OBH 6141/2001
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Somosi György
Az eljárás megindítása:
	A pilisborosjenői üdülőingatlan-tulajdonos panaszos beadványában a szemétszállítási díj mértékét kifogásolja. Előadta, hogy hajlandó a díjat fizetni, azonban méltánytalannak tartja, hogy egyedülállóként ugyanakkora összeget kell fizetnie, mint egy négytagú családnak.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Eljárásom során megkerestem pilisborosjenő polgármesteri hivatalának jegyzőjét, akitől a panasszal kapcsolatos álláspontjáról kértem tájékoztatást, továbbá kértem az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését is.
A megállapított tényállás:
	A jegyző 2001. március 5-én felhívta a panaszost, hogy az 1999. és a 2000. évre esedékes közszolgáltatási díjat fizesse meg.
	A panaszosnak a szemétszállítási díj elengedése iránti kérelmét a Szociális és Egészségügyi Bizottság 2001. szeptember 17-én elutasította azzal az indokolással, hogy a szemétszállítási díj az ingatlanhoz tartozó teher, azt nem lehet elengedni.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen:...a köztisztaság és településtisztaság biztosítása...
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja.
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
b) döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.

•	A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladék-begyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
(2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot - a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek mellett -, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
•	242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
•	Pilisborosjenő Önkormányzatának 4/1998. (IV.23.) számú rendelete az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről
4. § A közszolgáltatás díja háztartásonként: 450 Ft/hó.
a) A közszolgáltatási díj fizetése lakóingatlan tulajdonosok esetében egész évre szól.
b) Az üdülőingatlan-tulajdonosok az éves díjból 10 % kedvezményt kapnak.
5. § a) A közszolgáltatás díját negyedévente, a tárgy negyedévet követő minden negyedév kezdő hónapjának 10. napjáig kell megfizetni.
6. § Az ingatlantulajdonos köteles a közszolgáltatást igénybe venni, a háztartási hulladék kezelésével kapcsolatban a reá vonatkozó kötelezettségnek eleget tenni.
7. § Azzal a személlyel szemben, aki huzamosabb ideig nem fizeti a közszolgáltatás díját - felszólítás ellenére sem - ügyében a jegyző köteles eljárni.
Az érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
A vizsgálat megállapításai:
1. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet, mint jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára, pedig az Alkotmánybíróság jogosult. Az országgyűlési biztos eljárása annak feltárására irányult, hogy az önkormányzati rendelet alkalmazása során keletkezhettek-e az említett alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok.

2. Az Alkotmánybíróság az 54/1998. (XI. 27.) AB határozatában megállapította, hogy "a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti azt az önkormányzatokkal szembeni követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározása során a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem más mutatóhoz (pl. lakásban élő személyek száma, lakóegységek és más helyiségek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek tekinti, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításakor a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni.
Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a vizsgált önkormányzati rendelet „azáltal, hogy az életkörülményeik, így lakóhelyük szerint eltérő körbe tartozó személyekre vonatkozóan csupán csekély eltérést tartalmazó rendelkezést állapított meg, s nem alkotott az eltérő jellegű és rendeltetésű ingatlanok tulajdonosi csoportjait érintő, kellően differenciált szabályozást, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetést valósít meg.”

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. E követelmény megvalósításának számos formája lehetséges." [52/1998. (XI. 27.) AB határozat]

Lényeges követelményként fogalmazta meg az Alkotmánybíróság, hogy "a közszolgáltatás díja az átalány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. [43/1997. (VII. 1.) AB határozat]

Az Alkotmánybíróság az 1122/B/1996. határozatában kifejtette, hogy "az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének követelménye (Ptk. 201. §)".

