OBH 1535/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné
Az eljárás megindítása
A panaszos 2001. februári panaszában azt kifogásolta, hogy a meglévő épülete bővítésére nem kapott építési engedélyt, miután a telek nem volt köz- vagy magánútról gépjárművel megközelíthető. Az építési hatóság elutasította a telekmegosztási kérelmeit, amíg a mellette lévő önkormányzati tulajdonú ingatlan megosztását engedélyezték. Ezt vele szemben megnyilvánuló diszkriminációként értékelte. 
Vizsgálatot az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált, a jogállamiság részét képező tisztességes eljáráshoz való jog, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog, valamint a 70/A. §-ban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének gyanúja miatt indítottam az 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) alapján.
A vizsgálatban az érintett város jegyzőjétől kértem tájékoztatást és iratokat.
Az alkalmazott jogszabályok
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
•	1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) az épített környezet alakításáról és védelméről
•	1964. évi III. törvény az építésügyről
•	1957. évi IV. törvény (Áe.) az államigazgatási eljárás általános szabályairól
•	253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
•	2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről (OÉSZ)
•	85/2000. (XI.8.) FVM rendelet a telekalakításról
•	29/1971. (XII.29.) ÉVM rendelet a telekalakításról
A megállapított tényállás
A panaszos 1975-ben vásárolta az egyik (I.), megosztani kívánt telkét, majd 1992-ben a másik (II.), közvetlen mellette fekvőt. A vételkor mindkét telek osztatlan közös tulajdonban volt, amelynek a panaszos a vétellel résztulajdonosa lett. Az I.-ben a közös tulajdon úgy szűnt meg, hogy a társtulajdonost megillető elővásárlási jog alapján a panaszos 1985-ben a telket teljes egészében megvette. Ennek a teleknek egyik adásvétel időpontjában sem volt közterületi kapcsolata. A II. telek a vételkor közterületi kapcsolattal rendelkezett. Itt a tulajdonközösséget megosztással szüntették meg. A panaszos telkének közterületi kapcsolata e megosztás folytán szűnt meg, az csak a másik tulajdonoshoz került teleknek maradt, a panaszosénak nem. Ezt a telekalakítást a jegyző úgy engedélyezte, hogy "a telekalakítás során keletkező ..... és ..... helyrajzi számú földrészletek csak abban az esetben lesznek beépíthető lakótelkek, ha a ..... és környéke részletes rendezési tervének megfelelően a közterületek és közművek kialakítása megtörténik". A panaszos a feltételt tudomásul vette, nem fellebbezett.
Mindkét telekből a későbbi útkialakítás érdekében a panaszos területet adott át a Városi Önkormányzat tulajdonába, amely területek azonban közterületi kapcsolattal szintén nem rendelkeztek. Mindkét telket további 3-3 telekre kívánta panaszos osztatni. Miután a panaszos két telkének sem volt közterületi kapcsolata, a kialakítandó 6 teleknek szintén nem lehetett. Megközelítésükre csak további közterületek kialakításával lett volna mód. A panaszos időközben az I. telken álló gazdasági épület bővítésére és lakóházzá alakítására kért engedélyt. A telek azonban sem az érvényes rendezési terveknek, sem az általános építésügyi előírásoknak nem felelt meg, ezért a hatóság a további telekalakítási és a bővítési kérelmet elutasította. Az építésre vonatkozó elutasítást a Megyei Közigazgatási Hivatal is helybenhagyta.
