OBH 4642/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához címzett beadványában azt sérelmezte, hogy a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalához 1998. március 30-án benyújtott panaszát - amelyet a  szomszédos ingatlanon épült társasház építési engedélye miatt nyújtott be - a hivatal nem tekintette fellebbezésnek és nem bírálta el érdemben. A panaszos tájékoztatást adott arról is, hogy az ügyben a Fővárosi Bíróságnál is keresetet terjesztett elő 1998. április 10-én. A társasház építésére vonatkozó információkon kívül részletesen ismertette a jelenlegi bérleménye 1988-ban történő kiutalási körülményeit, és azt az 1994 óta folyamatban lévő építésügyi eljárást, amely a jelenlegi szükséglakása engedély nélküli bővítésével, és a szobája falán megnyitott ablak létesítésével volt összefüggésben, amely a későbbiekben felépült társasházra nyílt.
A panaszos hivatalos felhasználás céljából az ügyben keletkezett iratokat mellékelte.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Az iratok áttanulmányozása, valamint a Budapest Fővárosi Közigazgatási Hivatal, továbbá a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumtól kapott információk alapján arról szereztem tudomást, hogy a közigazgatási eljárás teljes körűen még nem zárult le, mivel az ágazati minisztériumnál a panaszos beadványa alapján felügyeleti ellenőrzés van folyamatban. A párhuzamos eljárások elkerülése érdekében a vizsgálatot felfüggesztettem azzal, hogy a minisztériumi ellenőrzés befejezését követően, és az ellenőrzési megállapítások ismeretében alakítom ki a véleményemet az alkotmányos jog sérelméről.
A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium 2002. március 11-én arról tájékoztatott, hogy a szomszédos telekre kiadott építési engedélyezési eljárás vizsgálata megtörtént, és közölte annak eredményét. A minisztériumi eljárást figyelembe véve, a felfüggesztés megszüntetésével a vizsgálati eljárásom tovább folytatása mellett döntöttem.
A rendelkezésemre álló iratok alapján, valamint az egyes eljárási cselekmény megismerését követően a következő tényállást állapítottam meg.
   
A megállapított tényállás
	A panaszos 1988-ban a IV. kerületi Tanács Végrehajtó Bizottsága méltányosságból történő kiutalása alapján vált a Budapest, Nap u. 1. szám alatti lakása bérlőjévé. A lakás egy szobából álló szükséglakás volt. 
1991-ben a panaszos a Nap u. 3. szám alatti magántulajdonú, beépítetlen ingatlan volt bérlőjének a hozzájárulásával, építési engedély nélkül az ingatlanra nyíló ablakot nyitott. 1993 augusztusában ugyancsak engedély nélkül konyhát épített a szobájához.
1994 szeptemberében a kerületi önkormányzattól a panaszos fennmaradási engedélyt kért a megépített konyhára, amelyhez építész-tervezői nyilatkozatot és tervrajzot mellékelt. A Budapest Főváros IV. kerület Újpest Polgármesteri Hivatal Építésigazgatási Iroda (a továbbiakban: Iroda) az 1994. szeptember 26-án kelt, 8/409/4/1994. számú határozatában a fennmaradási engedélyt megadta. A társasház közös képviselője az elsőfokú építésügyi hatóság határozata ellen fellebbezést jelentett be, amelyben az engedély nélküli építkezéseket kifogásolta, és fellebbezésében azt is előadta, hogy a panaszos engedély nélkül kerítést is épített az udvaron. A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Építésügyi és Hatósági Osztálya a 09-13951/2/1994. számú határozatában az elsőfokú határozatot jóváhagyta. A határozata indokolásában kifejtette, hogy a bérlő lakhatási körülményeit javította a konyha építése, az építmény jelen állapotában műszakilag elfogadható, a telek beépítettségét a kis alapterületű építmény számottevően nem befolyásolja, ezért a fennmaradási engedély megadása jogszerű volt. A fővárosi közigazgatási hivatal azt is feltárta, hogy az engedély nélkül épített kerítés bontásáról az elsőfokú építésügyi hatóság a 8/409/2/1994. számú határozatában rendelkezett, ezért a fővárosi közigazgatási hivatal e határozat végrehajtásának az ellenőrzését is előírta a fellebbezést elbíráló határozatában.
