J e l e n t é s
az OBH 6221/2000. számú ügyében

								Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
Panaszos egy Nagykovácsi külterületén létesített építőanyag telep működését sérelmezve fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Beadványában előadta, hogy a telep egy mezőgazdasági besorolású telken működik, közlekedési szempontból életveszélyes körülményeket teremt, míg zajos működése a környéken lakók számára elviselhetetlen. 
A jegyző a szomszédok tiltakozása ellenére 2000. júniusában működési és telepengedélyt adott a tulajdonosnak. A lakók több hivatalhoz fordultak, de - véleményük szerint - érdemi segítséget sehol nem kaptak. 
Az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményének, valamint a tisztességes eljáráshoz és a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanújával az ügyben vizsgálatot indítottam. Megkerestem és tájékoztatást, valamint a vonatkozó iratok megküldését kértem a jegyzőtől.

A megállapított tényállás
A jegyző tájékoztatása szerint a külterületi ingatlan 1996. március 25-én került a vállalkozó és társa tulajdonába. Ezt követően nyitották meg építőanyag kereskedésüket, mely több éven keresztül engedély nélkül üzemelt. A hatóság 1998. második félévében tapasztalta a jogsértő tevékenységet, ezért 1998. október 28-án kelt határozatában elrendelte a telep megszüntetését, valamint az ingatlanon engedély nélkül létesített irodaépület lebontását. A telep megszüntetését elrendelő határozatot a tulajdonos megfellebbezte, majd a másodfokon eljáró Pest Megyei Közigazgatási Hivatal helybenhagyó határozata ellen keresettel élt a Pest Megyei Bíróságon. A bíróság 1999. szeptember 27-én kelt ítéletében a felperes keresetét elutasította, az államigazgatási határozatokat helybenhagyta.
Az önkormányzat 2000. március 31-én kelt határozatában ismételten kötelezte a tulajdonost a telep bezárására. Tekintettel arra, hogy az üzemeltető ennek nem tett eleget, április 12-én az önkormányzat gondoskodott a telep hatósági zárral történő lezárásáról, de a tulajdonos néhány nappal később - a zár feltörése után - folytatta a kereskedést. A jegyző tájékoztatása szerint összesen három alkalommal került sor a telep bezárására, a kereskedő azonban minden esetben folytatta tevékenységét, ezért a hatóság három alkalommal - összesen 300.000 Ft. összegben - végrehajtási bírsággal sújtotta.
A tulajdonos 2000. április 3-án és 5-én kelt beadványaiban kérte a működési, valamint a telepengedélyezési eljárás megindítását. A szakhatósági állásfoglalások beérkezését követően az önkormányzat 2000. július 17-én adta meg az engedélyeket. Panaszos a telepengedély kiadásáról rendelkező határozat ellen fellebbezéssel élt, amelynek eredményeképpen a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal az önkormányzati határozatot 2001. április 6-án megsemmisítette.
A telep szomszédságában élőknek annak működés elleni folyamatos tiltakozása miatt 2000. október 26-án zajszintmérést tartottak. A mérés adatai szerint a kibocsátott zaj mértéke kisebb volt, mint a vonatkozó jogszabályban meghatározott határérték. Tekintettel azonban arra, hogy ez a különbség nem volt számottevő, a szakértő kisebb átalakításokat javasolt, melyeket az üzemeltető elvégzett. 2000. december 6-án kelt határozatában az önkormányzat zajkibocsátási határértéket határozott meg a telepre vonatkozóan. 
A telep működésével kapcsolatban a panaszok tovább folytatódtak, a panaszos az önkormányzat elfogultságára hivatkozott, ezért a közigazgatási hivatal Budakeszi Önkormányzat jegyzőjét jelölte ki a beadványok kivizsgálására. 
A Budakeszi Polgármesteri Hivatal aljegyzője 2002. január végén kelt határozatában elrendelte a telep ideiglenes bezárását, valamint a szomszédos ingatlanokon értékesítés céljára tárolt építőanyagok áthelyezését. Végül figyelmeztette a kereskedőt a nyitvatartási idő betartására. Az aljegyző február 1-én határozatát annyiban módosította, hogy a telep ideiglenes bezárására vonatkozó döntését saját hatáskörében visszavonta.
A rendelkezésünkre álló iratok szerint a kereskedő tevékenységét Nagykovácsi külterületén egy szántó művelési ágú ingatlanon kezdte meg. Az önkormányzat képviselő-testülete 1997. nyarán elvi egyetértését adta az ingatlan ipari-szolgáltató övezetbe történő besorolásába. Tekintettel azonban arra, hogy az ingatlan besorolása nem változott meg, a Budakörnyéki Földhivatal kötelezte a működtetőt az eredeti állapot helyreállítására. A Földművelésügyi Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztály 1998. év elején kelt határozatában felmentést adott a telep tulajdonosának az eredeti állapot helyreállítására alól, kötelezte azonban földvédelmi járulék és bírság megfizetésére. 1998. decemberében a Budakörnyéki Földhivatal az ingatlan művelési ágát szántóról telephelyre változtatta, az üzemeltető tulajdonjogi igénye továbbra is széljegyként van feltüntetve a tulajdoni lapon.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
115. § (1) A tulajdonjogi igények nem évülnek el.
(3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
(2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3. § (4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését.

