OBH 6267/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Kapcsolódó ügyek: 6620/2001., 1020/2002., 1158/2002., 1265/2002., 1384/2002., 1397/2002., 1447/2002., 2099/2002., 2408/2002., 3551/2002., 3579/2002.
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához folyamatosan érkeznek a panaszok, amelyekben a kérelmezők a Főváros közigazgatási területén érvényben lévő parkolási rendszert és ennek keretében az egyes kerületi önkormányzatoknál benyújtott kedvezményes parkolási engedély iránti kérelmük elutasítását sérelmezték.
A panaszosok az engedélyek elbírálásának a gyakorlatán kívül Budapest Főváros Közgyűlése Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendeletének (a továbbiakban: Főv. Kgy. rendelet) több rendelkezését is kifogásolták. 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kötődő jogbiztonság, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében meghatározott tulajdonhoz való jog, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog, valamint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.  
A panaszok azonos tárgya miatt az ügyeket egyesítettem és a vizsgálati megállapításaimat közös jelentésbe foglaltam.
A tényállás tisztázása érdekében levélben kerestem meg Budapest Főváros Önkormányzat főjegyzőjét, valamint Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét. A főpolgármesteri hivatal munkatársai korábban arról tájékoztattak, hogy a Fővárosi Közgyűlés rendeletének módosítása folyamatban van, ezért a fővárosi önkormányzat rendeletét érintő kifogások szempontjából lényeges kérdésnek tekintettem, hogy a fővárosi önkormányzati jogszabályelőkészítés jelenleg milyen stádiumban van. A fővárosi főjegyző arról tájékoztatott, hogy a Főv. Kgy. rendelet átdolgozása és korszerűsítése a Fővárosi Közgyűlés Koordinációs Tanácsnoka vezetésével folyamatban van és a "Fővárosi Parkolás Egyeztető Fórum" több munkacsoportban és széles körű társadalmi egyeztetés mellett végzi a jogszabálytervezet előkészítését. Az érintett önkormányzatoknak a parkolással foglalkozó vezetői mellett a Magyar Autó Klub, a Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara, a Budapesti Rendőr-főkapitányság, a Fővárosi Közlekedésbiztonsági Társaság, valamint Parking Kft. is részt vesz ebben a munkában. A nagy számú résztvevők és az egymással ellentétes érdekütközések miatt a jogalkotói munka befejezése hosszabb időt vesz igénybe, és ezért várhatóan az önkormányzati választások után, a jövő év elején kerülhet a jogszabálytervezet a Fővárosi Közgyűlés elé. 
A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetője arról tájékoztatott, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében már több alkalommal felhívták Budapest Főváros Önkormányzata  főpolgármesterének figyelmét a Főv. Kgy. rendelet hiányosságaira, valamint ésszerű állampolgári beadványok alapján kezdeményezték a rendelet módosítását és a kiegészítését.
Ismerve azonban a fővárosi önkormányzatnak a folyamatban lévő, a rendelet módosítására irányuló tevékenységét a hivatal vezetője nem tartotta célszerűnek törvényességi felhívás megtételét, illetve a konkrét jogszabálymódosító javaslataik eljuttatását a főpolgármesterhez. 
A jogszabályelőkészítés jelenlegi szakaszában a közigazgatási hivatal szakmai segítséget nyújt a fővárosi önkormányzatnak, amelynek keretében a további javaslataikat, észrevételeiket folyamatosan megküldik a főpolgármester részére.