Az iratok tanúsága szerint az elsőfokú építésügyi hatóság 1997. december 19-én tartott helyszíni szemle alapján észlelte, hogy a panaszos ablakot is létesített engedély nélkül, amely nem felel meg az OÉSZ-ben foglalt előírásoknak, ezért annak a fennmaradását nem engedélyezte és az elbontását írta elő az 1998. január 5-én kelt, 8-124623/3/1997/ számú határozatában. A panaszos fellebbezése nyomán az elsőfokú  határozatot a fővárosi közigazgatási hivatal úgy változtatta meg, hogy a nyílászáró befalazását rendelte el, 20/20 cm méretű, kettősfalú üvegtéglából, vasbeton bordákkal (1998. március 2-án kelt,                 08-2626/1998. számú másodfokú határozat).   
A panaszos engedély nélküli építkezéseire vonatkozó építésügyi hatósági eljárásokkal párhuzamosan a Nap u. 3. szám alatti magántulajdonú ingatlan beépítése miatt 1997-ben építésügyi hatósági eljárás indult. 1997. szeptember 2-án az Iroda a 8/3579/7/1997. számú határozatában négylakásos társasházra a LILA BAU Kereskedelmi Szolgáltató Fővállalkozói Kft. építtetőnek építési engedélyt adott ki. Az épület megépült, és arra az elsőfokú építésügyi hatóság - az engedélynek az 1998. évi módosítását követően - a használatbavételi engedélyt 1999. február 4-én a 8/5689/1999. számon kiadta.
A panaszos 1998. április 10-én a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz - a nyílászáró  befalazását elrendelő másodfokú határozat ellen - keresetet nyújtott be, amelyben azonban a fenti társasház  építési engedélyét kifogásolta. 
A Fővárosi Bíróság az 1999. szeptember 9-én megtartott tárgyalásán pontosította a felperes (panaszos) kérelmét, és rögzítette nyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy mely államigazgatási határozat felülvizsgálatát kéri. A panaszos nyilatkozata szerint a keresettel megtámadott határozatot nem kifogásolta, azt tudomásul veszi.  Arra csak azért hivatkozott, hogy el tudja indítani a bírósági felülvizsgálatot a társasházra kiadott építési engedély ügyében, mivel az 1998. március 30-án előterjesztett panaszát a közigazgatási hivatal nem tekintette fellebbezésnek és érdemben nem bírálta el az abban foglaltakat. A bíróság a peranyag ismertetése során megállapította, hogy a tárgyaláson meg nem jelent alperes (a fővárosi közigazgatási hivatal) az 1998. május 5-én kelt, 08-2626/2/1998. számú válaszlevelében azt közölte, hogy a beadvány nem tekinthető fellebbezésnek, mivel azokat a 15 napos fellebbezési határidő lejárta után adta be a Nap u. 3. szám alatti építkezési engedélyre vonatkozóan. A sérelmezett építési engedély szerint a felperes neve nem szerepelt a határozatról értesítendők között.   
A bíróság a 11.K.31.168/1999/6. számú végzésében a pert megszüntette, és a keresetlevelet megküldte a fővárosi közigazgatási hivatalnak fellebbezés elbírálása végett. A bíróság indokolásában megállapította, hogy a panaszos felperes olyan elsőfokú határozatnak a felülvizsgálatát kéri, amely bíróság által nem vizsgálható felül, mert a fellebbezési jogot nem merítette ki, az eljárás nem lett lefolytatva, ezért a keresetlevelet áttette a fővárosi közigazgatási hivatalnak a másodfokú eljárás lefolytatására.