1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelettel
Vhr. 40. § (1) Szántó művelési ágban kell nyilvántartani azt a területet, amely rendszeres szántóföldi művelés alatt áll, tekintet nélkül arra, hogy azt hasznosítják, vagy átmenetileg a termelés folytatása nélkül termőképes állapotban tartják (ugarolják), illetve parlagon hagyják.
A művelés alól kivett területek
Vhr. 50. § (1) Művelés alól kivett területként kell nyilvántartani a (2)-(7) bekezdésekben meghatározott területeket, ha azokon mező- vagy erdőgazdasági művelést nem folytatnak.
(3) A termeléssel és szolgáltatással kapcsolatban művelés alól kivett területek:
c) állandó jelleggel tárolásra használt beépítetlen területek,

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom megállapította, hogy az építőanyag kereskedés megkezdését követően panaszos és más szomszédok több alkalommal fordultak az önkormányzathoz segítségért. Panaszos a polgármesteri hivatal jegyzőkönyvébe 1998. szeptember 17-én úgy nyilatkozott, hogy 1995. év vége óta négy alkalommal kérték az önkormányzat segítségét az ügyben, ezekre választ nem kaptak. 
A hatóság - miután 1998. második felében hivatalból tapasztalta a jogsértő működést - elrendelte a telep megszüntetését. A kereskedő a határozatot megfellebbezte, majd a másodfokú közigazgatási szerv határozata ellen is jogorvoslattal élt, a Pest Megyei Bíróság ítéletének jogerőre emelkedését követően rendelte el a jegyző ismét a telep bezárását. 
A rendelkezésemre álló iratanyagban a telep bezárására vonatkozóan két határozat lelhető fel. (Nagykovácsi Önkormányzat jegyzőjének 1998. október 28-án kelt határozata, illetve Budakeszi Önkormányzat aljegyzőjének 2002. január 29-én kelt, az ideiglenes bezárást elrendelő határozata. Utóbbit az aljegyző saját hatáskörében módosította, a telep bezárást nem rendelte el.) A két határozat végrehajtására vonatkozóan irat nem található. Úgyszintén nem találhatóak a három alkalommal, összesen 300.000 Ft. értékben kiszabott bírságoló határozatok sem. 