A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében a Főv. Kgy. rendeleten kívül folyamatosan vizsgálta továbbá a kerületi önkormányzatok parkolási rendeleteinek a jogszerűségét is, amelyeket a kerületi önkormányzatok a Főv. Kgy. rendeletben kapott felhatalmazás alapján, saját közigazgatási területükre kiterjedő hatállyal alkottak meg. 
Néhány kerületi önkormányzat esetében a közigazgatási hivatal törvénysértő gyakorlatként észlelte, hogy a kerületi önkormányzatok túlterjeszkedtek a Főv. Kgy. rendelettől kapott jogszabályi felhatalmazáson, és olyan viszonyokat is szabályoztak, amelynek eredményeképpen a helyi jogszabály ellentétes volt a Főv. Kgy. rendelettel.
A közigazgatási hivatal vezetőjének az álláspontja szerint, ezek a helyi jogalkotási hiányosságok a jövőre nézve oly módon szüntethetők meg, ha a Főv. Kgy. rendelet módosítását követően - amennyiben a helyi önkormányzati képviselő-testületek a parkolási rendeleteiket nem módosítják, azaz a jogharmonizáció nem jön létre a Főv. Kgy. rendelettel - a közigazgatási hivatal ismételten felülvizsgálja a helyi önkormányzati jogalkotást és törvényességi felhívást bocsát ki részükre.  
A közigazgatási hivatal vezetője a tájékoztatásában arra is kitért, hogy a hivatalhoz közvetlenül is több állampolgári beadvány érkezett, amelyeket minden esetben kivizsgáltak, és amennyiben ez indokolt volt részben a Főv. Kgy. rendelet, részben a kerületi önkormányzati rendeletek módosítására tettek javaslatot.
A fővárosi parkolási rendszer üzemeltetésével megbízott gazdasági társaságok tevékenységével összefüggő panaszok esetében pedig - hatásköre hiányában - a közigazgatási hivatal az érintett önkormányzat jegyzőjétől és a polgármestertől kérte az ügy kivizsgálását, és a szükséges intézkedések megtételét. A beadványok megfelelő elintézése és ellenőrzése céljából a közigazgatási hivatal a megtett intézkedésről tájékoztatást kért.
A fővárosi parkolási rendszert érintő fővárosi önkormányzati és a helyi önkormányzati jogalkotási körülmények megismerésén kívül az állampolgári jogok országgyűlési biztosához érkezett, az egyes engedélyek kiadásához kapcsolódó panaszokra vonatkozóan is információkat kértem az érintett önkormányzatok jegyzőitől. 
Mindezek alapján a fővárosi parkolási rendszert általában érintő jogi szabályozást és az egyes önkormányzati intézkedéseket sérelmező panaszokkal kapcsolatban a következő tényállást állapítottam meg.      
A megállapított tényállás
OBH 6267/2001.
A panaszos azt sérelmezte, hogy  a Budapest, XI. kerületi Önkormányzattól sem a férje, sem az anyósa nem kapott ingyenes parkolási engedélyt. Az anyósa és a férje állandó bejelentett lakcíme nem a kerületben van, a családtagok tényleges tartózkodási helye azonban az a Budapest, XI. kerületi társasház, ahol a család közös háztartásban él együtt.
A panaszos és a férje egy gazdasági társaság vezetői, azonban a társaság nevén nincs gépkocsi, cégük kölcsönszerződés alapján használ két járművet, amelyeknek a tulajdonosai más kerületben fizetnek súlyadót. Ezért ezután a gépjárművek után sem kaphat a panaszos és férje ingyenes parkolási engedélyt a XI. kerületben. 
A panaszos a Budapest, XI. kerületi Önkormányzat polgármesterét is megkereste az elutasítás miatt, és kedvezményes parkolási engedélyt kért a vele együtt lakó családtagjai számára. 
Ezt követően a Polgármesteri Hivatal Hatósági Iroda vezetője ismételten arról tájékoztatta, hogy a helyi önkormányzati rendelet értelmében - mivel az abban meghatározott együttes feltételek az esetében nem állnak fenn - ingyenes lakossági várakozási engedély számára nem adható ki.  