A panaszos többször fordult az önkormányzathoz azzal, hogy hajtsák végre az egymást követő rendezési tervekben szereplő városrendezési elképzeléseket annak érdekében, hogy telkeinek közterületi kapcsolata legyen. Ezt követően a Közigazgatási Hivatalhoz, majd a Belügyminisztériumhoz is fordult kérve, hogy az "önkormányzat rendeletének végrehajtását felülvizsgálni szíveskedjen". Véleménye szerint "elfogadhatatlan, hogy az önkormányzat, valamint az építésügyi hatóság illetékesei minden esetben azt az álláspontot képviselték, hogy a rendezési tervet az érintett tulajdonosok saját társulás formájában és saját költségükre tudják megvalósítani, mivel erre az önkormányzatnak pénze nincsen". Ezért nem fogadta el sem az önkormányzat, sem a megkeresett szervek válaszát. Időközben az önkormányzat megalkotta, illetve többször módosította a terület rendezési tervét, 1995-ben, 1998-ban és legutóbb a 17/2001. (V.31.) számú rendeletével.
A legutóbbi rendezési terv a korábbiakkal ellentétben a panaszolt - volt önkormányzati tulajdonú - telek területéből enged (jelöl ki) közút céljára területrészt. A rendezési terv szerint az út és a hozzá kapcsolódó telkek osztása - a szükséges engedélyekkel és földhivatali bejegyzéssel együtt -, valamint az út ideiglenes kialakítása megtörtént.
Ennek az útnak a nyomvonalán - mivel az jelenleg a gépjárműforgalomra méretezett legkisebb szabályozási szélességet sem éri el - ideiglenes magánút kialakítását engedélyezte a közlekedési hatóság. A telekalakítási engedélyt K. város jegyzője, mint kijelölt építésügyi hatóság adta meg.
A vizsgálat megállapításai
A beadványt három külön kérdésre bontva vizsgáltam.
A panaszolt önkormányzat mint közszolgáltatást (településrendezést) nyújtó a feladatának eleget tett-e, eljárásából vagy mulasztásából eredően keletkezett-e visszásság a panaszos állampolgári jogaival összefüggésben?
A panaszolt hatósági határozatok jogszerűek voltak-e, illetve azok kapcsán a panaszos állampolgári jogaival összefüggő - akár a jogszabályokból, akár a jogalkalmazásból eredő - visszásságok keletkeztek-e?
A szomszéd telek kifogásolt megosztásának engedélyezésével megvalósult-e a panaszosra nézve hátrányos megkülönböztetés?
A településrendezési döntések kapcsán azt vizsgáltam, hogy azok a panaszosnak az ingatlanaihoz fűződő jogait csorbították-e. Azt, hogy az építési hatósághoz intézett kérelmei (telekosztás, épületbővítés és átminősítés) a szerzéskor az ingatlanokhoz fűződő jogok alapján, illetve az önkormányzat rendezési tervei nélkül vagy ellenére teljesíthetők lettek volna-e. Azt, hogy az elutasítás az ingatlanhoz eredetileg fűződő jogokból, természetbeni adottságokból következő volt-e, vagy az önkormányzat településrendezési tevékenységének (korlátozásának vagy mulasztásának) következménye. A vizsgálatban a II. sz. telek helyzetével külön nem foglalkoztam, csak amennyiben az I. sz. telekkel közös intézkedések érintették. Azért nem, mert a II. sz. telek a szerzés időpontjában közútról megközelíthető volt. Ez a közúti kapcsolat a közös tulajdon megszüntetésével, a panaszos kérelmére szűnt meg. (A hatóság erre való figyelmeztetése mellett és ideiglenesen.)
Az I. sz. telekről megállapítottam, hogy az - amikor a panaszos a résztulajdont, illetve a teljes tulajdont megszerezte - szántó művelési ágú ingatlan volt. A telekhez fűződő jogok a településrendezési intézkedések következtében nagyságrenddel kedvezőbbek lettek, mint a szerzéskor voltak. Ezek az intézkedések megteremtették annak a jogszabályi feltételeit, hogy a panaszosnak 1 db szántó művelési ágú ingatlanából 3 db építési telke válhasson. Ennek a fejlesztésnek nemcsak a most hatályos, hanem a korábbi (de már az ingatlan szerzése után készült) rendezési tervek is megadták a lehetőségét.
