OBH 5432/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kristó Annamária
Tárgy: az SZJA 1 %-a feletti rendelkezés

Az eljárás megindulása:
	2001. május végén a Legfelsőbb Bíróság jogerős ítéletével zárult le az a több évig húzódó jogvita, ami a Gyermekrák Alapítvány és az APEH között zajlott a személyi jövedelemadó 1 %-ának felajánlása körül. Az eljárásról a sajtó és a hírközlési szervek az egész társadalmat részletesen tájékoztatták. A bírósági eljárás azonban csak a két peres fél jogviszonyát, azon belüli magatartásának jogszerűségét vizsgálta és bírálta el (így különösen a jogosulatlan és megtévesztő reklámkampányt az Alapítvány részéről, az átutalás jogszerűtlenségét és a visszakövetelés jogszerűségét az APEH oldalán). A bíróság azonban nem vizsgálta - mert ez nem is feladata - az adójuk 1 %-áról rendelkező állampolgárok és az általuk támogatni kívánt rákbeteg gyermekek és családtagjaik alkotmányos jogait, illetve azt, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggésben fennáll-e a sérelem vagy ennek közvetlen veszélye. Az adózó magánszemélyek rendelkező nyilatkozata alapján az 1998-as adóévet érintően 102 M Ft, az 1999-es adóévet érintően pedig már 134 M Ft felajánlásáról volt szó, amely összegek jogtalan kiutalása, majd az APEH általi visszakövetelése volt a jogvita tárgya, aminek következménye több tízezer beteg gyermek és a javukra rendelkező adózó állampolgár alkotmányos jogait érintheti. Ugyancsak a sajtóból értesülhettünk arról, hogy a 2000. adóévet érintő felajánlások 50 M Ft alá estek vissza, vélhetően a jogvita káros következményeként, amit a célzott kedvezményezettek, a rákbeteg gyermekek szenvednek el, nyilvánvalóan "ártatlanul" és méltánytalanul.
	Ezek a tájékoztatások, tudósítások felvetették számomra az adójuk 1 %-áról rendelkező állampolgárok és az általuk támogatni kívánt, a konkrét esetben a rákbeteg gyermekek, mint rászorulók alkotmányos jogaival összefüggésben a sérelem gyanúját.
	Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam a személyi jövedelemadójuk 1%-áról rendelkező állampolgárok és a támogatni kívánt gyermekek alkotmányos jogainak védelme érdekében.
Az eljárást indokolta az is, hogy az Országgyűlés 2001. őszi ülésszakának napirendjére tűzte a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény módosítását.

Érintett alkotmányos jogok:
•	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog:
Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Tulajdonhoz való jog és azzal összefüggésben az arányos közteherviselés alkotmányos kötelezettsége:
Alkotmány 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
•	Szociális gondoskodáshoz való joggal összefüggésben a szociális biztonsághoz való jog:
Alkotmány 17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
•	Az élethez és emberi méltósághoz való jog:
Alkotmány 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
•	Az egyesüléshez való jog:
Alkotmány 63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.
•	A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: 
Alkotmány 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

Az ügy jogszabályi háttere:
•	A személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény
•	A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény

A vizsgálat megállapításai:
	A Gyermekrák Alapítvány körül kialakult jogvita - még inkább annak következménye - túlmutat az Alapítvány és az APEH közötti jogvitán, ezért az eset példaértékűnek tekinthető.
	Vizsgálatom célja volt körüljárni azt a kérdéskört, hogy a személyi jövedelemadó meghatározott része adózó rendelkezése szerinti felhasználásának meghiúsulása hogyan érinti a jövedelemadó 1 %-áról rendelkező magánszemélyek, illetve a kiemelten közhasznú tevékenységgel közfeladatot ellátó szervezetek által támogatni kívánt személyek alkotmányos jogait.

I.

A vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásság közvetlen veszélyének a gyanúja elsősorban arra vezethető vissza, hogy a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény az azonos tevékenységet ellátó kedvezményezettek között a jogosultság tekintetében eltérő időhatározást állapít meg a magánalapítvány (a törvények szövegében röviden csak "alapítvány"), illetve a közalapítvány között (az azonos tevékenységi kört ellátó közalapítványok esetében egy év, míg ugyanazt a tevékenységet ellátó alapítvány esetében már három év). Holott az alapítvány tevékenységével elérni kívánt cél tekintetében a "kiemelten közhasznú" minősítéssel bírósági nyilvántartásba vett szervezet a törvény erejénél fogva (ez a minősítés elnyerésének a feltétele) azonos tevékenységi kört lát el mint a közalapítvány.
A törvény 4. § alkalmazásában kedvezményezett:
b) azon alapítvány, amelyet a bíróság a magánszemély rendelkező nyilatkozata évének első napja előtt legalább három évvel nyilvántartásba vett, és alapszabálya, illetőleg alapító okirata szerint az említett rendelkező nyilatkozat évének első napja előtt legalább egy évvel a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 26. § c) pontjában meghatározott tevékenységgel ténylegesen foglalkozik;
c) a közalapítvány, feltéve, hogy az alapító okirata szerint ezen § (1) bekezdés b) pontjában megnevezett tevékenységekkel foglalkozik;
Az Alkotmány 70/A §-ában deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalma éppen a jogegyenlőség megvalósulását és az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésének a követelményét hivatott biztosítani, amely alapjog a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített garanciális szabályán nyugszik.
	A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a törvényi rendelkezés azáltal, hogy a "kiemelten közhasznú" szervezetek és a közalapítványok között kizárólag a várakozási idő tekintetében tesz különbséget, továbbá ezen kiemelten közhasznú szervezeteket külön nem nevesíti, ezáltal a jogszabály félreértelmezhető, ami magában hordozza a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való alkotmányos jog sérelmének a közvetlen veszélyét.

II.

A fent kifejtett és a jogszabály félreértelmezhetőségére visszavezethető jogbizonytalanság közvetlenül érinti a törvény felhatalmazása alapján az adó 1 %-áról rendelkezni jogosult magánszemélyek tulajdonjogból fakadó rendelkezéshez való jogát.
	Az emberekben meglévő önzetlenségnek (altruizmusnak) és szolidaritás-érzésnek a támogatása, sőt lehetőség szerinti felerősítése egy egyébként sok vonatkozásban önzésre és egoizmusra épülő társadalmi és gazdasági rendben különösen nagy jelentőséggel bír. Ezt szolgálják a társadalom tagjai által a magánvagyonukból közérdekű célokra létrehozott "non profit", humanitárius, egészségügyi, szociális feladatokat ellátó szervezetek (közhasznú társaságok, egyesületek, alapítványok) is. Ilyen szervezetek létrehozását is szolgálja az egyesülési jog [Alk. 63. § (1) bek.] és létrehozásukat ösztönzi az adójog a "közhasznú" és a "kiemelten közhasznú" kategóriák elismerésével, valamint a nekik nyújtott adókedvezményekkel. Az ilyen, nagyfokú társadalmi igényt és támogatottságot élvező szervezetek működésének anyagi alapját, finanszírozási forrását biztosítja a személyi jövedelemadóból nekik felajánlható 1 % is.
	Az élethez, az egészséghez, a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogokkal kapcsolatos kötelezettségeit az állam csak azáltal képes teljesíteni, hogy az állampolgárokra mint magántulajdonosokra (tőke- és munkajövedelem-tulajdonosokra) különböző közterheket ró, adók, vámok, illetékek, járulékok formájában. Ezeket a közterheket kötelező erővel beszedi és a költségvetési újraelosztás keretében felhasználja. A tulajdonhoz való jog (Alk. 13. §) és a magán-tulajdon szabadsága (Alk. 9. §) tehát az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelő közteherviselési kötelezettségével (Alk. 70/I. §) összhangban és együttesen érvényesül és értelmezhető. Az egyes (adózó) állampolgárnak azonban a költségvetési újraelosztásba közvetlen beleszólási lehetősége nincs (az ilyen tárgyú országos népszavazás csupán elvi lehetőség). Ez alól jelent egy nagyon szűk, de annál jelentősebb kivételt a személyi jövedelemadó kétszer 1 %-a feletti rendelkezési jog gyakorlása, melynek segítségével az állampolgár saját maga, közvetlenül szabhatja meg, hogy azt az állam hova, milyen célra fordítsa.
	Az adó összege teljes egészében az államot illeti ugyan, de a kétszer 1 % feletti közvetlen rendelkezés szabadságát mintegy "visszaruházta" az egyes polgárokra. A "rendelkezés szabadsága" egyébként a magántulajdon legfontosabb, legteljesebb részjogosítványa, az adója 1 %-a felett az adózó ezt a részjogosítványt gyakorolhatja. Ennek a részjogosítvány-gyakorlásra vonatkozó jogi szabályozásnak tehát olyannak kell lennie - minden részletében -, amely hiánytalanul és hibátlanul biztosítja a törvényi felhatalmazás alapján e jogot gyakorló  rendelkező állampolgárok valóságos akaratának maradéktalan érvényesülését, konkrétan a felajánlott összegnek a célbavett és abból részesíteni kívánt személyekhez való eljutását.
	Bár más ügy kapcsán, de az Alkotmánybíróság is foglalkozott ezzel a kérdéssel. A 10/1998. (IV. 8.) számú határozatában kifejtette: "Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a közteherviselés kötelezettségét meghatározó 70/I. §-ában foglalt rendelkezése alapján abból indult ki, hogy az adó a közkiadások finanszírozásának egyik forrása. Az adó felhasználásával szemben támasztott követelmény, hogy abból az állami feladatok teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni. Az állam feladatait az Alkotmány és a jogszabályok határozzák meg. Az állami feladatok végrehajtása során keletkező költségek biztosításáról pedig az Országgyűlés általában költségvetési törvényben gondoskodik. A közkiadások finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek keretében az adók meghatározása), miként annak elosztása is az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi jogosultság. A személyi jövedelemadó meghatározott részének a törvényben megjelölt kedvezményezettekhez juttatása révén a magánszemély adózó maga dönt adórészének közhasznú felhasználásáról. Ezt a jogosultságot az adóztatás közhatalmi jogát és az állami költségvetés megállapításának hatáskörét gyakorló Országgyűlés törvényben ruházta át a magánszemély adózóra."
	A már fentebb megállapított jogbiztonsághoz való jog sérelmének a közvetlen veszélyével összefüggésben és annak következményeként megállapítható, ha a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó törvényi felhatalmazás alapján gyakorolt rendelkezési joga azáltal nem érvényesülhet, mert a jogszabály hiányos, illetve félreértelmezhető, ez magában hordozza a rendelkező nyilatkozat megtételére jogosult adózó személyeknek az Alkotmányban biztosított tulajdonjogból fakadó rendelkezési jogának sérelmét, illetőleg a sérelem közvetlen veszélyét.