OBH 6620/2001.   
Az Ausztriában élő panaszos azt kifogásolta, hogy egy ismerősénél tett látogatása alkalmával - a Budapest VII. kerület, Akácfa utcában - a ház előtt várakozó gépkocsijára kerékbilincset helyeztek el. Úgy gondolja, hogy ez a személyes szabadságát korlátozó, megalázó intézkedés. A kirótt 15.000 Ft-os büntetés összegét is aránytalanul magasnak tartotta, összehasonlítva az Ausztriában a hasonló szabálysértés miatt kifizetendő büntetés összegéhez képest.
Budapest Főváros Erzsébetváros Képviselő-testületének Polgármesteri Hivatala Város-üzemeltetési és Közrendvédelmi Iroda vezetőjének helyettese a panaszosnak a kerékbilincs felszerelését sérelmező beadványát elbírálta, és a 14-355/2001. számú "állásfoglalásában" arról tájékoztatta, hogy a Főv. Kgy. rendelet rendelkezései alapján mind a kerékbilincs alkalmazása, mind a kerékbilincs felszereléséért felszámított díj mértéke jogszerű volt.   

OBH 1020/2002. 
A panaszos a Főváros belső kerületeinek a parkolási rendjére vonatkozóan azt sérelmezte, hogy a kerületben lakóhellyel rendelkező, és a gépjárműve után súlyadót a kerületben fizető polgárok részére adható csak ki az ingyenes parkolási engedély, így az állandó használatra, céges autóval rendelkező polgárok - ha a cég telephelye nem a kerületben van, és a súlyadót nem a kerületnek fizeti - nem kaphatnak parkolási engedélyt.
A panaszos Budapest Főváros Önkormányzat főpolgármestere  részére is megküldte a fővárosi parkolással kapcsolatos kifogásait. A Főpolgármesteri Hivatal Programigazgatója válaszában arról tájékoztatta, hogy a Főv. Kgy. rendelet a többszöri módosítások ellenére sem tudott lépést tartani a jelentősen megváltozott autóvásárlási és autóparkolási szokásokkal A rendelet módosítása napirenden van, amelynek során olyan rendelet megalkotására törekednek, amely a mai viszonyoknak megfelel és lehetővé teszi a parkolást "minden jogosult gépkocsi tulajdonosnak".
 
OBH 1158/2002. 
A panaszos a Budapest, XI. kerületi Önkormányzat eljárásában azt kifogásolta, hogy mint kettős állampolgárságú személy - ha az év folyamán a kerületben lévő ingatlanában tartózkodik - a külföldi rendszámú gépjárművére nem kaphat ingyenes parkolási engedélyt. Sérelmesnek tartja, hogy mint magyar állampolgár a szülőföldjén, ingatlana közelében nem parkolhat.

OBH 1265/2002.
A panaszos jogi képviselője azt sérelmezte, hogy osztrák állampolgárságú ügyfele, aki ugyan állandó jelleggel Bécsben lakik, azonban a hétvégeket és szabadságát a Budapest XI. kerületi öröklakásában tölti, az osztrák rendszámú gépjárművével csak a parkolóórák igénybevételével parkolhat. Az ügyfele hajlandó lenne a parkolással kapcsolatos közterheket (így a súlyadót) is viselni, ennek ellenére a polgármesteri hivatal az ingyenes várakozási engedély iránti kérelmét elutasította. 

OBH 1384/2002.
A panaszos a Budapest, XI. kerületi Önkormányzat parkolási rendeletét, illetve annak a gyakorlatban történő végrehajtását sérelmezte. Munkája végzéséhez munkahelye személygépkocsit biztosított, amelynek nem a tulajdonosa és nem az üzembentartója.
Ezért semmiféle parkolási kedvezményre nem jogosult. A lakóhelye közelében való parkolást csak az ott kialakított fizető parkolóhelyen tudja megoldani. Úgy véli, hogy ez a magánéletébe való beavatkozás, és a szabadidejével való rendelkezésének a korlátozását jelenti, mivel igazodnia kell a  megszabott parkolási időpontokhoz.

OBH 1397/2002.
A panaszos a Budapest, II. kerületi Önkormányzat eljárásában azt kifogásolta, hogy mint állandó kerületi lakos azért nem kapott ingyenes parkolási engedélyt, mert a gépjárműve sárga rendszámmal rendelkező taxiként üzemel. Az önkormányzati elutasításban arra hivatkoztak, hogy ő vállalkozó, és a vállalkozások kizárólag intézményi engedélyt kaphatnak. A panaszos környezetében sok egyéni vállalkozó lakik és dolgozik, olyanok, akiknek a rendszámából nem állapítható meg, hogy vállalkozók. Így ők - mint állandó helyi lakosok - jogosultak ingyenes parkolási engedélyre. A panaszos véleménye szerint ez súlyos diszkriminációt jelent, és tudomása szerint a Főváros többi kerülete sem zárta ki a taxis vállalkozókat a lakossági ingyenes parkolási engedélyesek köréből.
A panaszos mellékelte a Budapest II. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Igazgatási Irodája által kiadott I-892/2001. számú levelet, amelyben tájékoztatták, hogy a helyi rendelet értelmében díjkedvezményes lakossági közterületi várakozási engedély kinek adható ki, és ő mint magántaxis, egyéni vállalkozónak minősül, és csak intézményi parkolási engedélyre jogosult.
A panaszos az őt ért hátrányos megkülönböztetés miatt levélben kereste meg a fővárosi közigazgatási hivatalt is. A közigazgatási hivatal 02-163/2002. számú álláspontja szerint törvénysértő és diszkriminatív az az önkormányzati gyakorlat, amely a többi, hivatásszerűen szállítással nem foglalkozó egyéni vállalkozó részére kiadja a lakossági parkolási engedélyt a sárga rendszámú taxis vállalkozóval szemben. 
  