Kétségtelen, hogy a rendezési tervekben szereplő valamennyi elképzelés nem valósult meg; annak végrehajtása, a kisajátítások, útépítés stb. nem történt meg. Tekintve hogy a településrendezési tervek a települések fejlődésének térbeli-fizikai keretét határozzák meg, több évre (jó esetben több évtizedre) előremutatóan készülnek. Értelemszerű tehát, hogy csak hosszú távon valósulhat meg a tervekben előirányzott valamennyi fejlesztés. A tervek rendeltetése elsősorban az, hogy ha az érintett területen bárki fejleszteni kíván, kijelölje a kereteket, amelyek közt azt teheti.
A panaszos telkét érintő konkrét szabályozások - a jogi és természetbeni adottságokat figyelembe véve - valamennyi változatukban idegen ingatlanok rovására biztosították a panaszos ingatlanának megközelítését, mert az eredeti szántó nem rendelkezett közúti kapcsolattal, azt szolgalmi úton lehetett megközelíteni. A telki szolgalom nem azonos sem közúttal, sem magánúttal. Az 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.) 167. §-a alapján "Ha valamely föld nincs összekötve megfelelő közúttal, a szomszédok kötelesek tűrni, hogy a jogosult földjeiken átjárjon." Az így megközelíthető föld telek, de nem építési telek. Az építési telek ugyanis "beépítésre szánt területen fekvő, az építési szabályoknak megfelelően kialakított és közútról vagy önálló helyrajzi számon útként nyilvántartott magánútról gépjárművel közvetlenül megközelíthető telek". Az, hogy a panaszos a telkeiből területet adott át, szükséges, de nem elégséges feltétele volt az út jövőbeni kialakításának. Az átadott területnek ugyanis köz- vagy magánúttal éppúgy nem volt kapcsolata, mint az eredeti telkeknek sem.
Megállapítottam, hogy a panaszos telkét körülvevő ingatlanok magántulajdonosai nem kívántak élni a településrendezési terv által biztosított fejlesztési lehetőséggel. Mivel telkeiket ők nem kívánták megosztatni, valamint azok más irányból közúti kapcsolattal rendelkeztek, nem voltak érdekeltek abban, hogy telkükből közterület kialakítása céljára területet átadjanak. Ezért a területükből közút céljára le kellett volna jegyezni, vagy ki kellett volna sajátítani, az általuk egybentartani kívánt eredeti telküket megbontva.
Az Étv. 7. § (1) bekezdése szerint a településrendezés célja ... a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése ... Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
Jelen esetben azonban az új út kialakítására nem közérdekből lett volna szükség. Az nem meglévő közterületek összekötésére, közintézmény megközelítésére, közműveknek műszakilag kizárólag e területen lehetséges elvezetésére stb. lett volna szükséges, hanem a panaszos telkeinek oszthatóságához és építési telkekké minősítéséhez.
Az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontja szerint: Az önkormányzat "...tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. ....."
Az Ötv. 8. § (1)-(2) bekezdése szerint:
"(1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el."
Az ismertetett törvényi rendelkezések alapján el kellett fogadnom a Közigazgatási Hivatal és a Belügyminisztérium által a panaszosnak adott következő válaszokat:
"A település önkormányzatának döntési jogköre van arra, hogy jelen ügyben szereplő úgynevezett "zsákutcák" területelőkészítését - beleértve az útlejegyzési vagy kisajátítási eljárást -, a feltáró utak közművesítését, kiépítését magára vállalja vagy az érintett ingatlantulajdonosok feladatává tegye." "Hivatkozott területre rendezési terv készült, melyet az Önkormányzat képviselő-testülete jóváhagyott. A rendezési terv jóváhagyása azt jelenti, hogy amennyiben a területet érintően beruházás, építkezés, telekrendezés stb. történik, azt a rendezési terv előírásainak és a hatályos jogszabályoknak megfelelően lehet megvalósítani. A tett intézkedések kapcsán nem kifogásolható sem a városi főjegyző, sem a Megyei Közigazgatási Hivatal állásfoglalása."