Nem vitatható, hogy az elszállított szemét pontos mérésére és az ennek alapján megfelelő díjmegállapításra nincs lehetőség. A szerződés megtámadása is csak feltűnő aránytalanság esetén lehetséges. Olyan differenciáltabb díjrendszer kialakítása szükséges, amely, anélkül hogy teljesíthetetlen követelményeket támasztana a szolgáltatóval szemben, a jelenleginél fokozottabban törekszik a szolgáltatással arányos díjazások megállapítására.
A szolgáltató technikai felszereltségét nyilvánvalóan figyelembe lehet és kell is venni a szabályozásnál, ez azonban nem lehet a díjmegállapítás döntő szempontja, és nem adhat alapot az alkotmányos követelmények érvényesülésének csorbulásához. Az alkotmányos követelmények és a magasabb szintű jogszabályok megtartása olyan elsődleges igény az önkormányzati szabályozással szemben, amelyet nem előzhet meg a szolgáltató technikai felszereltsége. Az alkotmányosság követelménye azt igényli, hogy a szabályozást, szükség esetén a technikai eszközöket is a szerint válasszák meg, hogy azok alkalmazásával ne keletkezzék alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság. A különböző szempontok összehangolása kétségkívül bonyolult, de nem lehetetlen feladat.

3. A kötelező közszolgáltatásba bevont területeken lévő ingatlanok tulajdonosainak nincs választási lehetőségük abban a kérdésben, hogy a kötelező közszolgáltatást igénybe veszik, vagy sem. Az Alkotmánybíróság több határozatában is alkotmányosnak minősített olyan önkormányzati rendeleti előírásokat, amelyek értelmében a közszolgáltatási díjat azoknak is meg kell fizetni, akik nem veszik igénybe a szolgáltatást. Nem valósít meg tehát visszásságot az a gyakorlat, hogy a szolgáltató a szolgáltatás díját azoktól az ingatlantulajdonosoktól is beszedi, akiknek ingatlana az ellátott területen helyezkedik el, azonban szolgáltatási szerződést nem kötöttek, és a szolgáltatást sem veszik igénybe.

A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét figyelembe véve kell megállapítani. A 242/2000. (XII.23.) Korm. rendelet szerint a települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.

A szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelménye alapján a hulladékszállítási díjnak igazodnia kell az elszállított szemét mennyiségéhez.

Minden esetben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz az olyan szabályozáson alapuló gyakorlat, amely a ténylegesen képződő szemét mennyiségétől független számítási alapra, például az ingatlanra, mint számítási alapra támaszkodik, mivel - hasonlóan a díjak helyiségenkénti meghatározásához - lehetetlenné teszi a szolgáltatás valóságos értékének megállapítását.

Megállapítom, hogy az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 4/1998. (IV.23.) számú önkormányzati rendelet alkalmazása az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsággal és a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságokat eredményezhet. A rendelet ugyanis a közszolgáltatás díjának megállapításakor átalánydíjat határoz meg, melynek alapja a háztartás. Ez a szabályozási mód ellentétes a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelményével, mert a közszolgáltatás díja az elvégzett közszolgáltatással nem arányos, a fizetendő díj nem igazodik az elszállított szemét mennyiségéhez.

4. Külön kell vizsgálni az üdülőtulajdonosok terhelő díjfizetési kötelezettséget. A rendelet az üdülőingatlan-tulajdonosoknak az éves díjból 10 % kedvezményt biztosít. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az éves 5400 Ft-os díjból (12 x 450 Ft) 540 Ft a kedvezmény, ami alig több mint a szolgáltatás egy havi díja, vagyis az üdülőtulajdonosok majdnem 11 hónapi díjat fizetnek. A hulladékgazdálkodási törvény szerint az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani. Az üdülőingatlan-tulajdonosokra vonatkozó jelenlegi szabályozás - amelynek alapja a már kifogásolt háztartásonkénti elszámolás - nem veszi figyelembe az arányosság követelményét, az eltérő helyzetű lakosságcsoportok körülményeit, a ténylegesen keletkező és elszállítandó szemét mennyiségét.
Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem.
	Felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg Pilisborosjenő Község Önkormányzatának az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló rendeletét, és kezdeményezze, hogy az önkormányzat hozzon létre olyan díjrendszert, amely jobban igazodik az elszállított szemét mennyiségéhez, biztosítja a szolgáltatás-ellenszolgáltatás fokozottabb arányosságát, és jobban figyelembe veszi az egyes eltérő körülmények közötti lakosságcsoportok szemétkibocsátását.
Budapest, 2002. október 9.
Takács Albert