OBH 1447/2002. 
A panaszos a Budapest,  XI. kerületi Önkormányzat  helyi rendeletét kifogásolta, amely szerint azok a kerületi lakosok, akik - egyébként igazolt jogcímen, állandó jelleggel - olyan személygépkocsit használnak, amelynek tulajdonosai nem kerületi székhelyű vagy telephelyű jogi személyek, nem kaphatnak ingyenes parkolási engedélyt. Úgyszintén kirekesztették ebből a kedvezményből azokat is, akik a gépjármű tulajdonjogának a változása miatt csak később kerülnek az önkormányzat "nyilvántartásába".
A panaszos beadványában továbbá  - a különböző élethelyzetek bemutatásával - arra kívánta felhívni a figyelmet, hogy a kerületi önkormányzat nem egyenlő mércével méri a kerület lakosságát, és ezzel súlyos diszkriminációt okoz. 

OBH 2099/2002.
A panaszos a Budapest Főváros Közgyűlése parkolási rendeletének több rendelkezését is kifogásolta. Véleménye szerint a várakozási idő túllépése esetén a kerékbilincs elhelyezése sérti a tulajdonhoz való jogot, és aránytalanul magas a kerékbilincs leszereléséért fizetendő költségtérítési díj is. A kettős büntetés alkalmazását látja megvalósulni akkor, amikor a  kerékbilincs leszereléséért meghatározott összegen kívül még pótdíjat is kell fizetni. 

OBH 2408/2002. 
A Budapest, VI. kerületben működő, két Kft. képviseletében a panaszosok azt kifogásolták, hogy a céges autókkal csak a parkolási övezetekben, és az ott meghatározott parkolási rend (időtartam és díjszabás) szerint lehet parkolniuk, ami összeegyeztethetetlen a napközbeni munkavégzésükkel. Elfogadják ugyan azt, hogy a fővárosi parkolási gondok csak meghatározott keretek között kezelhetők, azonban úgy gondolják, hogy számos, kis szolgáltató-cég számára a jelenlegi helyzet elfogadhatatlan. Az adóterheik mellett kedvezményes, vállalkozásbarát lehetőséget szeretnének (pl. éves díjjal matricák megvásárlását) a vállalkozásaik és az ott dolgozók számára.
  
OBH 3551/2002.
A panaszos azt kifogásolta, hogy a Budapest, XII. kerületi székhelyű munkahelyétől a kizárólagos használatra megkapott gépjárművel a Budapest, II. kerületi lakóhelyén nem parkolhat ingyenesen. Munkaköréből adódóan a vidéki útjairól a késői órákban ér haza, és a lakása előtti parkolási lehetőség hiánya sok gondot okoz a számára. A lakossági várakozási engedély kiadására megállapított jogszabályi feltételek - álláspontja szerint - diszkriminatívak.

