OBH 3723/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó:  dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos - édesanyja nevében -  beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mivel sérelmezte Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatának a rendszeres szociális segély folyósításával kapcsolatos eljárását.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, a szociális biztonsághoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	Az Önkormányzat  a panaszos édesanyjának 1998. 06. 01-től rendszeres szociális segélyt állapított meg, melyet 1999-ben évben tovább folyósított. A segélyre jogosultság esedékes felülvizsgálata után az Önkormányzat 2000. 02. 29-én úgy döntött, hogy 1999.  05. 31-től a támogatást megszünteti és a jogosulatlanul felvett összeg visszafizetésére kötelezi a panaszos édesanyját. A panaszos  az édesanyját érintő ügyben fellebbezést nyújtott be, melyhez az iratok tanúsága szerint meghatalmazást nem csatolt. A fellebbezést az Önkormányzat elbírálta és a 2000. 03. 31-én kelt határozatában annak helyt adva, a sérelmezett megszüntető határozatot visszavonta, egyben a segélyt 2000. 02. 01-től visszaállította.
Ezt követően az Önkormányzat 2000. 10. 24-én kelt határozatával a segély folyósítását 2000. 01. 18-tól újra megszüntette, a jogosulatlanul felvett összeg visszafizetésére kötelezte a panaszos édesanyját.  A határozat ellen 2000. 11. 13-án ismét a panaszos nyújtott be fellebbezést, melyet az önkormányzat nem bírált el, levelére a panaszos nem kapott választ.
2001. 07. 09-én  arról tájékoztatták a panaszost, hogy "ügyében minden fellebbezéséi idő lejárt." 
A vizsgálat megindítása, tehát a megkeresés és iratbekérést követően 2001. 09. 13-án az  Önkormányzat arra hívta fel panaszost, hogy képviseleti jogosultságát meghatalmazással igazolja, azt postafordultával csatolja az iratokhoz. 
A megkeresésemre adott válaszában az Önkormányzat közölte, hogy a segély folyósításának első és második alkalommal történő megszüntetését a panaszos három testvérének bejelentett lakcíme, valamint a közhasznú munka visszautasítása indokolta. Az édesanya (és egyben a panaszos) lakásában a panaszos három testvére is lakcímbejelentéssel rendelkezik, de ténylegesen nem laknak ott, így a segély folyósítása szempontjából az ő jövedelmüknek nem volt jelentősége, ezért az Önkormányzat  intézkedett a segély továbbfolyósításról. A közhasznú munka visszautasítását követően az Önkormányzat másodszor is döntött a segély folyósításának megszüntetéséről, és e határozatban rendelkeztek arról, hogy a 2000.  05. 31-ig esedékes segélyből a panaszos édesanyja 51.728 Ft-ot, - 5 hónapi ellátást - fizessen vissza.  A határozatot a panaszos édesanyja 2000. 11. 13-án átvette, melyre - édesanyja nevében - a panaszos reagált. Az Önkormányzat tájékoztatása szerint az édesanya - aki az ügyfelük - a levelet nem írta alá, meghatalmazást nem csatolt, ezért azt nem tudták fellebbezésnek tekinteni.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

A közigazgatási eljárásról szóló Kommentár az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 16. §-ának, a Kérelem című pontjához a következő magyarázatot fűzi: "A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előirt mellékelteket. Ha az ügyfél az előirt mellékeltet nem csatolja, hiánypótlásra kell felhívni; ez esetben az ügyintézési határidő a mellékeltek becsatolásáig szünetel. Amennyiben az ügyfél a jelzett felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv a rendelkezésre álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti."

Képviselet
18. § (1) Ha nem írja elő jogszabály az ügyfél személyes eljárását, helyette törvényes képviselője vagy meghatalmazottja is eljárhat.
(2) Ha az ügyfél nem személyesen jár el, a közigazgatási szerv az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálhatja. Jogszabály a képviseleti jogosultság igazolását meghatározott formához kötheti.
(3) A közigazgatási szerv visszautasítja az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas, vagy aki a jogosultságát nem igazolja.
(4) Az olyan ügyfél részére, aki ismeretlen helyen tartózkodik, vagy nem tud az ügyben önállóan eljárni - ha nincs törvényes képviselője vagy meghatalmazottja -, a gyámhatóság ügygondnokot rendel ki.
(5) Az iratokat az ügyfél részére, ha pedig törvényes képviselője, ügygondnoka vagy írásban meghatalmazott képviselője van, ezek részére kell kézbesíteni; az idézés kézbesítése azonban a megidézett részére történik, képviselője egyidejű értesítésével.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
Az országgyűlési biztos eljárása és intézkedései
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1993. évi III. törvény  a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
Rendszeres szociális segély
37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki
a) a 18. életévét betöltötte és aktív korú, továbbá
aa) munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, vagy
ab) vakok személyi járadékában részesül, illetőleg
ac) fogyatékossági támogatásban részesül,
b) aktív korú nem foglalkoztatott,
feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.

