OBH 5150/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos beadványában Gyál Város Önkormányzatának eljárását sérelmezte azzal kapcsolatban, hogy az önkormányzat új szolgáltatót bízott meg a hulladék elszállításával. A szolgáltató az előzőekhez képest új feltételekkel teljesíti a megbízást, ezért a szemétszállítási díjak 150-200%-kal megemelkedtek. Panaszos - és más lakosok is - úgy érzik, hogy az elszállított hulladék mennyisége és a kiszámlázott díj nem állnak egymással arányban. Ezért népi kezdeményezést nyújtottak be az önkormányzathoz a rendelet újratárgyalása érdekében. A képviselő-testület ülésén azonban az aránytalan szolgáltatási díjat nem, hanem a szociálisan rászorultak díjcsökkenését tárgyalta.
	Panaszosok ezért a Fogyasztóvédelmi Felügyelőséghez fordultak, mely beadványukat áttette a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A hivatalvezető arról tájékoztatta panaszost, hogy a rendelet áttekintését követően nem látja szükségét annak, hogy törvényességi észrevételt tegyen. Az Országos Választási Iroda helyettes-vezetője arról tájékoztatta a panaszost, hogy jelzéssel ért a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy törvényességi észrevétellel hívja fel az önkormányzat képviselő-testületét a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelet megalkotására. Emellett a jegyzőhöz fordult annak érdekében, hogy a jövőben a helyi választási iroda megfelelően tájékoztassa az állampolgárokat a népi kezdeményezés törvényes módjáról.
	Az ügyben az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelménye, a helyi önkormányzáshoz való jog, az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal -, valamint a kérelemhez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam, mely során megkerestem és tájékoztatást kértem Gyál Város Önkormányzatának jegyzőjétől.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani.
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2. § (3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
(4) A közszolgáltatásnak az önkormányzat rendeletében meghatározott díja a közszolgáltató által az adott közszolgáltatásra alkalmazható díj legmagasabb mértéke.
(5) A közszolgáltatási díj nem tartalmazhat indokolatlan megkülönböztetést a különböző fogyasztók, illetve fogyasztói csoportok között.
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
49. § (1) Népi kezdeményezés útján a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügy, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.
(2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletében meghatározott - a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb - számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, melyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.
50. § (2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.

1997. évi C. törvény a választási eljárásról
133. § (1) Az aláírásgyűjtő ívek egy példányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani a helyi választási iroda vezetőjéhez, megyei, fővárosi ügyben a területi választási iroda vezetőjéhez.
(2) A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet a benyújtásától számított 15 napon belül hitelesíti.
148. § A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörébe,

Gyál Város Önkormányzatának 3/2000. (II. 15.) Ök. számú rendelete a települési szilárd hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatásról

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai
	Vizsgálatomat két részre bontottam. Először vizsgáltam az önkormányzatnak a népi kezdeményezés iránt benyújtott kérelemmel kapcsolatos eljárását (1.), másodsorban pedig Gyál Város Önkormányzatának 3/2000. (II. 15.) Ök. számú rendeletét a települési szilárd hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatásokról (a továbbiakban: rendelet) (2.).
	1. Panaszos és társai 2000. augusztus 16-án kelt beadványukban fordultak a polgármesteri hivatalhoz, melyben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 49. §-ára hivatkozással kérték a szemétszállítási díj újbóli megállapításának napirendre tűzését. A jegyző szeptember 27-én arról tájékoztatta őket, hogy "a települési szilárd hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatással kapcsolatos népi kezdeményezés ügyében" a Városgazdálkodási Bizottság felkérte a polgármestert, hogy folytasson tárgyalásokat a szolgáltatóval a felvetett problémák rendezése ügyében. A kérdésben képviselő-testületi ülést tartottak, melyre a panaszost is meghívták tanácskozási joggal. Az ülés napirendi pontja a 2001. évi szemétszállítási díj megállapítására, valamint költségeinek szociális kompenzálására vonatkozó javaslat előkészítése volt. Panaszos és társai véleménye szerint azonban a képviselő-testület csak a szociális kompenzálás kérdésben döntött. Ezért fordultak a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) Fogyasztóvédelmi Felügyelőségéhez, mely először megállapította hatáskörének hiányát, majd - panaszosok fellebbezését követően - visszavonta határozatát és a beadványt áttette a Közigazgatási Hivatal Törvényességi Ellenőrzési Főosztályára. A hivatalvezető vizsgálata után arról tájékoztatta a panaszost, hogy a rendelet "összhangban áll az e területet szabályozó magasabb szintű jogszabályi előírásokkal", ezért törvényességi észrevételt nem tett. Az Országos Választási Iroda helyettes-vezetője törvényességi észrevétellel élt a képviselő-testületnek a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelet megalkotására, valamint felhívta a jegyző figyelmét arra, hogy a jövőben a helyi választási iroda nyújtson megfelelő tájékoztatást az állampolgároknak a népi kezdeményezés törvényi feltételeiről. 
A jegyző megkeresésemre adott válaszában úgy tájékoztatott, hogy panaszos "állításai megalapozatlanok, tekintettel arra, hogy  a (...) gyáli választópolgárok népi kezdeményezéssel nem keresték meg a Helyi Választási Irodát, sem pedig egyéb tárgyú ügyben".
Megállapítom, hogy panaszos - és több, mint 2400 más választópolgár - beadvánnyal élt a polgármesteri hivatalhoz, melyben hivatkoztak a Ötv. népi kezdeményezést szabályozó rendelkezéseire. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) kimondja, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni (16. § (3) bekezdés). Panaszosok kérelme egyértelműen a népi kezdeményezés kiírására irányult. Ezért a polgármesteri hivatalnak a beadvány áttekintését követően meg kellett volna állapítania, hogy az adott ügyben nincs hatásköre és gondoskodnia kellett volna annak áttételéről a hatáskörrel rendelkező helyi választási irodához. Az Áe. ugyanis kimondja, hogy "a közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti" (7. § (1) bekezdés). 
Az Alkotmánybíróság 8/1992. (I. 30.) AB határozatában kimondta, hogy "a jogállamiság elvéből Alkotmány 2. § (1) bekezdés is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják". A 72/1992. (XII. 15.) AB határozat pedig leszögezte, hogy az "Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen". 
Mindezek alapján megállapítom, hogy Gyál Város Önkormányzata a gyáli állampolgárok beadványát nem annak tartalma szerint bírálta el, valamint nem gondoskodott arról, hogy a hatáskörébe nem tartozó ügyet a kérelmezők tájékoztatásával egyidejűleg áttegye a beadvány vizsgálatára hatáskörrel rendelkező szervhez. Ezzel visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a kérelemhez és a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggésben.
	Az iratanyag áttekintését követően megállapítom, hogy a gyáli önkormányzat több éven keresztül elmulasztotta rendelete megalkotását a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről. Az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában kimondta, hogy a "népszavazáshoz való jog a népfelség elvéből következő alkotmányos alapjog. (ABH 1991. 527, 528-529.) A helyi népszavazással kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság számos alkalommal megállapította, hogy a helyi önkormányzáshoz való alapjog megvalósításának egyik alakzata és ezért alkotmányellenes az a jogi szabályozás, amely korlátozza, illetve meghiúsítja az önkormányzásnak a népszavazás útján történő gyakorlását". Erre tekintettel a hatóság visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a helyi önkormányzáshoz való joggal összefüggésben. Tekintettel arra, hogy a Közigazgatási Hivatal ekörben törvényességi észrevétellel élt, ezen alkotmányos visszássággal kapcsolatban ajánlást nem teszek. 
	2. A rendelet áttekintését követően az alábbiakat állapítottam meg.
A rendelet 1. számú melléklete - mely 2002. január 1-től hatályos - 1. pontjában a rendszeres háztartási szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatási szemétdíj havi mértékét a 110 és a 120 literes űrtartalmú gyűjtőedényekre azonos összegben állapítja meg. (A rendelet 10. §-ának (5) bekezdése lehetővé teszi 60 literes - a szolgáltató logójával ellátott - műanyagzsák használatát abban az esetben, ha az ingatlanon valamilyen oknál fogva megnövekszik a rendszeres háztartási szilárd hulladék mennyisége, de annak eseti jellege, vagy mennyisége nem teszi szükségesség újabb gyűjtőedény beszerzését.) 
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az arányosság problémájával. Ennek során megállapította, hogy a "szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (...) A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. (...) Az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja." (52/1998. (XI. 27.) AB határozat)
	A rendeletnek azon szabályozása, mely a 110 és a 120 literes hulladékgyűjtő edény heti egyszeri ürítési díját azonos összegben határozza meg, ellentétes a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 25. §-ában szabályozott arányosság követelményével, valamint a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) 7. §-ának (2) bekezdése b) pontjában foglaltakkal és a Ptk. 201. §-ban rögzített szolgáltatás-ellenszolgáltatás elvével. Ezért az önkormányzati rendelet az a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben visszásságot okozott.
	A rendelet 18. §-ának (7) bekezdése kimondja, hogy a "közszolgáltatás díját a Szolgáltató vagy az általa megbízott díjbeszedő által összeállított számla kézhezvételét követően, de legkésőbb a kézhezvételt követő 15 napon belül kell kiegyenlíteni. Késedelmes kiegyenlítés esetén a megfizetni elmulasztott összeg után a számla benyújtója a Polgári Törvénykönyvről szóló többször módosított 1959. évi IV. törvény (továbbiakban: Ptk.) által meghatározott mértékű késedelmi kamatot számít fel." A Hgt. azonban úgy rendelkezik, hogy az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás, mely keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. Ennek eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti (26. §). Tekintettel arra, hogy a rendeleti szabályozás nem felel meg a magasabb szintű jogszabály rendelkezésének, a hatóság a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben visszásságot okozott.

Ajánlás
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az Obtv. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megállapításakor az arányosság követelményeire, valamint a hulladékszállítási díj megfizetésének elmulasztására - megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.
	Tekintettel arra, hogy az arányosság körében már éltem ajánlattételi jogommal, a képviselő-testület azon mulasztásával kapcsolatban, hogy a rendelet módosítására vonatkozó népi kezdeményezés körében nem tárgyalta meg teljes körben a kitűzött napirendi pontot, további ajánlást nem teszek.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. június 18.

Takács Albert