hatása érvényesül, és ezt a Kormány kinyilvánítja.
j) Katasztrófavédelem: a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.

•	1025/2001. (III. 23.) Korm. határozat a beregi térségben 2001. év tavaszán keletkezett árvízi károk enyhítéséről
3. A Kormány kötelezettséget vállal arra, hogy
a) az elpusztult vagy megrongálódott lakásokat legalább a veszélyhelyzet bekövetkeztét megelőző minőség és komfortfokozat szerint újjáépíti. Ennek 100%-os fedezetét a költségvetésből biztosítja;
b) az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához szükséges épületeket, utakat (tulajdoni, kezelői formáiktól függetlenül), hidakat, egyéb műtárgyakat és kompokat a veszélyhelyzetet megelőző használhatósági szinten helyreállítja. Ehhez a fedezetet 100%-ban a költségvetésből biztosítja.
4. A Kormány az újjáépítéssel kapcsolatos soron kívüli feladatokat az alábbiakban határozza meg:
a) A katasztrófát követő újjáépítés és helyreállítás során a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény 6. §-ának h) pontját kell alkalmazni.
......
8. A Tiszán levonuló árvíz kapcsán elrendelt védekezés költségeit a továbbiakban is elsősorban a egyék vis maior kereteiből kell finanszírozni; az azt meghaladó költségeket a költségvetés megtéríti.

•	1033/2001. (IV. 12.) Korm. határozat a 2001. évi tiszai árvíz során károsodott Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei települések helyreállítására és újjáépítésére
2. A helyreállítás és újjáépítés végrehajtásának irányelvei a következők: .....
g) ha a károsult nem fogadja el az építési, újjáépítési szolgáltatást, akkor az állam a lakóépület tényleges kárát téríti meg, melyről a megyei közigazgatási hivatallal köt megállapodást;

•	1104/2001. (XI. 12.) Kormány határozat a 2001. évi  tiszai árvíz során károsodott Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei  települések helyreállításáról és újjáépítéséről szóló 1033/2001. (IV. 12.) Korm. határozat módosításáról
A Kormányhatározat többek között határidők részbeni végrehajtását rögzíti, illetve határidő módosításról rendelkezik, és más technológiai eljárásokat rögzít. A Kormányhatározat nem szól arról, hogy a károsult nem kérheti a kára megtérítését és kizárólag csak építési szolgáltatásra jogosult.

•	179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról
A katasztrófasegély nyújtásának szabályai
16. § (1) A hazai és nemzetközi segítségnyújtásra fordítható előirányzat (vis maior alap) az éves központi költségvetésben külön kerül jóváhagyásra. Az előirányzat felhasználásáról a KKB javaslatát figyelembe véve a Kormány dönt. A végrehajtásba bevont szervek és szervezetek katasztrófa elleni védekezéssel összefüggő visszapótlási költségeiről, a visszapótlás eseteiről, illetve mértékéről a Kormány dönt.
(2) A katasztrófasegély felhasználására vonatkozó döntés-előkészítési feladatokat a KKB végzi és a Kormány dönt annak mértékéről.
(3) A Kormány által jóváhagyott keretből kell biztosítani a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosításához nyújtandó katasztrófasegélyt.
(4) A keretek elosztására - a katasztrófa sújtotta területek védelmi bizottságainak, valamint a védekezésben részt vevő szervek vezetőinek véleménye alapján - a KKB tesz javaslatot a Kormánynak. A döntésnél az azonos helyzetben lévők esetén előnyben kell részesíteni azon településeket, amelyek a felkészülés, a megelőzés érdekében megtették a lehetőségeknek megfelelő, szükséges intézkedéseket.
 (5) A védekezés során felmerülő költségek jogszerű felhasználásáért helyi szinten a polgármesterek, megyei szinten a védelmi bizottságok elnökei a felelősek.
A katasztrófavédelemmel kapcsolatos anyagi-pénzügyi ellátás
17. § (1) A katasztrófavédelem központi védekezési költségeit - az önvédelmi jellegű katasztrófavédelmi szervezetek fenntartási és működési költségei kivételével - az állam viseli, azokat a központi költségvetésben a Belügyminisztérium, illetőleg a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek fejezeteiben Katasztrófavédelem cím alatt kell előirányozni.

•	232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól
1. § E rendelet alkalmazásában:
3. a védekezés államigazgatási feladatai: a védekezéssel összefüggő rendvédelmi, szociális és egészségügyi hatósági, továbbá a műszaki feladatok ellátásához szükséges munkaerő, eszköz, anyag, felszerelés rendelkezésre állása, valamint a vizek kártételei által fenyegetett területeken az élet- és vagyonbiztonság érdekében végzendő megelőző és operatív feladatok;

•	1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
Határozat
46. § (1) Az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
(2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.
47. § (1) Az Országgyűlés, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg.
(2) Az önkormányzat és az önkormányzat szervei határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg.
48. § (1) Az Országgyűlés és a Kormány elrendelheti egyes határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét.
(2) Az önkormányzatok és az önkormányzat szervei határozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szokásos módon tehetik közzé.