OBH 4662/2001
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
Panaszos birtokvédelmi kérelmével kapcsolatban Jászszentandrás Község Önkormányzatának eljárását sérelmezte. Beadványában előadta, hogy Jászszentandráson lévő tanyáján családi gazdálkodást folytatnak, a szomszédjukban működő kocsmához tartozó tekepályáról, valamint a szórakozóhelyről áradó zene zavarja a napi pihenésüket. 1996 óta több birtokvédelem iránti kérelmet nyújtott be a jegyzőnek, azonban az esetek nagy többségében a hatóság csak egy levélben tájékoztatta az eljárás lezárásáról. Panaszában a 2001. májusa óta működő "Betyár Tanya" kocsma működése miatt benyújtott kérelmét elbíráló birtokvédelmi határozatot sérelmezte. A határozat a kérelemnek részben helyt adott, azonban panaszos szerint a jegyző nem tárta fel megfelelően a tényállást. Így nem hallgatta meg az általa megjelölt tanúkat, nem tartott helyszíni szemlét. 
Vizsgálatomat az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével továbbá a tisztességes eljáráshoz való joggal, és a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság gyanújával indítottam. Egyúttal megkerestem Jászszentandrás Község jegyzőjét és a panasszal kapcsolatban tájékoztatást, valamint a keletkezett iratok megküldését kértem. 
A megállapított tényállás
A jegyző megküldte a birtokvédelmi eljárás iratanyagát, a szórakozóhely működési engedélyét, valamint a tekepálya létesítésével kapcsolatos iratokat. 
A kocsma jelenlegi üzemeltetője 2001. május 16-én nyújtott be kérelmet a működés engedélyezéséhez, mely szerint vendéglátással kíván foglalkozni, az üzlet nyitva tartását 6-22 óra között jelölte meg naponta. Ugyanezen nap a jegyző kiadta a szórakozóhely működési engedélyét. 
Május 25-én az üzemeltető újabb kérelmet terjesztett elő, melyben a nyitvatartási idő megváltoztatását kérte úgy, hogy péntektől vasárnapig  6-tól 24 óráig engedélyezze számára az önkormányzat a nyitva tartást. Június 5-én ismét kérelmet terjesztett elő, ebben azt kérte, hogy hétvégenként és az ünnepnapokon élőzenével szórakoztathassa a vendégeit. Ezt követően június 25-én, majd július 18-án bejelentette, hogy a szórakozóhely nyitva tartását újfent megváltoztatja. 
Panaszos 2001. június 19-én kelt beadványával kért birtokvédelmet a jegyzőtől. Kérelmében előadta, hogy a tekepálya és a kihangosított szabadtéri zene a hajnali órákig zavarja a pihenésüket. Az államigazgatási eljárásban az önkormányzat munkatársai három alkalommal - 2001. július 8-án, majd 14-én délután és éjjel - tartottak helyszíni szemlét. Ezek során megállapították, hogy egyszer sem tapasztaltak hangos zenét, a tekepályát az üzemeltető hangszigeteléssel látta el. Az első szemle során meghallgatták a szórakozóhely egyik alkalmazottját, aki elmondta, hogy a nyitvatartási időt a vendégek igényei szerint alakítják.
A jegyző 2001. július 16-án kelt határozatában a birtokvédelmi kérelemnek részben helyt adott, és kötelezte az üzemeltetőt a nyitvatartási idő betartására. A határozat ellen panaszos a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez fordult és kérte a jegyző eljárásának kivizsgálását. Ezt követően 2001. július 28-án három alkalommal - hajnalban, délután és éjszaka - került sor helyszíni szemle megtartására.
A hivatalvezető felhívta a jegyző figyelmét arra, hogy határozata nem tartalmazta a jogorvoslati útra való kioktatást. A jegyző ezt követően birtokvédelmi határozatát 2001. augusztus 15-én kelt határozatával kiegészítette.
Jászapáti Város Polgármesteri Hivatala, mint első fokú építésügyi hatóság megállapította, hogy a tekepálya nem rendelkezik jogerős építési engedéllyel, valamint a fennmaradás iránt sem nyújtottak be kérelmet. Tekintettel arra, hogy az építő nyilatkozata szerint a tekepálya több mint tíz éve épült, az első fokú hatóság hivatalból indult eljárása eredményeként megadta a fennmaradási engedélyt.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
115. § (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