Megállapítottam, hogy a panaszos ingatlanához eredetileg fűződő jogok alapján sem a megosztásnak, sem a beépíthetőségnek, lakóházzá minősítésnek nem lett volna helye. A településrendezési intézkedések nélkül a telek köz- vagy magánútról való megközelítése nem volt biztosított, a szántó művelési ágú területen lakóház nem volt létesíthető.
A panaszosnak már a korábbi településrendezési intézkedések következtében sem hátránya, hanem előnye keletkezett. (Az, hogy az előny nem volt teljes, nem tekinthető hátránynak.) A szántó területet beépíthető területté minősítették, a telekosztás jogszabályi lehetőségét megnyitották. Az önkormányzatnak sem egyik, sem másik nem volt kötelessége, csak lehetősége, amellyel a panaszos érdekében élt is. Az országgyűlési biztosok már korábban megfogalmazták (pl. OBH 2309/1999.), hogy "Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján a tulajdonjog tiszteletben tartása nem értelmezhető bármely hatóságnak vagy közszolgáltatónak az ingatlan értéknövelésére vonatkozó kötelezettségeként."
A legutolsó, 2001-ben végrehajtott rendezési terv módosítás és azt követően az új út kijelölése (ideiglenes biztosítása) már teljes egészében megoldotta a telekosztást és a hatból négy telek közvetlen megközelítését is. Az I. sz. telek megosztás utáni harmadik telkére változatlanul a szolgalmi jog alapján lehet átjárni, illetve a most kialakított új útról a panaszos másik telkén át.
Megállapítottam ezért, hogy a településrendezés mint közszolgáltatás körében az önkormányzat eljárásából vagy mulasztásából eredő, a panaszos alkotmányos jogaival összefüggő visszásság nem keletkezett.
A panaszolt hatósági határozatokról megállapítottam, hogy az országos és helyi építésügyi jogszabályoknak, a rendezési terv előírásainak megfelelőek voltak. Mint a fentiek is mutatják, a sérelmezett döntések nem hatósági, hanem az önkormányzat rendeletalkotói és tulajdonosi döntései voltak. Az építésügyi hatóságok mind első-, mind másodfokon el kellett utasítaniuk azokat a kérelmeket, amelyek a jogszabályok szerint nem voltak teljesíthetőek. Miután a telkek nem voltak építési telkek, nem voltak beépíthetőek. A meglévő (gazdasági) épületre felújítási engedély adható lett volna, de a lakóházzá minősítését és e célra átalakítását, bővítését nem lehetett engedélyezni.
A panasz vizsgálatában feltett második kérdésemre tehát szintén azt állapítottam meg, hogy a hatóságok eljárásával vagy mulasztásával összefüggő - a telkek beépíthetőségét, megoszthatóságát befolyásoló - visszásság nem keletkezett a panaszos állampolgári jogaival kapcsolatban.
Megállapítottam ugyanakkor, hogy a hatósági hatáskörben eljárók többször megsértették az Áe. előírásait - elsősorban a határidők be nem tartásával. Ezek az eljárási szabálytalanságok nem befolyásolták érdemben sem a hatóság döntését, sem a panaszos jogaira lényegi befolyással nem bírtak (nem voltak jogvesztő határidők, a jogorvoslat biztosított volt stb.), ezért a konkrét ügyben kezdeményezéssel nem élek, de felhívom a jegyző figyelmét a jövőben az eljárási szabályok, határidők fokozott betartására és ellenőrzésére. Az is megállapítható volt, hogy a polgármesteri hivatal részéről az eljárásban keveredett a hatósági és a tulajdonosi szerepkör. Ezt a két minőséget határozottan el kellett volna választani. A jövőbeni eljárásokban az államigazgatási és az önkormányzati tulajdonosi döntések elhatárolására, a kérelmezővel (panaszossal) való világos közlésére úgyszintén felhívom a jegyző figyelmét.