OBH 3579/2002.
A panaszos a személyes meghallgatása alkalmával a kerékbilincs elhelyezésének a jogszerűségét vitatta,  és - álláspontja szerint - az alkotmányos jogok sérelmét jelenti a kerékbilincs leszereléséért fizetendő, aránytalanul magas költségtérítési díj is. A pótdíj mértéke nincs arányban az általában fizetendő kamat mértékével sem. A panaszos az egész parkolási rendszerre vonatkozóan kifogásolta még az esélyegyenlőség hiányát, amely abban nyilvánul meg, hogy a csak az ott lakók kapnak ingyen parkolási lehetőséget, míg a munkahelyek nem, holott az ott dolgozóknak a munkahelyük igen fontos életterük.    
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.) 
1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokrólvaló gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;
•	1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről (Kötv.) 
A közúti közlekedéssel összefüggő állami feladatok
8. § (1) A közúti közlekedéssel összefüggő állami és önkormányzati feladatok:
a) a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése;
b) a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása;
c) a közúti közlekedési hatósági feladatok ellátása;
d) a tömegközlekedés működtetésének biztosítása;
e) a közúti közlekedés biztonságát szolgáló nevelés, felvilágosítás és propaganda;
f) a közúti közlekedési szakemberek és a közúti járművezetők vizsgáztatása;
g) a járművek műszaki vizsgálata;
h) a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése.
•	1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról (Gjatv.) 
III. A KÜLFÖLDÖN NYILVÁNTARTOTT GÉPJÁRMŰVEK ADÓJA
Adómentesség
13. § (1) Mentes az adó alól naptári évenként 60 napig (a továbbiakban: adómentes időszak) a személyszállító gépjármű.
(2) Az adómentes időszak az országba közúti forgalomban érkezett gépjármű esetében a határ átlépésének napjával, nem közúti forgalomban érkezett személyszállító gépjármű esetében pedig a behozatali előjegyzési vámkezelés napjával kezdődik. Minden megkezdett nap egy napnak számít.
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.) 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
•	1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről
•	13/1991. (V. 21.) PM rendelet a települési önkormányzat hatáskörébe tartozó adók és adók módjára behajtandó köztartozások nyilvántartásáról, kezeléséről és elszámolásáról
•	38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról (Főv. Kgy. rendelet)
•	74/1999. (XII. 30.) Főv. Kgy. rendelet a fővárosi közterület-felügyelet szervezetéről és feladatairól 
•	Kerületi önkormányzati rendeletek (II; VI; XI.) a kerület közterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról 
A vizsgálat megállapításai
I.
A vizsgálat megindítását követően mindenekelőtt állást kellett foglalni abban a kérdésben, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának van-e hatásköre a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő közterületeken kialakított parkolási rendszerre, annak a működtetésére vonatkozóan eljárást kezdeményezni, illetve intézkedéseket tenni.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már több jelentésében is foglalkozott a fővárosi parkolási engedélyek kiadásával, így például a mozgásukban korlátozottak parkolási körülményeivel (OBH 3266/2001.), és egységesen kifejtette az álláspontját arról, hogy az önkormányzat eljárása csak abban az esetben vizsgálható, ha az adott ügyben nem tulajdonosként, hanem hatóságként járt el [Obtv. 16. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság a parkolással összefüggő indítványok vizsgálatánál több döntésében is elemezte az önkormányzati feladat- és hatásköröket, így a 712/B/1996. AB határozatában kimondta, hogy az önkormányzat mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy a tulajdonában lévő területeken belül mely övezetben és időszakban létesít fizetési kötelezettséggel járó parkolóhelyet. Az Alkotmánybíróság csupán azt vizsgálja a jogalkotó széles körű mérlegelési jogosítványa alapján meghatározott rendelkezéseinél, hogy azok nem sértenek-e valamely alkotmányos elvet vagy rendelkezést. Ezekből következik, hogy a parkolási díjkedvezmények mértékére, számításának módjára vonatkozó jogalkotói mérlegelés célszerűségi, igazságossági szempontból való felülvizsgálatára nem rendelkezik hatáskörrel.
A döntései jogszabályi alapjául az Alkotmánybíróság az Ötv. 1. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést jelölte meg, mely szerint az önkormányzat a helyi közügyekben önállóan jár el, továbbá hivatkozott az Ötv. 63/A. § - 1994. december 11-étől hatályos - törvényi felhatalmazására is, amely egyértelműen kimondta, hogy a fővárosi önkormányzat rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét ...a közterület-használatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatát. Az Ötv. 8. (1) bekezdésében foglalt önkormányzati feladatokból következően pedig a települési önkormányzatok (így a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok) alapvető jogosítványa, hogy a saját közterületének fenntartási, használati rendjét maga határozza meg [46/1997 (IX. 30.) AB határozat; 774/B/2000. AB határozat].
Az Ötv-n kívül önkormányzati feladatként jelöli meg a Kötv. 8. § (1) bekezdése - többek között - a közúthálózat fejlesztését, fenntartását és üzemeltetését, amely ugyancsak az Alkotmánybíróság értelmezése szerint parkolással összefüggő feladat, mivel a parkolás közterület használatnak minősül, annak egyik sajátos közlekedési célú formája [31/1996.   (VIII. 3.) AB határozat].
Az idézett törvényekben meghatározott önkormányzati feladatok ellátására - az azokban foglalt jogalkotási felhatalmazások alapján - állapította meg a fővárosi önkormányzat a Főv. Kgy. rendeletében a parkolás rendjét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, a közterület-használat és a közterület rendjét, továbbá a közterületfelügyelet feladatait.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a felhatalmazás keretei közötti jogviszonyaikban az önkormányzatok közhatalmi minőségükben járnak el és nem tulajdonosként, ezért a parkolással az önkormányzat és a gépjármű használója között közjogi viszony jön létre [1256/H/1996. AB határozat].
Az alkotmánybírósági döntések egybevetésének eredményeképpen úgy ítélem meg, hogy az önkormányzatoknak azokban a döntéseiben, amelyekben a tulajdonukban lévő közterületeken lévő várakozási övezetek kialakításáról, és az ehhez fűződő, fizetési kötelezettséggel járó parkolóhelyek létesítéséről határoznak, a tulajdonosi dominancia érvényesül, míg a parkolók használatával keletkezett, az önkormányzat és az igénybe vevő közötti viszonyban hatóságként jár el.
Az országgyűlési biztos hatáskörét érintő egyes kérdések tisztázása mellett figyelemmel kellett lenni arra is, hogy az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a Főv. Kgy. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítása iránt, amelyben az Alkotmánybíróság határozatot hozott és ezek a döntések kötelezőek az állampolgári jogok országgyűlési biztosára.

