OBH 5409/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Garamvári Miklós

Az eljárás megindulása
	Beadványában a panaszos Budapest Kőbányai Önkormányzata Polgármesteri Hivatala Pénzügyi Irodájának gépjárműadó kivetésével kapcsolatos eljárását sérelmezte. Állítása szerint az Iroda nem vette figyelembe, hogy személygépjárműve az adókivetés évében már nem volt a tulajdonában. Kifogásolta továbbá, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivatal a hozzá benyújtott fellebbezésére, a rendelkezésére álló törvényes határidőn belül nem hozott másodfokú, jogerős és érdemi határozatot.
	Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a panasszal kapcsolatos álláspontjáról adjon tájékoztatást.

A ügy jogszabályi háttere és a vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat előkészítő szakaszában az Országgyűlési Biztos Hivatalának vezetője tájékoztatást kért Budapest Kőbányai Önkormányzata Polgármesteri Hivatala jegyzőjétől. A kapott tájékoztatás szerint a panaszost 1997-ben a gépjárműadóról szóló az 1991. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Gj.) 2.§-ának  (1) bekezdése, valamint 4. §-ának (3) bekezdésének a) pontja alapján, két gépjármű után kötelezte adófizetésre az első fokú adóhatóság. A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény 2. § (1) Az adó alanya - a (2)-(3) bekezdésben foglalt eltéréssel - a gépjármű forgalmi engedélyének tulajdonosi rovatában az év első napján feltüntetett tulajdonos. Amennyiben a forgalmi engedély az év első napján a tulajdonos mellett az üzembentartót (üzemeltetőt) is tartalmazza, az adóalany az utóbbi.
4. § (3) Kérelemre szünetel az adókötelezettség:
a) ha a gépjármű a használt gépjárművek forgalmazásával foglalkozó, hatóságilag nyilvántartott vállalkozó birtokában van, és a közúti forgalomban nem vesz részt. Az adókötelezettség szünetelésének kezdő időpontja az előfeltételek beálltát követő hónap első napja, megszűnésének időpontja pedig annak a hónapnak az utolsó napja, amelyben bármelyik előfeltétel megszűnik. A vállalkozó igazolása alapján a szünetelés időszakára időarányosan eső adó alól végleg mentesül a gépjármű, 
	A gépjármű jellegéből következik, hogy a tulajdonjoga gyakrabban cserél gazdát. Amíg ez be nem következik, a Gj. szerint az adót az köteles megfizetni, aki a forgalmi engedélyben tulajdonosként szerepel. Ha év közben a tulajdonos személye megváltozik, az évi adóteher hónapokra való bontásával a tulajdonosváltozást követő hónap 1. napjától az új tulajdonos lesz az adóalany.
	A tulajdonosváltozás időpontját a forgalmi engedélybe a rendőrhatóság bejegyzi. Előfordulhat azonban, hogy a felek mulasztása következtében a forgalmi engedélybe történő bejegyzés késik, illetve elmarad. Ebben az esetben a Javaslat a változás időpontja tekintetében a változás alapjául szolgáló szerződést tekinti irányadónak, amennyiben ez az okirat megfelel a szerződés tartalmi és alaki követelményeinek. Ha a szerződésből egyértelműen nem állapítható meg az eladó és a vevő személyi adata, személyi igazolványának a száma, lakcíme, valamint a gépjármű forgalmi engedélyének azok az adatai, amelyek a gépjárműadó megállapításának alapjául szolgálnak, továbbra is a forgalmi engedélyben szereplő tulajdonos az adóalany.
	A gépjármű utáni adófizetési kötelezettség annak a hónapnak az utolsó napjával szűnik meg, amelyben a forgalmi engedély visszakerült a rendőrhatóság birtokába. Ez általában úgy történhet, hogy a hatóság különböző okból bevonja a forgalmi engedélyt, ideértve azt az esetet is, amikor a tulajdonos önként adja vissza a forgalmi engedélyt. Ez a rendelkezés gyakorlatilag átfogóan felöleli azokat az eseteket, amikor hatósági intézkedés következtében a gépjármű a közutat nem használhatja. Megszűnhet az adófizetési kötelezettség akkor is, ha a gépjármű alanyi adómentes tulajdonos tulajdonába kerül, vagy a gépjárművet átminősítik.
	A hivatkozott rendelkezések szerint a forgalmi engedélyben feltüntetett tulajdonost vagy üzembentartót terheli az adókötelezettség. Az adó megfizetése alóli mentesítés érdekében nem megfelelő hivatkozási alap a panaszos azon érvelése, mely szerint gépjárművét az általa sérelmezett 1997-es adóévet megelőzően, 1996. december 27-én - értékesítésre történő megbízás keretében - átadta egy használtautó kereskedőnek. Az értékesítéssel való megbízás ugyanis nem azonos a tulajdonjog átruházásával. Tekintettel arra a körülményre, hogy az adásvételi szerződés megkötésére “csak” 1997. január 2-án került sor, a Polgármesteri Hivatal Pénzügyi Irodája, mint első fokú adóhatóság jogszerűen járt el az adó kivetése során.
	A gépjárműadót a társadalmi közkiadásokhoz való arányos hozzájárulás mellett elsődlegesen az úthasználat indokolja. Ezért indokolt szüneteltetni az adófizetési kötelezettséget arra az időre, amíg a gépjármű a használt gépjárművek forgalmazásával foglalkozó vállalkozó birtokában van és így a forgalomban rendeltetésszerűen nem vesz részt. Erre az időre nem szükséges a forgalmazót sem adófizetésre kötelezni, mert nála a gépjármű üzleti forgalom tárgya. Ezért jogszerűen járt el a Pénzügyi Iroda akkor is, amikor V/10956/99. számú határozatával törölte  a panaszost 1997. január hónapban terhelő gépjárműadó összeget. 
