OBH 1081/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszosok Kismaros község Önkormányzata eljárását sérelmezve fordult az országgyűlési biztoshoz. Beadványukban előadták, hogy Kismaros közterületén folytatott lótartás megtiltását kérték a jegyzőtől, mivel az állattartás szennyezi a levegőt, a kertekben termelt zöldséget, gyümölcsöt,  a felgyülemlett trágya miatt, pedig megjelentek a környéken a rágcsálók. Panaszuk alapján az önkormányzat nem járt el, ezért a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordultak segítségért. Ezt követően került sor az eljárás lefolytatására, mely eredményeképpen a közterületet az önkormányzat az állattartónak évi 1 Ft bérleti díjért bérbe adta. A panaszosok véleménye szerint az állattartás engedése ellentétes az önkormányzat vonatkozó helyi rendeletével.
Az ügyben az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a jogorvoslathoz való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam. Ennek során megkerestem a község jegyzőjét, akitől tájékoztatást és a vonatkozó iratok megküldését kértem.

A megállapított tényállás
A panaszosok beadványa, valamint a jegyző által adott tájékoztatás és a csatolt iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg.
A panaszosok 2001. szeptember 15-én kelt beadványukban kérték a jegyző intézkedését a lótartás káros hatásait miatt. Tekintettel arra, hogy az önkormányzat nem intézkedett, 2001. október közepén panaszosok a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordultak, mely felhívta a jegyzőt a beadvány kivizsgálására és a szükséges hatósági intézkedések megtételére. 
Az önkormányzat 2001. november 8-án helyszíni szemlét tartott, ennek során megállapították, hogy az állattartó számára nem engedélyezték a közterület használatát.
Az alpolgármester 2001. november 15-én készült előterjesztésében azt javasolta a képviselő-testületnek, hogy határozatában kötelezze az állattartót a lótartás megszüntetésére, az engedély nélkül épített karám és szénatároló lebontására, valamint a trágya elhordását.
A 2001. november 22-re kitűzött képviselő-testületi ülésen a panaszosok nem tudtak megjelenni, erről előzetesen írásban nyilatkoztak, egyúttal fenntartották a panaszukat. A testületi ülésen a képviselők egyhangú szavazással meghozott határozatukban támogatták az adott terület bérbeadását az állattartónak, melynek feltételéül azt szabták, hogy az állattartónak az állatokat karámban kell tartania és a trágyát köteles hetente elszállítani, a szerződés megszűnésekor, pedig a területet eredeti állapotban köteles visszaadni, arra nem építhet semmit. 2001. december 6-án kelt levelében a jegyző a képviselő-testület határozata tartalmáról tájékoztatta a panaszosokat.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését, b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát. (3) A határozatot külön íven kell megszövegezni, illetőleg jegyzőkönyvbe kell foglalni, vagy az ügyiratra kell feljegyezni. Külön íven kell megszövegezni a határozatot, ha azt kézbesítés útján közlik, vagy ha az ügyfél kérelmére a kihirdetett határozatot neki megküldik.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését.

253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről
7. § (1) A terület-felhasználási egységek területeit közterületekre és egyéb (közterületnek nem minősülő) területekre, továbbá azokat beépítésre szánt területek esetén építési övezet(ek)be, beépítésre nem szánt területek esetén övezet(ek)be kell sorolni.
9. § A helyi építési szabályzatban, a szabályozási tervben - a főváros esetében a szabályozási kerettervben is - gondoskodni kell a település igazgatási területén a klimatikus viszonyok megőrzése, javítása érdekében a telkek növényzettel fedett részéből, a zöldterületekből és az erdőkből álló egységes zöldfelületi rendszer kialakításáról, valamint az épített környezet alaktani és helyi éghajlati jellegét meghatározó elemeinek a megőrzéséről.
39. § (1) Közterületen építményt elhelyezni csak a helyi építési szabályzat alapján szabad.
41/1997. (V. 28.) FM rendelet az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról
1. sz. melléklet a 41/1997. (V. 28.) FM rendelethez Állat-egészségügyi Szabályzat
1. § (1) Állatokat tartani - amennyiben külön jogszabály másként nem rendelkezik - csak az Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) által előírtaknak megfelelő helyen és építményben, valamint a külön jogszabályban foglaltak szerint szabad.
34. § (1) Az állattartó köteles állattartási tevékenységéről (ló, szamár, öszvér, szarvasmarha, juh, kecske, sertés, méhcsaládok esetén létszámtól függetlenül, baromfi és nyúlállományok esetén száz egyed felett), a tevékenység megkezdéséről, illetve megszüntetéséről az állatállományt ellátó állatorvost, illetőleg a települési önkormányzat jegyzőjét (fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat jegyzőjét) egyidejűleg tájékoztatni.