II.
Több olyan panasz érkezett, amelyben a panaszosok azt sérelmezték, hogy a lakossági parkolási engedély kiadásának az az egyik feltétele, hogy a gépjármű tulajdonosa a kerületi adónyilvántartásban szerepeljen, és így azok után a gépjárművek után, akiknek a tulajdonosai más kerületben fizetnek gépjárműadót, nem kaphatnak kedvezményes parkolási engedélyt. (OBH 6267; OBH 1020/2002; OBH 1447/2002.)
A Főv. Kgy. rendelet 17. § (2) bekezdésében meghatározottak szerint - és a kerületi önkormányzati rendeletek erről megegyezően rendelkeznek - a díjkedvezményes lakossági közterületi várakozási engedély kiadásának a feltétele az, hogy a személygépkocsi a gépjármű- adóról szóló 1991. évi LXXXII. törvényben meghatározott gépjárműadó tekintetében az adott kerület nyilvántartásában szerepeljen és a gépjármű tulajdonosának, illetve üzembentartójának az adó tekintetében hátraléka ne legyen, vagy a törvény alapján adómentességet élvezzen.
Az önkormányzati rendelkezésekkel szembeni kifogások felvetették az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog sérelmének a gyanúját. Az alkotmányos jogsérelem vizsgálatánál iránymutatónak kellett tekintenem az Alkotmánybíróság 1538/B/1996. AB határozatában kifejtetteket, mely szerint a járművel való parkoláshoz való jog nem alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nemcsak azért, mert az Alkotmány arról nem rendelkezik, hanem főleg azért, mert az alapjogi volta az Alkotmány 13. §-ából nem következik. Mindezek alapján nincs alkotmányos összefüggés a tulajdonhoz való jog és az idézett önkormányzati jogszabályok között.
A beadványok között olyan panaszok is szerepeltek, amelyek a kerékbilincs alkalmazását és a kerékbilincs eltávolításáért előírt költségtérítési díj megfizetését kifogásolták. (OBH 6620/2001; OBH 2099/2002; OBH 3579/2002.)
Az Alkotmánybíróság vizsgálta a tulajdonhoz  való jog sérelmét a kerékbilincs alkalmazásánál is, a gépjármű tulajdonosának a gépjárművel való szabad rendelkezési jogával, valamint a gépjármű használatának a jogával összefüggésben, amelyek a tulajdonhoz tartozó részjogosítványok [1256/H/1996. AB határozat]. Korábbi elvi döntéseire hivatkozva rámutatott arra, hogy a tulajdonhoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása csak akkor jár a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, ha az elkerülhetetlen és kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Álláspontja szerint a kerékbilincs alkalmazását előíró rendelkezések nem korlátozzák aránytalanul sem a szabad mozgáshoz, sem a tulajdonhoz való jogot. A parkolás ugyanis az Ötv. és a Kötv. felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben - többek között - a parkolásgazdálkodással összefüggésben szabályozható.
Amint azt az I. részben az önkormányzatok feladat- és hatásköre magyarázatánál kiemeltem, a szabályozás eszközei meghatározásánál az önkormányzat széles körű önállósággal rendelkezik.
Ehhez kapcsolódik az Alkotmánybíróságnak az az általános érvényű megállapítása is, mely szerint a tulajdonjog korlátozásának indoka lehet a korlátozás közérdekűsége.
A lakossági várakozási engedélyeknek az előzőekben ismertetett jogszabályi feltételeiből következtek azok a sérelmek, amelyekben a külföldi rendszámú gépjárművel rendelkező panaszosok (a nem magyar, illetve a kettős állampolgárságú személyek) nem kaphatnak kedvezményes parkolási engedélyt akkor sem, ha huzamosabb ideig tartózkodnak az adott kerületben lévő ingatlanukban. (OBH 1158/2002; OBH 1265/2002.)
A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője jelezte, hogy a hivatalához is érkeztek hasonló tartalmú panaszok. A 02-12161/2/2001. számú levelében arról tájékoztatta a fővárosi önkormányzatot, hogy a panaszosok kérték a törvényességi ellenőrzés lefolytatását. A hivatalvezető véleménye szerint ez nem volt indokolt. A jogszabály  szerint a külföldön nyilvántartott járművek tekintetében az adóhatóság nem az önkormányzat, hanem  a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága. A Gjatv. 13. § (1) bekezdése értelmében a külföldön nyilvántartott gépjárművek naptári évenként 60 napig ugyan adómentesek, de mivel a külföldi gépjárművekről az adónyilvántartási feladatokat a vámhatóság látja el - ezért nem szerepelnek a kerületi nyilvántartásban -, így nem tartoznak az önkormányzati parkolási engedélyesek körébe.
