OBH 4467/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	Az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények és tápszerek reklámozásáról és ismertetéséről szóló 22/2001. (VI.1.) EüM rendelet 6. § (2) bekezdésében foglalt (Hatályba lép: 2001. XII. 1-jén) összeférhetetlenségi szabállyal kapcsolatban az állampolgári jogok országgyűlési biztosához panasz érkezett.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált a munka szabad megválasztásához való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése miatt indult.

A megállapított tényállás 
	A panaszos beadványa a következőket tartalmazza: Hozzávetőleg 2000 orvost, gyógyszerészt foglalkoztat gyógyszerismertetőként az ipar, akinek több mint a fele fenntartja eredeti szakmáját, tehát magánrendel, ügyel stb.
A kamarai törvény előírja, mely feltételeknek kell ahhoz megfelelniük, hogy orvosként dolgozhassanak, illetve irányadó az egészségügyi törvény.
A panaszos álláspontja szerint a rendelet alanyi jogtól próbálja megfosztani az érintett orvosokat, gyógyszerészeket. Ha orvos 3 évig nem praktizál a szakmájában, abban az esetben elveszti szakmai képesítését. Azt gondolja, hogy a rendelet diszkriminatív, hátrányosan megkülönbözteti a fő munkahelye szerint a munkavállalót, mivel ha kórházban, más intézményben, illetve az iparban dolgozik, akkor gyakorolhatja a szakmát, ha gyógyszerismertető, akkor nem. Véleménye szerint az összeférhetetlenséget azért szabályozták, mert a jogalkotó úgy ítélte meg, hogy az érintett orvosok a szakmai szabályok ellenére etikátlanul cselekednek és saját reklámozott terméküket adják mindenkinek. A panaszos tudomása szerint Európában az orvoslátogatói foglalkoztatottság érettségihez kötött, ezért meglepné, ha az EK irányelv rendelkezne a munkakörben nem foglalkoztatottaknak az összeférhetetlenségével.

1. A Magyar Gyógyszerész Kamara válaszában közölte, hogy a kamara illetékes testülete a témában ezidáig az álláspontját nem alakította ki.

2. A Magyar Orvosi Kamara (MOK) arról tájékoztatott, hogy a MOK álláspontja szerint - amelyet még a jogszabály korábbi, tervezet formájának véleményezése során alakítottak ki - orvos esetében sem korlátozhatók a szabad foglalkozásválasztás, valamint a szabad munkavállalás joga. Ennek értelmében szeretnék elérni, hogy az orvosnak se lehessen megtiltani, hogy választott foglalkozásában, illetve foglalkozásaiban - akár egymás mellett is - munkát vállaljon. Az alkotmányos jogok további sérelmét vélik felfedezni abban, ha egy orvos csak hivatásának teljes feladásával vehet részt olyan közérdekű adatok, illetve ismeretek - akár foglalkozásszerű - terjesztésében, mint amilyenek például a Magyarországon használatos gyógyszereket jellemzik.
Azt a vélekedést, miszerint a szakmai és orvosetika szabályain alapuló betegellátó tevékenység, és egy tőle térben és időben elkülönült nem betegellátó tevékenység egymás melletti végzése eleve összeférhetetlen lenne a MOK nem osztja, mivel meggyőződésük, hogy a fenti két tevékenységet egymás mellett végző kollégáik betegellátó munkájuk során a betegek érdekeit, míg ügynöki munkájuk során az általuk képviselt gyógyszergyártók-forgalmazók érdekeit nem keverik össze.
A rendelet - túl azon, hogy sértően koncepciózus - elsősorban azzal okoz komoly gondot a hatálya alatt állóknak, hogy az orvosi szakképesítés szintentartását szolgáló folyamatos továbbképzéshez szükséges gyakorlati pontok kizárólag olyan munkahelyen szerezhetők be, ahol a szakvizsgának megfelelő gyakorlati tevékenység végezhető. Az orvosi munkavállalással ezeknek a kollégáknak nyilvánvalóan ez az elsődleges céljuk és nem az, hogy a rendeletalkotók által vélt módon megkárosítsák az OEP-t.
Az ellen persze nincs kifogásuk, ha az OEP a rendelkezésére álló eszközökkel ezeket a kollégákat fokozottabban ellenőrzi, sőt az ellen sem, ha az ellenőrzés során felfedett visszaélések elkövetői szankcionálásra kerülnek.
Ám azt, hogy egy általánosításon alapuló rendelettel kizárják őket a szakmából, nem tartják különb cselekedetnek, mint amilyen a faji vagy egyéb szempont alapján elkövetett diszkrimináció.