•	4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről
1. § A rendelet hatálya - a gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-kereskedelem kivételével - (...) a vendéglátó, (...) (a továbbiakban együtt: kereskedelmi) tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetekre [Ptk. 685. § c) pont], külföldi székhelyű vállalkozások magyarországi fióktelepeire és a saját előállítású áruját üzletben értékesítő termelőre (a továbbiakban együtt: kereskedő) terjed ki.
3. § (1) A kereskedő az üzlet működési engedélyének (a továbbiakban: működési engedély) kiadását az üzlet helye szerint illetékes település (község, város, megyei jogú város, fővárosi kerület) jegyzőjétől (a továbbiakban: jegyző) kérheti.
7. § (1) A kereskedő jogerős működési engedély birtokában és annak keretei között kezdheti meg, illetve folytathatja tevékenységét.
17. § (1) Vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására műsoros előadás, zene, tánc rendezhető, továbbá a szerencsejátéknak nem minősülő szórakoztató játék (teke, biliárd, kártyajáték, játékautomata stb.) folytatható, valamint külön jogszabály szerint szórakoztató játékautomata és pénznyerő automata működtethető.
(2) Az (1) bekezdés szerinti szolgáltatások nyújtását a kereskedőnek be kell jelentenie a jegyzőnek és a területileg illetékes rendőrhatóságnak.
1. számú melléklet a 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelethez
Az üzletkörök
211. Melegkonyhás vendéglátó üzletek [TEÁOR 55.30-ból]
Meleg-hideg ételek, cukrászati készítmények, sütő- és édesipari termékek, szeszes és szeszmentes italok. Az ételeket a helyszínen készítik, főzik vagy sütik. (étterem, vendéglő, csárda, gyorsétkező hely, étkezde-kifőzde, söröző, kávéház, vasúti és más személyszállító eszköz étkezőkocsija stb.)

•	12/1983. (V. 12.) MT rendelet a zaj- és rezgésvédelemről
2. § (1) E rendelet alkalmazásában
c) szolgáltató tevékenységet ellátó üzemi létesítmény minden olyan létesítmény, amelyben az e rendelet mellékletében meghatározott tevékenységet folytatják.
Melléklet a 12/1983. (V. 12.) MT rendelethez
Zaj- és rezgéskibocsátással járó szolgáltatási tevékenységek
 19	 Szórakoztató, kulturális és sportszolgáltatás	

•	4/1984. (I. 23.) EüM rendelet a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról
1. számú melléklet a 4/1984. (I. 23.) EüM rendelethez
Üzemi létesítményekben folytatott tevékenységtől származó zaj megengedett egyenértékű A-hangnyomás szintjei

Sorszám	
Területi funkció	Megengedett egyenértékű 
A-hangnyomásszint LAeq, dB	
		nappal	éjjel	
		6-22h	22-6h	
2	Lakóterület és intézményterület laza beépítéssel	50	40	