A vizsgálattal érintett panaszokban szinte kivétel nélkül felmerült az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmának (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés) a sérelme. A panaszosok azt kifogásolták, hogy a kerületi önkormányzatok nem adnak ki számukra ingyenes lakossági közterületi várakozási engedélyt, ha érvényes jogcímen olyan cégautókat, használnak, amelyek után az adóalanyok máshol fizetnek gépjárműadót. Véleményük szerint ezzel az önkormányzatok diszkriminatív módon különbséget tesznek az adott kerületek lakosai között.
Az egyik, kerületi lakos, taxis vállalkozó szintén diszkriminatív önkormányzati intézkedésnek tartotta azt, hogy nem kaphatott kedvezményes lakossági parkolási engedélyt a kerületben lakó, más vállalkozókkal ellentétben. Ezt az önkormányzat azzal indokolta, hogy a gépjárműve megkülönböztetett jelzésű rendszáma miatt csak intézményi várakozási engedélyre jogosult. (OBH 6267/2001; OBH 1020/2002; OBH 1384/2002; OBH 1397/2002; OBH 1447/2002; OBH 3551/2002.)
A Főv. Kgy. rendelet 17. § (4) bekezdése értelmében, annak a lakosnak, akinek az állandó lakóhelye a korlátozott várakozási vagy várakozási övezetben van, valamint az azt határoló útvonalon, az üzemben tartásában lévő egy db cégtulajdonú személygépkocsira intézményi várakozási engedély adható, ha a tulajdonában lévő gépkocsira lakossági várakozási engedéllyel nem rendelkezik. A helyi önkormányzati rendeletek az engedély kiadásának a feltételeit lényegében hasonlóan szabályozzák, kiegészítve azt az engedélyezési eljárási szabályokkal. A jogszabályokból valóban az következik, hogy az ún. cégautót használó állandó, kerületi lakosok, akik más kerületi székhelyű munkahelyüktől kaptak kizárólagos használatra gépjárművet - és nincs a saját tulajdonukban gépjármű - csak intézményi várakozási engedély alapján parkolhatnak a helyi rendeletben meghatározott díjtételek szerint.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott a hátrányos megkülönböztetés alkotmányossági kérdéseivel.
A már hivatkozott 1538/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság - a korábbi döntéseit alapul véve -  összefoglalóan kifejtette, hogy az alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, amely a vizsgált alkotmányos alapjog sérelmét okozza, és ehhez az emberi méltóság alkotmányos követelményének a sérelme is járul. Az önkényes, ésszerű indok nélküli megkülönböztetés az, amely az emberi méltóság alapjogát sérti, azon az alapon, hogy a jogalkotó nem értékelte az összehasonlítható helyzetben lévő személyek mindegyikének szempontjait azonos körültekintéssel és méltányossággal.
Az alkotmánybírósági határozat azt is megállapította, hogy a Főv. Kgy. rendelet szabályozásának - és a felhatalmazása alapján megalkotott önkormányzati rendeleteknek - a fő célja az a közérdek kielégítése volt, hogy a közterületeket, főútvonalakat minél többen használhassák. Az Alkotmánybíróság a 21/1999. (X. 4.) AB határozatában pedig - utalva egy korábbi határozatára - azt is kifejtette, hogy a személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és az esélyeket egyenlően osszák el, de ha az Alkotmányban nem ütköző társadalmi cél csak úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni.
A közlekedés biztonsága, szervezettsége és folyamatossága olyan alkotmányos védelmet igénylő közérdek, amelynek a megvalósulása érdekében a közútkezelő önkormányzat számos korlátozás elrendelésére jogosult, így többek között bizonyos övezetekben a maximális parkolási időtartam előírására, amelyhez szorosan kapcsolódik a lakossági várakozási engedélyek (intézményi, áruszállítási-szolgáltatási behajtási engedélyek) kiadása feltételeinek a meghatározása is.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához megküldött panaszok, valamint az Alkotmánybíróságnak az önkormányzati rendeletek alkotmányossági vizsgálata során a parkolás egyes részkérdéseiben hozott döntései egybevetésével megállapítottam, hogy az Alkotmányban foglalt tulajdonhoz való jog és az Alkotmányban meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmáról szóló alkotmányos alapjogok tekintetében - amelyekben az eljárásom megindításakor felmerült az alkotmányos jogsérelem gyanúja - alkotmánybírósági döntés született. Az érintett önkormányzati jogszabályok alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította. 
A jogalkotásból eredő alkotmányossági visszásság vizsgálatát nem tartottam célszerűnek, mivel a panaszosok által sérelmezett önkormányzati rendelkezések és ezek alkalmazása az Alkotmánybíróság által alkotmányossági szempontból felülvizsgált önkormányzati normákat érintették.