Megállapítom, hogy a telep majd négy éven át (1996-tól 2000. év nyaráig) jogszabálysértő módon, a szükséges engedélyek hiányában működött. A panaszos jegyzőkönyvi nyilatkozata alapján az önkormányzatnak már 1998. év vége előtt is tudomással kellett bírnia a telep működéséről. Az államigazgatási eljárás eredményként követően elrendelt bezárás sem vezetett eredményre, mivel a működtető a végrehajtást követően néhány napon belül újra megnyitotta a telepet.
Az országgyűlési biztos több jelentésében (pl.: OBH 931/2000, 1827/2001.) leszögezte, hogy "nagyon fontos rendelkezése az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénynek az, amely előírja, hogy a közigazgatási szerv a végrehajtás foganatosítása során azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. Ha valamely ügyben az elrendelt intézkedés nem vezetett eredményre, az államigazgatási szerv ugyanabban az ügyben egy másik, hatékonyabbnak ígérkező intézkedést rendelhet el. Az egy-kétszeri eredménytelen bírságolás után célszerű más végrehajtási módot alkalmazni".
Összességében az önkormányzat a telep majd négy éven keresztül tartó jogszabálysértő működésének hallgatólagos jóváhagyásával, valamint a saját határozata végrehajtása kikényszerítésének elmulasztásával visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével valamint a tulajdonhoz és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.

Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság tulajdonvédelmi felfogása összhangban van az Emberi Jogok Európai Egyezményével és az Emberi Jogi Bíróság ítélkezésével. (...) Az Európai Emberi Jogi Egyezményhez csak később, az első jegyzőkönyv fűzte hozzá a "javak békés élvezetéhez" való jogot. Ez a megfogalmazás szélesebb védelmet nyújt a technikai értelemben vett, polgári jog szerinti tulajdonénál".
Az országgyűlési biztos álláspontja szerint a szomszédság jogi fogalma tágabb mint a köznapi értelme; a szomszédság határa jogilag addig terjed, ameddig maga a szükségtelen zavarás. A Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) szövege és az ítélkezési gyakorlat alapján is nyilvánvaló, hogy "szomszédok" nemcsak a telekszomszédok, hanem mások is lehetnek.
Mindezekre tekintettel felhívom panaszos figyelmét a birtokvédelmi eljárás lehetőségére. Erre a Ptk. szabályai szerint van lehetőség, mely kimondja, hogy akit birtoklásában zavarnak a jegyzőtől egy éven belül kérheti ennek megszüntetését. A jegyző a birtokvédelem kérdésében határozatot hoz, melynek megváltoztatását a kézbesítésétől számított tizenöt napon belül bármelyik fél a bíróságtól kérheti. Egy év eltelte után a zavarás megszüntetését közvetlenül a bíróságtól lehet kérni (191-192. §).
Felhívom továbbá a figyelmet a bíróságon előterjeszthető szomszédjogi igényre, valamint a tulajdonjog háborítatlanságát védő per megindításának lehetőségére. Ezen igényeket a Ptk. rendelkezésére kell alapozni, mely  törvény kimondja, hogy a "tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné" (100.§), valamint azt, hogy a "tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését" (115. § (3)).

A telepengedélyt kiadó határozatot panaszos fellebbezését követően a másodfokú hatóság megsemmisítette. Megállapítom azonban, hogy a másodfokú hatóság határozata rendelkező részében a jogorvoslat lehetőségéről való tájékoztatást annak ellenére elmulasztotta, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) kimondja, hogy  a határozatnak tartalmaznia kell a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást (43. § (1) b)).
Ezzel a mulasztással a közigazgatási hivatal az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való joggal és a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott. 

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. §-ának (1) bekezdésében foglaltak alapján kezdeményezem Nagykovácsi Önkormányzat jegyzőjének, hogy a lakossági panasz beadványokkal kapcsolatban minden esetben járjon el az Áe.-ben foglaltaknak megfelelően, és fokozottak törekedjen a kötelezést tartalmazó határozatai végrehajtására.

Kezdeményezem továbbá a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy figyelmeztesse munkatársait arra, hogy a meghozott határozataik minden esetben feleljenek meg az Áe.-ben foglalt követelményeknek. 

Kérem a jegyzőt és a hivatalvezetőt, hogy kezdeményezésben foglaltakkal kapcsolatos álláspontjukról az Obtv. 21.§-ának (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest, 2002. március 

Lenkovics Barnabás