Kismaros Község Önkormányzatának az állattartásról szóló 8/2001. (10.18.) sz. rendelete
2. § /1/ Az állatok elhelyezésére szolgáló épületet, építményt, valamint egyéb melléképületet, melléképítményt építeni, átalakítani, használni csak e rendelet rendelkezéseinek megtartásával, az építési hatóság által kiadott építési és használatbavételi engedélyben meghatározott módon és céllal szabad. 
4. § /1/ Az állatokat elkülönítetten, zárt helyen kifutóban, ólban vagy ketrecben kell tartani. /5/ A trágyát lakott területen, valamint élővizek 100 m-es körzetén belül vízzáróan falazott hézagmentesen fedett gyűjtőben kell tárolni. 
5. § /1/ A község külterületein állatokat legeltetni és kóborolni hagyni tilos!
9. § /1/ Az állattartást meg kell tiltani, ha: a./ az állattartáshoz szükséges feltételek nem biztosíthatók, b./ az állattartó az előírt feltételeket a szakhatóságok, illetve a jegyző figyelmeztetése ellenére nem biztosítja, c./ az állattartó nem rendelkezik a jogszabályok által meghatározott esetekben a szükséges engedéllyel.
10. § /1/ A e rendeletben foglalt rendelkezéseket megszegi - amennyiben a cselekmény nem esik súlyosabb megítélés alá - szabálysértést követ el és 10.000.- Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
Az iratok áttekintése és a jegyző tájékoztatása alapján az alábbiakat állapítottam meg.
Kismaros község Önkormányzata a panaszosok beadványát követően nem tett eleget az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Áe.) megfogalmazott azon kötelezettségének, mely szerint a "közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni" (4. § (1)). Az eljárás lefolytatására csak azt követően került sor, hogy a panaszosok a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordultak segítségért, mely az Áe. szerint, mint felettes szerv utasította az önkormányzatot a beadvány elbírálására.
Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy az "Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."
Azzal, hogy az önkormányzat nem tett eleget az Áe-ben előírt eljárási kötelezettségének, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság, az abból eredő jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
A 2001. november 22-én megtartott képviselő-testületi ülésen hozott 115/2002. (11. 22.) sz. KH. határozat támogatta egy bérleti szerződés megkötését az állattartóval a közterületen. A határozat úgy rendelkezett, hogy "a bérlő a terület rendben tartása fejében karámozással lovakat tarthat (nem ugrathat), azzal a megkötéssel, hogy a trágyát hetente köteles elszállítani".
A képviselő-testület határozatával kapcsolatban megállapítom, hogy az nem döntött az ügy érdemében, a panaszosok által felvetett probléma körében. A beadvány ugyanis egyrészt a karám engedély nélküli építését sérelmezte, másrészt azt kérelmezte, hogy az önkormányzat jelöljön ki az állattartásra egy másik területet.
A jegyző megkeresésemre adott tájékoztatásában kitért arra, hogy az alpolgármester által készített határozat-tervezet a 8/2001. (10.18.) számú helyi rendeletre hivatkozva javasolta a lótartás megszüntetését és a közterület rendbetételére történő kötelezést. A rendelet ugyanis kimondja, hogy a "község közterületein állatokat legeltetni és kóborolni hagyni tilos", valamint, hogy az "állatok elhelyezésére szolgáló épületet (...) csak e rendelet rendelkezéseinek megtartásával, az építési hatóság által kiadott építési és használatbavételi engedélyben meghatározott módon és céllal szabad" (2. § (1), 5.§ (1)). Az önkormányzat eljárása során megállapította, hogy az állattartó nem kért és nem is kapott közterület-használati engedélyt az önkormányzattól, valamint az ingatlanon létesített karám és szénatároló engedély nélkül épült.
Ebből következően a képviselő-testület határozata míg az állattartás helyére irányuló kérelemről - a saját rendeletével ellentétesen - rendelkezett, azaz a közterületen folytatott állattartást biztosító bérleti szerződés megkötését támogatta, nem döntött az engedély nélkül épített karámról és szénatárolóról. Az Áe. kommentárja rögzíti, hogy "a rendelkező részben határozni kell az ügyben felmerülő valamennyi döntést igénylő kérdésben, amelyre az eljáró közigazgatási szervnek hatásköre és illetékessége van"
A határozattal kapcsolatban további problémák is felmerülnek. Az Áe. 43. §-ában előírja, hogy a közigazgatási szerv határozatának melyek a kötelező tartalmi elemei. A jogszabály valamint a határozat összevetését követően megállapítom, hogy az önkormányzat határozata nem tartalmazott indokolást, valamint elmulasztotta a panaszosokat tájékoztatni a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről. Ez vezetett ahhoz, hogy panaszosok nem tudtak jogorvoslattal élni a számukra kedvezőtlen határozat ellen. Az Alkotmánybíróság 21/1997. (III. 26.) AB határozatában kimondta, hogy "a hatóság - amennyiben nem tartja teljesíthetőnek az ügyfél kérelmét, vagy nem fogadja el az ügyfél jogi érvelését - erre köteles döntésében külön kitérni, mint ténybelileg, mind jogilag alátámasztva elutasító döntését."
Végül a hatóság elmulasztotta határozatát az Áe. rendelkezései szerint közölni az ügyfelekkel. Az önkormányzat panaszosokat egy levélben tájékoztatta a jegyző arról, hogy engedélyezték az állattartónak az adott helyen való lótartást, számukra nem kézbesítették a határozatot.
Összességében az eljárás során a hatóság visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság, az abból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal, továbbá a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben, amikor az eljárását lezáró határozata ellentétbe került az állattartásról szóló helyi rendeletével, nem döntött érdemben a beadványban szereplő valamennyi kérelemről, továbbá amikor határozata nem felelt meg az Áe.-ben rögzített formai szabályoknak, valamint amikor nem gondoskodott határozatának a törvény által előírt kihirdetéséről.

Ajánlás
Az önkormányzat határozatával kapcsolatban számos alkotmányos joggal összefüggő visszásság merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ában biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg Kismaros község Önkormányzata 115/2001. (11. 22.) számú határozatát.
Az Obtv. 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem Kismaros község Önkormányzata jegyzőjének, hogy a jövőben fokozottan figyeljen és munkatársait is figyelmeztesse, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben előírt eljárási kötelezettségének tegyenek eleget. 
Kérem a hivatalvezetőt és a jegyzőt, hogy 30 napon belül szíveskedjenek az ajánlással kapcsolatos álláspontjukról tájékoztatni.

Budapest, 2003. január 17.

Lenkovics Barnabás