III.
Az önkormányzati anyagi jogszabályok alkotmányosságának az összefoglalása mellett indokoltnak tartottam azoknak az eljárásoknak az áttekintését is, amelyekben a panaszosok kérelmeit az önkormányzat elbírálta. Ezekben az eljárásokban az ügyfél és az önkormányzat között tipikusan közigazgatási jogviszony jön létre, amelyből - álláspontom szerint - az következik, hogy meg kell felelniük a közigazgatásra jellemző általános eljárási szabályoknak. Megállapítottam, hogy a panaszosoknak a parkolási engedélyekre vonatkozó kérelme elbírálásakor az önkormányzatok jegyzője vagy a jegyző nevében eljáró más személy az elutasításról a panaszosokat levélben tájékoztatta. Az elutasítás ellen benyújtott, és az önkormányzat polgármesteréhez címzett kérelmet az önkormányzat polgármestere ismételten a jegyzőhöz továbbította.
Véleményem szerint ez az eljárás az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő.
Az Alkotmánybíróság ugyancsak a többször hivatkozott 1538/B/1996. AB határozatában a közterületfelügyelőnek az intézkedésével kapcsolatban vizsgálta az összefüggést az adott  alkotmányossági jogra vonatkozóan. Álláspontja szerint a jogorvoslathoz való jog érvényesül azzal, hogy az intézkedés ellen a közterületfelügyelő feletteséhez panasszal lehet élni, azaz az ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét a vizsgált Főv. Kgy. normaszövege biztosítja.
Az adott lakossági várakozási engedélyekről való döntés esetében pedig - amennyiben a fenti értelmezést alkalmazzuk - a kétfokú jogorvoslati rendszer nem működik.
A fővárosi közigazgatási hivatal vezetője által a fővárosi önkormányzatnak - a Főv. Kgy. rendelet felülvizsgálatához -  megküldött felvetései között az előzőekben megállapított alkotmányos visszásság, mint törvényességi jelzés is szerepel.
A jogorvoslati joghoz kapcsolódóan a közigazgatási hivatal külön is kitért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményére is.
Ezzel kapcsolatban idézte az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapítottakat, mely szerint a jogbiztonság a jogállam nélkülözhetetlen eleme. A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, az egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Ez magában foglalja az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is, ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák.
A közigazgatási hivatalnak a törvényességi ellenőrzési jogkörében meghozott szakmai ajánlásaiban foglaltakkal egyetértek. A hivatkozott alkotmányos jog tekintetében a hatáskörömbe tartozó eljárások vizsgálata alapján az alkotmányos visszásságról tett megállapításom megegyezik a közigazgatási hivatal álláspontjával.
Budapest Főváros közterületein a gépjárművel történő várakozáshoz szükséges lakossági engedélyek kiadásához kapcsolódó önkormányzati eljárások vizsgálatában megállapítottam, hogy az engedélyező hatóság eljárása az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez tartozó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő.
Tekintettel azonban arra, hogy a fővárosi parkolási rendszert általánosságban érintő jogi szabályozás felülvizsgálata folyamatban van, és a jogalkotásra felhatalmazottak szándéka is arra irányul, hogy az állampolgárok, a jogi személyek és egyéb szervezetek részéről visszatérően jelentkező sérelmek miatt széles körű társadalmi megegyezéssel, a rendeltetésének és a céljának legjobban megfelelő jogi rendezés szülessen, ezért az Obtv. 20-21. §-aiban meghatározott ajánlás, illetve kezdeményezés megtételét nem tartom indokoltnak. Ennek ellenére hangsúlyozni kívánom, hogy az új jogszabályoknak a lehető legrövidebb időn belüli megalkotása mindenképpen szükséges.

Felkérem ezért Budapest Főváros Önkormányzatának főpolgármesterét és főjegyzőjét, hogy a Főv. Kgy. rendelet átfogó módosításáról szóló jogszabálytervezetet - az önkormányzati választásokat követően - mielőbb terjessze a Fővárosi Közgyűlés testülete elé. 

Felkérem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét, hogy a fővárosi önkormányzat jogszabály-előkészítői munkáját a továbbiakban is segítse. Felkérem továbbá, hogy kísérje figyelemmel - a jövőben megalkotásra kerülő Főv. Kgy. rendelet rendelkezéseinek függvényében - a kerületi önkormányzatok rendeletalkotási tevékenységét.

Budapest, 2002. október 5.

Takács Albert