III.

Az I. és II. pontban kifejtettek következménye pedig az, hogy az elérni kívánt cél meghiúsulhat, az adózó állampolgárok akarata szerint a közfeladatot ellátó szervezeteken keresztül ténylegesen támogatni kívánt személyeknek pedig több alkotmányos joga is sérülhet. Veszélyeztetett alapjogok különösen a szociális biztonsághoz való jog, az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog.
	Az élethez és emberi méltósághoz való alkotmányos alapjogok lényeges tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen kifejtette [így különösen: 64/1991. (XII.17.), 48/1998. (XI.23.) AB határozat]. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése egyrészt "minden ember" számára garantálja az élethez való jogot, másrészt - a 8. § (1) bekezdésével összhangban - "az állam elsőrendű kötelességévé" teszi az emberi élet védelmét. Az állam kötelessége az alapvető jogok "tiszteletben tartására és védelmére" a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen.
	Az élethez való jog alkotmányos védelme az államra nézve "objektív életvédelmi kötelezettséget" jelent, aminek teljesítéséhez köteles olyan jogi megoldásokat alkalmazni és olyan állami és társadalmi intézményeket működtetni, amelyek az ember életben maradását, az élet fenntartását és meghosszabbítását, az emberi méltósággal összeegyeztethető életkörülményeket biztosítják és előmozdítják. Gyermekkorban, különösen a rákbeteg gyermekek vonatkozásában az állam objektív életvédelmi kötelezettségének a teljesítése különösen elvárható és ennek az elvárásnak minden tekintetben megfelel a személyi jövedelemadó 1 %-ának erre a célra történő felajánlási lehetősége.
	Az élethez, ezen belül az emberhez méltó élethez való joggal szoros összefüggésben az állam kötelessége "a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog" biztosítása is. [Alk. 70/D. §] Ennek részeként a lehető legmagasabb szintű egészségügyi intézményi és orvosi ellátáshoz való jog érvényesülése előmozdítható a "célzott" anyagi juttatások jogszabályi feltételeinek megteremtésével is. Az Alkotmányban deklarált lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot az egészségügyi ellátásról szóló 1997. évi CLIV. törvényben szabályozott ún. betegjogok töltik ki tartalommal, ezek között kiemelkedő jelentőségű az egészségügyi ellátáshoz való jog és az emberi méltósághoz való jog.
	"A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését."
	Az ilyen "jogi környezet" részének tekintendő az SZJA 1 %-ának a törvényben meghatározott célra történő és a törvényi feltételeknek megfelelő, egyes  kedvezményezettek javára szóló felajánlása is. Az 1 %-os felajánlásokból fedezhetők olyan gyógyszerek, műtéti beavatkozások, gyógykezelési és rehabilitációs eljárások is, amelyek egyébként meghaladnák a családok és az állami egészségügyi intézmények anyagi lehetőségeit egyaránt.
	Az egyedi eseteken túlmenően a felajánlásokból nyújtott támogatás már azzal is hozzájárul a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog megóvásához, hogy csökkenti a rákbeteg gyermekes családok megélhetési gondjait. A súlyos betegséggel szükségszerűen együttjáró többletkiadások és ugyanakkor a gondozó családtagok keresetkiesése együttesen gyakran okozza az ilyen családok helyzetének szociális elnehezülését, olykor ellehetetlenülését. "A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik." (Alk. 17. §) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; ... betegség, rokkantság, ... esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak." Ezt az ellátást elsősorban a társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszere valósítja meg (Alk. 70/E. §).
	Szociális intézményeket azonban egyházak, alapítványok és más társadalmi szervezetek is létesíthetnek és az alapítványok (és más civiltársadalmi szervezetek) hozzájárulhatnak az állami intézmények finanszírozásához is. Mind az egészségügyi, mind a szociális ellátás közvetlenül állampolgárok (a "civiltársadalom") általi részleges finanszírozásának is egyik módja a jövedelemadó 1%-ának ilyen célokra való felajánlása.