A fővárosi közigazgatási hivatal a végzés ellenére a panaszost az 1999. október 27-én kelt levelében ismételten arról tájékoztatta, hogy a fellebbezést elkésettnek tekinti, új eljárás lefolytatására jogi lehetősége nincs. Ezt követően a panaszos több alkalommal is keresetet terjesztett elő a Fővárosi Bíróságnál, végül a 2000. október 17-én kelt, 11.K.32.019/2000/6. számú végzésében a bíróság azt közölte, hogy a fővárosi közigazgatási hivatalt több alkalommal felhívta arra, hogy a pert megszüntető korábbi végzésében foglaltaknak, azaz a fellebbezés elbírálásának tegyen eleget. A bíróság újabb döntést nem hozhat, amennyiben a hatóság mégsem tesz eleget a bírósági döntésnek, a panaszos a felettes Belügyminisztériumhoz fordulhat.
A panaszos a későbbiekben a Belügyminisztériumot és az Igazságügyi Minisztériumot is megkereste a keresetével azonos tartalmú panaszával.
A Belügyminisztérium a 2001. február 21-én kelt, 301-776/2001. számú levelében értesítette a panaszost, hogy az építésügyi hatósági ügyben a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Építésügyi Hivatala rendelkezik hatáskörrel, ahova a panaszt továbbította.
A Belügyminisztériumhoz hasonló tájékoztatást adott az Igazságügyi Minisztérium is a 2001. június 12-én kelt, az IM/ÜSZI/2001/ÜGYF/701/3. számú levelében.
A Belügyminisztériumtól a panaszos beadványa 2001. március 23-án érkezett meg a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Építésügyi Hivatalához a felügyeleti jogkörben történő intézkedés végett. 
Az ágazati minisztérium haladéktalanul megkereste a fővárosi közigazgatási hivatal Építésügyi Főosztályát, amelyben az iratok felterjesztését kérte (iktatószám: 69569/2001.). A felterjesztésnek a fővárosi közigazgatási hivatal nem tett eleget, majd sürgetésre a 2001. szeptember 27-én kelt levelében arról tájékoztatta a minisztériumot, hogy az ügyben bírósági eljárás volt folyamatban, a bíróság az iratokat az elsőfokú építésügyi hatóságnak küldte meg, ezért azokat a bekérés után továbbítják a minisztérium részére. A fővárosi közigazgatási hivatal az iratok felterjesztéséről végül is 2002. február 13-án gondoskodott.
A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium a panaszt megvizsgálva - a felépült négylakásos társasház építési engedélyének és a használatbavételi engedélyének kiadására vonatkozó tényszerű adatok közlése mellett - arról tájékoztatta a panaszost, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 71. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében a határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt. Erre tekintettel ma már nincs lehetőség a határozatok felügyeleti jogkörben történő megváltoztatására, az államigazgatási jogkörben tehető intézkedések határidejének elmúlása azonban nem zárja ki az esetleges polgári jogi igények érvényesíthetőségét. A minisztérium ennek vizsgálatára ugyanakkor  nem rendelkezik hatáskörrel.
A panaszos tájékoztatásával egyidejűleg a minisztérium a fővárosi közigazgatási hivatal részére is megküldte jogi álláspontját az üggyel kapcsolatban. E szerint a panaszost a  másodfokú építésügyi hatósági eljárás során ügyfélnek kellett volna tekinteni az Áe. 3. § (4) bekezdése szerint, mivel az adott ügy jogát vagy jogos érdekét érinti azáltal, hogy a Nap u. 3. szám alatti építkezés a panaszos bérlő jogos érdekét érintette. A minisztérium megismételte azt a tényt, hogy az engedélyezett épületre a használatbavételi engedélyt az elsőfokú építésügyi hatóság több mint egy éve kiadta, és annak jogerőre emelkedésétől több mint egy év telt el, ezért felügyeleti intézkedés megtételére már nincs lehetősége.
A hasonló esetek elkerülése érdekében nyomatékosan felhívta a figyelmet arra, hogy a másodfokú építésügyi hatóság a jövőben az ügyféli kör meghatározása során körültekintőbben járjon el.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
Alapelvek
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
(6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.