Az érintett alkotmányos jogok

Az 1949. évi XX. törvény a Magyar  Köztársaság Alkotmánya
Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam".
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
	A vizsgálat megállapította, hogy az édesanyja nevében eljáró panaszos a fellebbezési joggal nem élhetett, annak ellenére, hogy az eljárás megindulását követően minden eljárási mozzanatban a panaszos járt el édesanyja helyett. Eljárási jogosultságát az Önkormányzat nem vitatta, a panaszos beadványaira, első ízben benyújtott fellebbezésére megfelelően reagált, a különböző döntéseket meghozta. A második esetben benyújtott fellebbezést azonban az Önkormányzat nem bírálta el, az ügyfelet hiánypótlásra nem hívta fel, és nem tájékoztatta a panaszost arról, hogy képviseleti jogosultságát meghatalmazással igazolja. 
Abban az esetben, ha az ügyfél a jogszabályban előírt mellékleteket nem csatolja, hiánypótlásra kell felhívni; ez esetben az ügyintézési határidő a mellékletek becsatolásáig szünetel. Amennyiben az ügyfél a jelzett felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv a rendelkezésre álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. A hiánypótlásra való felhívásnak az Önkormányzat nem tett eleget, és a tartalma szerint fellebbezésnek minősülő beadvánnyal nem foglalkozott, de később arra hivatkozott, hogy az ügyfél meghatalmazást nem csatolt. A hiánypótlási felhívást csak 2001. 09. 03-án közölte a panaszossal, tehát akkor amikor a vizsgálat már folyamatban volt.
A képviselet: az államigazgatási eljárásban az ügyfél helyett vagy mellett eljárási cselekmények végzése abból a célból, hogy az eljárás során az ügyfél jogai maradéktalanul  érvényesülhessenek, illetőleg az eljáró közigazgatási szerv az ügy tárgyát képező anyagi jogi kérdésben megalapozott, az ügyfél jogait, érdekeit is figyelembe vevő döntést hozhasson. A képviselő az államigazgatási eljárás valamennyi szakaszában elvégezheti azokat az eljárási cselekményeket, amelyek egyébként az eljárási szabályok, illetőleg a hatóság rendelkezése alapján az ügyfelet megilletik vagy terhelik (kérelem benyújtása, bizonyítékok előterjesztése, jogorvoslati kérelem előterjesztése,) részt vehet továbbá azokon az eljárási cselekményeken (tárgyalás, szemle stb.), amelyeken az ügyfél jogosult vagy köteles megjelenni. Ezzel a képviselő maga is az államigazgatási jogviszony alanyává válik; általában őt illetik meg azok az eljárási jogok és terhelik azok a kötelességek, amelyek egyébként az ügyfelet terhelnék személyes eljárása esetén. A képviseleti jogosultság érvényesítését, valamint a hiánypótlásra való felhívás alkalmazását az eljárás minden szakaszában következetesen kell betartani. Ennek elmulasztása nem vezethet a közigazgatási szerv hallgatásához, és az alkotmányos jogok gyakorlásának megakadályozásához. A döntés elmaradása nyitva hagyta a visszafizetési kötelezettség tisztázását, és a csatolt dokumentumok szerint a fellebbezési kérelem elbírálása nélkül olyan feljegyzés szerepel az ügyben, amely a visszafizetés érdekében a  végrehajtást kezdeményezi. A fellebbezési kérelem elbírálása nélkül történő visszafizetési követelés a panaszos édesanyjának a szociális biztonsághoz való jogát is érinti.
Az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: "... A "tisztességes eljárás" fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja.
Ezen túlmenően a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A jogorvoslathoz, a szociális biztonsághoz, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog érintésén túl a sérelmezett eljárás a jogbiztonságot is veszélyeztette. A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
A vizsgálat megállapította, hogy az Önkormányzat a képviseleti jogosultságra vonatkozó hiánypótlásra való felhívás és a fellebbezési kérelem elbírálásának mellőzésével az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, a szociális biztonsághoz, valamint a jogállamiság elvéből falakó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Az ügyben indítványozott kezdeményezéssel egyidőben arra kérem a panaszost, hogy amennyiben az Önkormányzat 2001. 09. 03-án kelt felhívásának még nem tett eleget, azt haladéktalanul pótolja.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján:
Felkérem Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat képviseletében eljáró polgármestert, hogy az önkormányzati hatósági ügyben a panaszos nyilatkozatának birtokában,  az édesanyja nevében benyújtott fellebbezést bírálja el, illetve a rendelkezésre álló adatok alapján döntsön. 
Felhívom a figyelmét a hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében az államigazgatási eljárás szabályainak mindenkori betartására, a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kiküszöbölésére, és azt kérem, hogy erre hívja fel munkatársai figyelmét is.

Budapest, 2002. március 8.

Lenkovics Barnabás