	A panaszos 1999. április 30-án fellebbezést nyújtott be a Fővárosi Közigazgatási Hivatalhoz a Pénzügyi Iroda 1999. április 15-én kelt, 8851/1999. számú fizetési felhívása ellen. Tekintettel azonban arra, hogy a jelzett számú fizetési felhívás nem minősül hatósági határozatnak hanem csupán az ügyfél tájékoztatására szolgál, ellene jogorvoslati kérelem benyújtásának nincs helye. Az eljárásra irányadó jogszabály szerint a panaszos az első fokú adóhatóságnál csak - az adóigazgatási eljárás alapjául szolgáló - észrevételt tehet, illetve méltányosságból az adó elengedését, mérséklését vagy részletekben történő megfizetését kérheti. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 81. § (1) bekezdése szerint fizetési halasztás és részletfizetés (a továbbiakban együtt: fizetési könnyítés) az adózó és az adó megfizetésére kötelezett személy [25. § (2) bekezdés] kérelmére az adóhatóságnál nyilvántartott adóra engedélyezhető. A fizetési könnyítés abban az esetben engedélyezhető, ha a fizetési nehézség
a) a kérelmezőnek nem róható fel, vagy annak elkerülése érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben tőle elvárható, továbbá
b) átmeneti jellegű, tehát az adó későbbi megfizetése valószínűsíthető.
(2) A kérelem elbírálása és a feltételek meghatározása során figyelembe kell venni a fizetési nehézség kialakulásának okait és körülményeit.
(3) Nem engedélyezhető fizetési könnyítés
a) a magánszemélyek jövedelemadójának előlegére és a levont jövedelemadóra,
b) a beszedett helyi adóra,
c) a kifizető által a magánszemélytől levont járulékokra.
(4) Magánszemély esetében a fizetési könnyítés az (1) bekezdés a) pontjában foglaltak figyelmen kívül hagyásával is engedélyezhető, ha a kérelmező igazolja vagy valószínűsíti, hogy az adó azonnali vagy egyösszegű megfizetése családi, jövedelmi, vagyoni és szociális körülményeire is tekintettel aránytalanul súlyos megterhelést jelent.
82. § (1) bekezdése értelmében az adóhatóság a magánszemély kérelme alapján az őt terhelő adótartozást - a magánszemélyt terhelő járuléktartozás kivételével -, valamint a bírság- vagy pótléktartozást mérsékelheti vagy elengedheti, ha azok megfizetése az adózó és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését súlyosan veszélyezteti.
(2) Az adóhatóság az (1) bekezdésben foglaltakon túl - a (4)-(5) bekezdésben foglaltak kivételével - más személy adóját nem engedheti el és nem mérsékelheti.
(3) Az adóhatóság a pótlék- és bírságtartozást kivételes méltányosságból mérsékelheti (elengedheti) különösen akkor, ha annak megfizetése a vállalkozási tevékenységet folytató magánszemély, jogi személy vagy egyéb szervezet gazdálkodási tevékenységét ellehetetlenítené. Az adóhatóság a mérséklést az adótartozás egy részének (vagy egészének) megfizetéséhez kötheti.
(4) A helyi adót, az adótartozást az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek alapján az önkormányzati adóhatóság mérsékelheti vagy elengedheti.
 A Fővárosi Közigazgatási Hivatal azonban minderről nem tájékoztatta a panaszost. Csak fellépésemet követően, 2002. június 17-én vizsgálta meg a felterjesztett iratokat és adott a panaszosnak – jóllehet részletes és kielégítő, de kétségkívül elkésett! - tájékoztatást. A késedelmet a hivatalvezető a helyi adó és illeték ügykörökben évek alatt felgyülemlett jelentős mennyiségű hátralékkal magyarázta.
	Mindezek ismeretében is fontosnak tartom azonban, hogy rámutassak, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben rögzített, a közigazgatási szervek és az állampolgárok tevékeny közreműködését megkívánó alapelv kiemelkedő jelentőségére.
	A hatóság és az ügyfelek iránti bizalom és az ezen alapuló együttműködés nélkül ugyanis aligha képzelhető el hatékony közigazgatás. Az együttműködés pedig nem csupán formai kérdés, hanem annak számos tartalmi megnyilvánulása van. Egyebek mellett ilyen, ha az ügyfél a hatósághoz intézett beadványaira választ várhat az általa megszólítottól. Ezért megállapítottam, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivatal elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos törvényes érdekeit egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.
	Fentieken túl - a hivatkozott ügyhátralékra is tekintettel! -  szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII.15) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le:" Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.
	Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
	A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
	A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.
	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen.
	Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál.
	A vizsgálat által feltárt, hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslására - tekintettel arra, hogy a panaszos ügyében döntés született – ajánlást nem teszek, de az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjénél, hogy a Hivatalához mint másodfokú hatósághoz érkező jogorvoslati kérelmek, panaszok, bejelentések határidőben történő kivizsgálása érdekében tett általános és konkrét intézkedéseikről folyamatosan számoltassa be a belső szervezeti egységek vezetőit.

Budapest, 2002. július 2.

Lenkovics Barnabás