Az érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban, a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai
	Megállapítottam a rendelkezésre álló iratok alapján, hogy a kocsma mellett működő tekepálya, valamint a zene biztosítása az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) kormányrendeletnek megfelel. A kormányrendelet ugyanis kimondja, hogy a vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására mely szolgáltatások nyújthatóak. Ebbe a körbe tartozik a zene, valamint a tekepálya biztosítása. A szolgáltatásokkal kapcsolatban a kereskedőnek bejelentési kötelezettsége van, melynek az üzemeltető eleget tett. 
	Összességében a szórakozóhely működésével kapcsolatban megküldött iratok áttekintését követően megállapítom, hogy az önkormányzat a működési engedély kiadása, valamint a kocsma üzemeltetése során a vonatkozó hatályos jogszabályok előírásának eleget tett, ezért a jegyző ezen eljárásának vizsgálata során alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem merült fel. 
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy panaszosnak a "Betyár Tanya" kocsma működése miatti birtokvédelmi kérelme tárgyában a jegyző az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Áe.) szabályozott határidőn belül hozott határozatot. Ebben a vonatkozásban alkotmányos joggal összefüggő visszásságot ezért nem állapítok meg. 
	Az államigazgatási eljárás során a hatóság több alkalommal, különböző napszakokban helyszíni szemlét tartott. Ezek során megállapította, hogy az új üzemeltető a kocsma megnyitása előtt a helyiséget felújította, a tekepályát hangszigetelte. Sem délután, sem az éjjeli órákban nem volt hangos a zene - az ajtón alig szűrődött ki -, a vendégek halkan beszélgettek, hangoskodást nem tapasztaltak. Tekintettel arra, hogy a kocsma működésében kivetni valót nem talált, a jegyző úgy döntött, hogy nem rendeli el a zajterhelés bemérését. 
A határozatból nem, hanem csak az eljárás iratanyagából derül ki azonban, hogy a hatóság mikor tartott helyszíni szemlét, úgyszintén innen lehet megtudni, hogy mely szomszédok támogatták a szórakozóhely működését. A határozat indokolásában e bizonyítékok értékelésére nem tér ki, úgyszintén nem tartalmazza azt, hogy a panaszos által felajánlott tanúk meghallgatását miért mellőzte a hatóság. 
	Az Áe. kimondja, hogy a határozat indokolása tartalmazza a közigazgatási szerv által megállapított tényállást, az elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott de mellőzött bizonyítékokat, a mellőzés okát (Áe. 43. §-ának (1) bekezdés c)). Az Áe. kommentárja szerint "mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel (különösen elutasító, vagy kötelezettséget előíró határozatnál) fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést." Az Alkotmánybíróság 21/1997. (III. 26.) AB határozatában kimondta, hogy "alkotmányos követelmény, hogy amennyiben a közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, vagy az ügyfél jogi érvelését nem fogadja el, a hozott döntés akkor is tüntesse fel az elutasítás indokait".
	Megállapítom, hogy azáltal, hogy a jegyző birtokvédelmi határozata nem tartalmazta az Áe. szerinti kötelező tartalmi elemeket és ezért az ügyfél nem ismerhette meg a határozat alapján a hatóság döntésének részletes indokait, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.  
	A 2001. július 16-án meghozott határozatában a jegyző részben birtokvédelemben részesítette a panaszost. Kötelezte az üzemeltetőt, hogy a kocsma nyitva tartására vonatkozó előírásokat tartsa be. (Az üzemeltető a működési engedély iránti kérelmében a nyitvatartási időt naponta 6 órától 22 óráig tartó időtartamban jelölte meg, majd a többszöri módosítást követően - melyeket minden esetben bejelentett a jegyzőnél - hétfőtől csütörtökig 14-22 óra közötti, hétvégenként, pedig 14 órától 4 óráig tartó időszakban jelölte meg.) 
	Megállapítom, hogy a határozat rendelkező része nem tartalmazta a jogorvoslat lehetőségéről való tájékoztatást Ezzel a hiányossággal kapcsolatban nem állapítok meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, tekintettel arra, hogy a jegyző utóbb saját hatáskörében ezt a hibát a 2001. augusztus 15-én kelt kiegészítő határozatával korrigálta.
	Tekintettel arra, hogy a panaszos alkotmányos jogai a jegyző eljárása során sérültek, és hogy a sérelem kiküszöbölésére államigazgatási jogi eszközökkel nincs lehetőség, ajánlást nem teszek. Felhívom azonban a jegyző figyelmét, hogy a jövőbeni hasonló esetek elkerülése érdekében az Áe. hatálya alá tartozó eljárásakor fokozottan figyeljen és munkatársai figyelmét is hívja fel az államigazgatási törvény szabályaira. 
	Panaszos figyelmét pedig felhívom arra, hogy birtokláshoz való sérelmének orvoslását ismételten birtokvédelmi kérelemmel a jegyzőtől, illetve a zavarás megszüntetését egy éven túl a bíróságtól kérheti. A tulajdonjogi kereset a Polgári Törvénykönyv 115. §-ának (3) bekezdésén alapul, mely kimondja, hogy a tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését. A tulajdonjog háborítatlanságát védő per esetén a bíróság (feltéve, hogy a felperes keresetét alaposnak találja) negatív magatartásra kötelezheti az alperest - jelen esetben a kocsma üzemeltetőjét -, vagyis arra, hogy a szükségtelennek ítélt magatartást hagyja abba, illetőleg, hogy a szükséges, elkerülhetetlen zavarás mértékét ne lépje túl. Fontos azonban azt is hangsúlyozni, hogy az adott lakóhelyi környezetben elfogadható mértékű zavarást minden szomszéd tűrni köteles.
Budapest, 2002. február 5.
Lenkovics Barnabás