3. § (4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
71 § (2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha
c) a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt,
73. § (3) A közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni.

155/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladatairól és hatásköréről 
1. § (2) A miniszter a területfejlesztés keretében ellátja a vidékfejlesztés (régiók fejlesztése), továbbá a területrendezés, a településrendezés és az építésügy, valamint az ezekhez tartozó kutatás-fejlesztés irányítását.
5. § (4) Az építésügy körében a miniszter
i) ellátja az építésügyi hatóságok szakmai irányítását és ellenőrzését, helyszíni ellenőrzések keretében rendszeresen vizsgálja az építésügyi hatóságok jogalkalmazási tevékenységét, gondoskodik a szakmai továbbképzésről;

12/1986. (XII. 30.) ÉVM rendelet az építési és a használatbavételi 
engedélyezési eljárásról (Hatálytalan: 1998. január 1-jétől)
19. § (1) Az építési engedély megadásáról, illetőleg megtagadásáról hozott határozatot írásban közölni kell
e) a közvetlenül szomszédos ingatlanok tulajdonosaival (kezelőivel, tartós földhasználóival), továbbá mindazokkal, akiknek az építési munka a jogos érdekeit érinti.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (Hatályos: 1998. január 1-jétől)
21. § Az építési engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot kézbesítés útján kell közölni
b) a közvetlenül szomszédos - a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) - építési telkekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultakkal,

A vizsgálat megállapításai
	A rendelkezésemre álló iratok és a vizsgálatom során feltárt építésügyi hatósági eljárási cselekmények alapján megállapítottam, hogy a társasház építésére az elsőfokú építésügyi hatóság az engedélyt 1997. szeptember 2-án adta ki. Az engedély kiadásának időpontjában hatályban lévő, az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról szóló 12/1986.     (XII. 30.) ÉVM rendelet 19. § (1) bekezdése alapján az építési engedély megadásáról, illetőleg a megtagadásáról hozott határozatot írásban közölni kell - többek között - a közvetlenül szomszédos ingatlanok tulajdonosaival (kezelőivel, tartós földhasználóival), továbbá mindazokkal, akiknek az építési munka jogos érdekét érinti. A panaszos a megépítendő társasház felé, annak a közvetlen szomszédságában lévő, Nap u. 1. szám alatti ingatlan tűzfalán már 1991-ben ablakot létesített. Ezért nem vitatható az a körülmény, hogy az építkezés a panaszos bérleményének a megvilágítását érinthette, ezáltal felmerülhetett a panaszos érdekének a figyelembevétele, amely az idézett jogszabály alapján a határozatnak a vele való közlését indokolta volna. A panaszos ügyféli minősége ugyanakkor nem volt egyértelmű amiatt, mivel az ablakot engedély nélkül létesítette, és az elsőfokú építésügyi hatóság csak az 1997. december 19-én megtartott helyszíni szemle alapján észlelte a tűzfalon nyitott ablakot. (A panaszos minden, az ingatlannal kapcsolatos építési tevékenységét engedély nélkül, jogellenesen végezte.)  A fővárosi közigazgatási hivatal, mint másodfokú építésügyi hatóság - az elsőfokú építésügyi hatóság az ablak befalazását rendelte el - méltányosságból ezt az állapotot úgy módosította, hogy ugyan az ablak befalazását elrendelte, de a befalazás anyagául kettősfalú üvegtéglát írt elő. Ez a műszaki megoldás már azt jelentette, hogy a bérlemény ugyan csökkent mértékben,  de némi természetes megvilágítással rendelkezett.
	A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, mint a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv az építésügyi hatósági eljárásokat vizsgálva megállapította, hogy a bérlemény természetes megvilágításának korlátozása kapcsán a panaszost ügyfélnek kellett volna tekinteni. Az ügyféli minőséget - véleménye szerint -  a már hivatkozott Áe. 3. § (4) bekezdésében meghatározott feltételek, így a panaszos jogának vagy a jogos érdekének az érintettsége is megalapozták.