Az, hogy a tulajdonosként adott válasz érdemében - a panaszos számára - nem volt kedvező, és nem tartalmazott konkrét időpont megjelölésével az út és a közművek kiépítésére vonatkozó ígéretet, nem minősíthető mulasztásnak. Az évenkénti költségvetési szabályok és árváltozások, intézmény-fenntartási és egyéb terhek, kötelező feladatok behatárolják a közszolgáltatást nyújtók mozgásterét is.
Az önkormányzati tulajdonú telek panaszolt megosztásával kapcsolatban megállapítottam, hogy atekintetben valóban fennállt a hátrányos megkülönböztetés, hogy a telekalakítás szabályainak egyformán kevéssé megfelelő két telekosztás (a panaszosé és az önkormányzaté) közül az önkormányzatét előbb engedélyezték.
Az önkormányzat a telekből 1206 m2-t átadott magánút céljára a panaszos telkeinek megoszthatóságához és megközelíthetőségéhez. Az önkormányzati tulajdonú telek megosztásával kapcsolatban kizárólag a panaszt vizsgáltam. Azt, hogy érte-e hátrányos megkülönböztetés a panaszost. (Egyéb szempontokat nem vizsgáltam, így részleteiben azt sem, hogy a megosztás mennyiben felelt meg a telekosztás szabályainak; valamint azt sem, hogy az így kialakított út más, a környezetben élő állampolgárok jogát hogyan érintette.)
Az Alkotmányból és az Alkotmánybíróság számtalan állásfoglalásából következően az állampolgári jogokat sértő, így a tiltott magatartás nem az  akármilyen, hanem a hátrányos megkülönböztetés. Az önkormányzati telek megosztásából végső soron nem hátránya, hanem jelentős előnye származott a panaszosnak. Ebből következően a hátrányos megkülönböztetést, illetve tilalmának megsértését nem állapítottam meg.
Összefoglalva:
Megállapítottam, hogy a panaszost az országgyűlési biztos hatáskörébe tartozó szervezetek (Obtv. 16. § (1) bek., 29. § (1) bek.) eljárásából vagy mulasztásából következő, alkotmányos jogaival összefüggő sérelem nem érte.
Az, hogy az állampolgár (szabadon) választott helyzete (egy közterületi kapcsolattal nem rendelkező szántó megszerzése; majd a közterületi kapcsolattal rendelkező másik telek olyan megosztatása, amely során e közterületi kapcsolat megszűnt) közpénzekből nem az általa várt ütemben változott nagyságrendekkel kedvezőbbre, nem tekinthető egyetlen alkotmányos jog megsértésének sem.
A tulajdonnal összefüggő alkotmányos garanciák a meglévő tulajdon (és a hozzá fűződő jogok) sérthetetlenségét mondják ki. A tulajdont csak törvényben, közérdekből elkerülhetetlenül szükséges mértékben és arányban lehet korlátozni, illetve kártalanítás ellenében elvonni.
Nincs azonban alkotmányos kötelezettsége sem az államnak, sem az önkormányzatnak arra nézve, hogy egy adott, konkrét ingatlantulajdon értéknövekedését a tulajdonhoz fűződő jogok (pl. megközelíthetőség, beépíthetőség) kiterjesztésével megvalósítsa. Ezért vizsgálatomat intézkedés kezdeményezése nélkül lezártam.
Felhívom a figyelmet arra, hogy a rendezési terv keretein belül az ingatlan értékének növelése - figyelemmel a Polgári Törvénykönyv 99. §-ára - a tulajdonos joga, de egyben kötelessége is az ezzel járó terhek viselése.

Budapest, 2002. október 16.

Lenkovics Barnabás