	Az I. és II. pontban kifejtettekkel összhangban, és mintegy annak folyományaként megállapítottam, hogy az adójuk 1 %-áról rendelkező állampolgárok akarata ellenére a címzettekhez  el nem juttatott pénzek hiánya súlyos sérelmet okozhat, illetőleg veszélyeztetheti a ténylegesen támogatni kívánt személyek Alkotmányban biztosított élethez és emberi méltósághoz való jogát, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát, valamint a szociális biztonsághoz való jogát.
	Külön gondot jelen, ha az adójuk 1 %-áról rendelkezők nyilatkozata alapján a "jogosulatlan" kedvezményezettnek (valójában szintén csak "közvetítő" szervezetnek) már átutalt, ám az ezzel kapcsolatos eljárást lebonyolító APEH által visszakövetelt pénzek nem jutnak el a támogatni kívánt személyekhez. Ezt pedig az okozza, hogy az adója 1 %-áról rendelkező adózó állampolgár, az APEH, az Alapítvány, valamint a ténylegesen támogatni kívánt személyek négy jogalanyból álló jogviszony-láncolatában egyetlen "láncszem" - esetünkben az Alapítvány három éves működési hiánya miatti - szakadása kihat a teljesen vétlen rendelkező adózókra és a támogatni kívánt betegekre is, meghiúsítva ezzel több alkotmányos joguk érvényesülését.  A két - valójában csak közvetítő - szervezet (vagy az APEH, vagy az Alapítvány) érdekkörében felmerülő semmisségi okot, jogi akadályt a törvény aránytalanul súlyosan és olyan módon szankcionálja, hogy az a két "kívülállót", valójában az ügy érdemi jogosultjait, a rendelkező és a támogatni kívánt állampolgárokat sújtja, ugyanakkor ezek alkotmányos jogainak védelme érdekében a törvény rendelkezést nem tartalmaz. A hiányosságot úgy lehet orvosolni, ha a rendelkező egyoldalú jognyilatkozatát feltételtől, illetőleg időhatározástól függő juttatásnak minősítjük, és amikor a kedvezményezett (közhasznú vagy kiemelten közhasznú) szervezet a törvényi feltételeknek megfelel, illetőleg az egy vagy három éves időhatározás letelik, akkor megkaphatja és alapszabálya szerint felhasználhatja a felajánlott összegeket. A feltétel és/vagy az időpont bekövetkezéséig az APEH "rendhagyó letétként", készentartási kötelezettség mellett használhatná az összeget, annak tudatában, hogy azt bármikor (ha a feltétel megvalósult vagy az időpont bekövetkezett) át kell utalnia a kedvezményezett szervezetnek, illetőleg azon keresztül a támogatásban részesülő állampolgároknak.
	Összegezve a vizsgálat eredményét megállapítottam, hogy amikor az állam lehetővé teszi, hogy a magánszemély saját döntése alapján támogathasson befizetett adójából közhasznú feladatokat is ellátó szervezeteket, a hatályos jogi szabályozás hiányosságai folytán a rendelkező állampolgárok valóságos akarata nem minden esetben érvényesülhet. Ennek következtében fennáll a jelentésben kifejtett alkotmányos jogokkal összefüggésben a sérelem közvetlen veszélye, mind az adójuk 1 %-áról rendelkező állampolgárok, mind a kedvezményezett "kiemelten közhasznú" szervezetek, mind a ténylegesen támogatni kívánt állampolgárok tekintetében. Hatályos jogunkból ugyanis jelenleg hiányzik az adójuk 1 %-áról rendelkező állampolgárok és az általuk támogatni kívánt személyek egyes alkotmányos jogait védő garanciális szabályozás arra az esetre, ha a közöttük közvetítő szervezetek érdekkörében merül fel jogi hiba. Mivel az érintett alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság az adott kérdés jogi szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján az alkotmányos jogokkal összefüggésben a jelentésben feltárt visszásság jövőbeni elkerülése érdekében indítványozom az Országgyűlésnek a kitűzött napirend keretében az 1996. évi CXXVI. törvény megfelelő kiegészítését.

Budapest, 2001. szeptember 24.

Lenkovics Barnabás