3. Az egészségügyi miniszter kifejtette, hogy az alkotmányos alapjogok védelme, illetve korlátozása tekintetében szükségesnek tartja figyelembe venni, hogy hazai jogrendszerünkben az emberi élet és egészség, a testi épség védelme ugyancsak alkotmányos alapjogként definiált tétel, amely az egyes emberek, a családok, emberi közösségek számára elsősorban nem jogi fogalomként jelenik meg, hanem elemi szükségletként. 
A betegségek gyógyításával, megelőzésével - így a gyógyszeres kezeléssel - kapcsolatos általános értékrend társadalmilag elfogadott meghatározó motívuma az élettel és egészséggel összefüggő társadalmi szolidaritás, melyben az állam és a polgárok közös felelősségvállalással és igénnyel lépnek fel a betegségekkel szemben. Ez a közös felelősség legmarkánsabban a társadalombiztosítás intézményén belül ragadható meg.
A gyógyszerek árához nyújtott támogatás - amely a járóbeteg-ellátásban érvényesül -, a társadalombiztosítás eszközrendszere. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 21. §-a és a végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII.1.) kormányrendelet 7. §-a értelmében a biztosított jogosult járóbeteg-ellátás keretében árhoz nyújtott támogatásra a gyógyászati céllal rendelt gyógyszer árához. A gyógyszerek árához nyújtott támogatást az adott gyógyszer társadalombiztosítási támogatás alapjául elfogadott árának meghatározott százalékában vagy fix összegben, a Kormány rendeletben állapítja meg.
Függetlenül attól, hogy a gyógyszer a gyógyszert előállítók és forgalmazók szempontjából elsősorban nyereségtermelő eladandó áru, a forgalmazásra, reklámozásukra, illetve az értékesítésre vonatkozó szabályok vizsgálata során nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az egészségügyi ellátás rendszerében az egészségügyi állapot helyreállításának, ha nem is az egyetlen, de kiemelkedő jelentőségű eszköze. Tekintettel arra, hogy a gyógyszer végső felhasználójának, a betegnek alig van befolyása a termék kiválasztását illetően - hiszen a gyógykezeléshez szükséges gyógyszer megválasztása a gyógykezelést végző orvos és nem a fogyasztó (beteg) döntésén alapul -, kiemelkedő jelentősége van annak, hogy az orvos döntése a szakmai meggyőződésen alapuljon, és azt anyagi befolyástól és egyéb elkötelezettségtől mentesen hozza meg.
A rendelet vizsgált rendelkezéseinek megalkotásakor épp a fent jelzett indokok és az alkotmányos alapjogi garanciáik megteremtése érdekében került rögzítésre, hogy a gyógyszerek szakembereknek szóló reklámozása, a gyógyszerismertetés - a szerzői jogi védelem alá tartozó tudományos tevékenység és a pro família gyógyszerrendelés kivételével - összeférhetetlen egészségügyi szolgáltatás nyújtására, gyógyszerek árhoz nyújtott támogatással történő rendelésére vagy kiadására jogosító, az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral (a továbbiakban: OEP) fennálló egyidejű szerződéses jogviszonnyal.
A rendelet vitatott rendelkezése egyebekben összhangban áll az Európai Közösség emberi felhasználásra kerülő gyógyszerekről szóló 92/28. irányelvének rendelkezéseivel is.
A hivatkozott irányelv preambuluma felhívja a tagállamok figyelmét arra, hogy a gyógyszerek rendelésére és forgalmazására jogosult személyeknek képeseknek kell lenniük arra, hogy feladataikat objektív módon gyakorolják anélkül, hogy őket ebben közvetlen vagy közvetett anyagi indítékok befolyásolják.
A hatályos jogszabályi rendelkezések szerint ma Magyarországon az orvosi és gyógyszerészi tevékenység gyakorlására nem csak a kötelező egészségbiztosítás ellátórendszerének keretében van lehetőség. Számos olyan magánklinika, illetve magángyógyintézet folytat egészségügyi szolgáltató tevékenységet, amelynek ellátásait a társadalombiztosítás nem fedezi. Fentiek alapján tehát nem kizárt, hogy az orvosok, illetve gyógyszerészek az egészségügyi szolgáltató tevékenységet és a gazdasági reklámtevékenységnek minősülő orvoslátogatói tevékenységet a rendelet hatályba lépését követően is egyidejűleg gyakorolják, egyedüli feltétel csupán az, hogy ezt nem az OEP által finanszírozott egészségügyi szolgáltatónál tegyék.
Végezetül közölte, hogy a jogszabály e rendelkezését - különös tekintettel a rendelet kihirdetésekor fennálló esetleges jogviszonyokra - a rendelet többi rendelkezéséhez képest későbbi időpontban, a kihirdetést követő hatodik hónap első napjában határozták meg annak érdekében, hogy a szabályozásban érintettek számára kellő idő álljon rendelkezésre a jogszabálynak megfelelő jogviszonyok kialakítására.