Az építési és engedélyezési eljárásra vonatkozó szabályokat jelenleg az 1998. január 1-jétől hatályos 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet állapítja meg. E szerint az építési engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot kézbesítés útján kell közölni, többek között, a közvetlenül szomszédos - a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) - építési telkekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultakkal. A új építésügyi jogszabály ugyan nem nevesíti azokat a személyeket, akiknek a jogos érdekeit  az építési munka érinti, azonban a szomszédos telkekkel (ingatlanokkal) rendelkező jogosultak körébe tartozónak tekinthetők a bérlők is. Az előzőekből az a következtetés vonható le, hogy a panaszos ügyféli minőségét a bérlői státusza is megalapozná.
A vizsgálatom során megállapítottam továbbá, hogy a Pesti Központi Kerületi Bíróságnak a 11.K.31.168/1999/6. számú végzésében a bíróság fellebbezésnek minősítette a panaszos beadványát, és megállapította, hogy a közigazgatási eljárás nem lett lefolytatva, ezért a keresetlevelet áttette a fővárosi közigazgatási hivatalnak a másodfokú eljárás lefolytatására, amelynek a fővárosi közigazgatási hivatal nem tett eleget.
A fenti előzmények alapján - és ezt a bíróság ítélete is alátámasztotta - a másodfokú építésügyi hatóság akkor járt volna el helyesen az 1998. március 30-án, a társasház építése ellen benyújtott panasz megvizsgálása során, ha érdemben, határozattal dönt a panaszos kérelméről, azaz a panaszt fellebbezésnek tekinti.
Álláspontom szerint a fővárosi közigazgatási hivatalnak - a fenti bírósági döntést követően -   a beadvány fellebbezésként való elbírálása mindenképpen törvényi kötelezettsége lett volna, mivel az Áe. 73. § (3) bekezdése alapján az államigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései kötik. A perben alperesként (fővárosi közigazgatási hivatal) a végzés megtámadására jogi lehetősége lett volna, amelynek során előadhatta érveit a fellebbezési minősítéssel szemben, ez azonban nem történt meg. A fővárosi közigazgatási hivatal a bíróság többszöri felhívása ellenére a későbbiekben sem tett eleget a végzésben foglaltaknak.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a fővárosi közigazgatási hivatal, mint másodfokú építésügyi hatóság mulasztása az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati joggal összefüggésben visszásságot idézett elő.
Az eljárásom során kiemelt figyelemmel vizsgáltam, hogy a panaszosnak okozott jogsérelem orvosolható-e anélkül, hogy az ügyben érintett társasház-építtető jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait sértené. Ezzel összefüggésben - a felügyeleti intézkedésre vonatkozó jogi állásponttal azonosan - megállapítottam, hogy törvényi akadályt jelent az Áe. 71. § (2) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés, mely szerint, ha a határozat jogerőre emelkedésétől számított 1 év eltelt, a határozat megváltoztatására vagy megsemmisítésére közigazgatási úton nincs lehetőség. Egyetértek a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium tájékoztatásának azon részével, amely a polgári jogi igények érvényesíthetőségének lehetőségére hívja fel a figyelmet. Ennek az elbírálására azonban a bíróság rendelkezik hatáskörrel.
Az eljárásjogi határidők eltelte miatt a panasz orvosolhatatlan. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény szerinti intézkedések megtételétől eredmény nem várható, ezért  ajánlást, kezdeményezést nem teszek.
	A másodfokú építésügyi hatóság jogszerűtlen eljárása miatt ugyanakkor indokoltnak tartom a jövőre nézve felhívni a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetőjének a figyelmét arra, hogy az államigazgatási eljárásokban az eljáró szerveknek érvényt kell szerezniük az Áe-ben foglalt alapelveknek - többek között - a törvényesség követelményének.
 
Budapest, 2002. április 2.

Lenkovics Barnabás