Az ügy jogszabályi háttere
•	22/2001. (VI. 1.) EüM rendelet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, gyógyszernek nem minősülő gyógyhatású készítmények és tápszerek reklámozásáról és ismertetéséről
6. § (1) Rendszeres gyógyszerismertetés
(2) Összeférhetetlen a rendszeres gyógyszer-ismertetői tevékenységgel - ide nem értve a szerzői jogi védelem alá tartozó tudományos tevékenységet - ha az (1) bekezdés b) pontja szerinti személy egészségügyi szolgáltatás nyújtására, gyógyszerek árhoz nyújtott támogatással történő rendelésére vagy kiadására - a pro família gyógyszerrendelés kivételével - az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral szerződéses jogviszonyban áll.
•	1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
Az egészségügyi dolgozók működési nyilvántartása
112. § (1) Azt a személyt, aki az e törvényben foglalt feltételeknek megfelel, kérelmére működési nyilvántartásba kell venni.
(3) Nem vehető fel a működési nyilvántartásba az,
c) aki a kérelem benyújtásakor már esedékes, jogszabály által a szakképesítés szerinti bármely egészségügyi tevékenység feltételeként előírt, megfelelő továbbképzés és gyakorlati idő, illetőleg a jogszabály által meghatározott esetekben a megfelelő szakmai nyelvvizsga elvégzését hitelt érdemlően nem igazolja,
113. § (1) A működési nyilvántartásból a nyilvántartást vezető szerv - az egészségügyi dolgozó munkáltatója és az egészségügyi hatóság egyidejű értesítése mellett - törli azt a személyt,
f) aki a 112. § (3) bekezdés c) pontja szerinti, időközben esedékessé váló továbbképzés elvégzését vagy ennek megkezdését az esedékességétől számított 30 napon belül nem igazolja,

•	1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról
Az Alkotmánybíróság hatásköre
1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
a) a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;
b) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata;
c) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata;

•	1989. évi XXXII. törvény indokolása az Alkotmánybíróságról
Az Alkotmánybíróság hatásköre
Az 1. §-hoz
Az Alkotmánybíróság, mint az alkotmányvédelem legfőbb szervének hatáskörébe tartozik a szűk körű előzetes normakontroll, a teljes körben érvényesülő utólagos normakontroll, a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata, az alkotmányjogi panasz elbírálása, a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése, a Javaslatban meghatározott szervek között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése és az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése.
A hatásköri feladatok e felsorolása azonban nem teljes körű, az Alkotmánybíróság hatásköre ennél szélesebb, azonban a Javaslat nem nevesíti azokat a hatásköri feladatokat, amelyeket más törvények szabályoznak. Ezekre a feladatokra csak utalás történik az 1. § h) pontjában.
A Javaslat által felsorolt egyes hatásköri feladatok részletes kifejtésére a Javaslat IV. fejezetében kerül sor.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény az országgyűlési biztos eljárása és intézkedései körében kimondja, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálat megállapította, hogy hatóság vagy közszolgáltató határozatával, illetve intézkedésével a panasz nem hozható összefüggésbe, tekintettel arra, hogy a panasz már kihirdetett jogszabály későbbiekben hatálya lépő rendelkezését kifogásolja.
Az indítvány elbírálása, mint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság rövid úton történt érdeklődésemre közölte, hogy a kifogásolt EüM rendelet összeférhetetlenségi szabályával kapcsolatban az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett, ezért felhívom a panaszos figyelmét, hogy amennyiben úgy nyilatkozik, hogy beadványa áttételét kéri az Alkotmánybírósághoz, úgy annak haladéktalan megküldéséről intézkedem.
A vizsgálatot az országgyűlési biztos vizsgálati lehetőségének hiányában lezárom.

Budapest, 2001. október 12.

Lenkovics Barnabás