OBH 5987/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós

A vizsgálat megindítása
	A panaszos beadványában Pilisszántó Község jegyzőjének idegenforgalmi adó ügyében tanúsított eljárását sérelmezte. Kifogásolta egyrészről az adó kivetésének jogszerűségét, másrészről azt, hogy méltányossági kérelmét az önkormányzati hatóság nem bírálta el.
	Tekintettel arra, hogy a panaszos által rendelkezésre bocsátott információk alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság fennállására engedtek következtetni, a vizsgálat megindítását megelőzően az Országgyűlési Biztosok Hivatalának vezetője megkereste Pilisszántó Község jegyzőjét és felkérte, hogy az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, a panaszos méltányossági kérelmének elutasításáról rendelkező első fokú határozat, illetve az idegenforgalmi adóról szóló helyi rendelet egyidejű megküldésével adjon tájékoztatást.
	A kért dokumentumok beérkezését követően az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2001. június 1-jén vizsgálatot indított.
 
Az érintett alkotmányos jogok
	Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai
	Előre kívánom bocsátani azt, hogy a jelenlegi adózási rendnek, beleértve a helyi adózást is, vannak - ha nem is vitathatatlan, de kétségtelenül legitim - okai.
	Az önszervező helyi hatalomgyakorlás szervezeti kereteit megteremtő önkormányzatok alapvető feladata - a közhatalom helyi közügyekben való gyakorlása mellett - a helyi közszolgáltatások biztosítása. E feladatnak a helyi sajátosságokhoz és igényekhez igazítható ellátása - melynek során nélkülözhetetlen a helyi közösségek kezdeményezőkészsége, áldozatvállalása is - elengedhetetlenné teszi az önkormányzatok önálló gazdálkodása feltételeinek megteremtését.
	A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere. Ez a települési önkormányzat számára lehetőséget teremt a helyi szuverén adóztatási jog gyakorlására, s ezzel együtt a helyi adópolitika kialakítására.
	A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Ha tv) 5. §-ának b.) pontjában kapott felhatalmazás alapján az önkormányzat rendeletével kommunális jellegű adók (közötte az idegenforgalmi adó) bevezetésére jogosult. Az idegenforgalmi adó alanya a Ha tv 30. § (1) bekezdése szerint az a magánszemély aki nem állandó lakosként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt, vagy aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak.
	Az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy a kommunális adót bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza. Az önkormányzat az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel – állapítja meg.
	Pilisszántó Község jegyzője - egyebek mellett - arról tájékoztatott, hogy a panaszos a 2000. adóévben nem terjesztett elő méltányossági kérelmet. Levelében rögzítette azt is, hogy, ha előterjesztett is volna a panaszos ilyen kérelmet azt érdemi határozat meghozatala nélkül el kellett volna utasítani, mert a Képviselő-testület azt az álláspontot alakította ki, hogy akinek Pilisszántó területén a helyi idegenforgalmi adó fizetési kötelezettség alá eső ingatlana van, azt adófizetési kötelezettség terheli, és méltányossági lehetőséget az adózó részére nem biztosít.
	Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) alapelvei sorában /1. § (6) bekezdés/ rögzíti, hogy az adóhatóság köteles méltányosan eljárni, és ha a törvényekben, illetve e törvényben meghatározott feltételek fennállnak, az adótartozást mérsékli, illetve fizetési könnyítést engedélyez.
	A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 43. § (1) bekezdése értelmében a helyi adóval és az önkormányzat költségvetése javára más jogszabályban megállapított minden adóval kapcsolatos eljárásban az e törvényben és az Art.-ben foglaltakat - a (2)-(4) bekezdésben meghatározott eltérésekkel - kell alkalmazni. Az Art. 82. § (1) bekezdése szerint az adóhatóság a magánszemély kérelme alapján az őt terhelő adótartozást - a magánszemélyt terhelő járuléktartozás kivételével -, valamint a bírság- vagy pótléktartozást mérsékelheti vagy elengedheti, ha azok megfizetése az adózó és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését súlyosan veszélyezteti.
	E jogszabályhely (4) bekezdése értelmében a helyi adót, az adótartozást az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek alapján az önkormányzati adóhatóság mérsékelheti vagy elengedheti. Ismert, hogy a központi költségvetést megillető adókkal kapcsolatos méltányossági szabályoktól némiképp eltérő a helyi adókra vonatkozó szabályozás. Minthogy a helyi adót az önkormányzat állapítja meg, az Art. annak a feltételrendszernek a kialakítását is a helyi jogalkotó testületre bízza, amely az adókötelezettséget megállapítja. Az önkormányzati adóhatóság tehát a méltányossági ügyekben az önkormányzati rendeletben meghatározott normatív feltételek alapján mérlegelhet. Fontos, garanciális rendelkezés, hogy az adómérséklés feltételei között jelentős szerepet játszik - bármely adóról legyen szó - a kötelezett vagyoni, jövedelmi, szociális körülményeinek a megítélése. Az Art. kötelezővé teszi, hogy az adóhatóság a döntés meghozatala előtt, a szociális körülmények megítélésére hivatott, szociálpolitikai feladatot ellátó szakigazgatási szervek álláspontját az üggyel kapcsolatban megismerje.
	Az Alkotmánybíróság 566/H/1994. AB határozatában elvi éllel rögzítette: “ Az Alkotmány 70/I. §-a az arányos közteherviselés általános kötelezettségét határozza meg, amely szerint a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E hozzájárulás módját és mértékét az irányadó külön törvények illetőleg a helyi adó tekintetében a törvényi keretek között az önkormányzati rendelet határozza meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában [pl. 61/1992. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1992. 280, 283.] rámutatott arra, hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettség, addig az adómentességre és adókedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez vonatkozik az adótartozás elengedésével és mérséklésével kapcsolatos méltányosság alkalmazására is, ehhez sincs senkinek alkotmányon alapuló alanyi joga. A jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy mit tart olyan jelentőségű körülménynek, amely alapján - az Alkotmány, illetve törvény keretei között - a méltányosság gyakorlását lehetővé teszi.”
	Álláspontom szerint annak ténye, hogy Pilisszántó Község Önkormányzatának Képviselő-testülete annak elvi lehetőségét is kizárja, hogy az önkormányzati adóhatóság méltányosságot gyakoroljon, visszásságot okoz az általam vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben.
	Mindezek alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (3) bekezdésére, valamint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló, 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendeletben biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörére hivatkozva, felkértem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, vizsgálja meg, hogy Pilisszántó Község helyi adó rendelete megfelel-e a hatályos jogszabályok előírásainak. Kértem továbbá, hogy vizsgálata eredményéről és tett intézkedéseiről adjon tájékoztatást.
 	Fenti megállapításaimmal a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője egyetértett. 2001. július 26-án kelt levelében arról tájékoztatott, hogy felülvizsgálta Pilisszántó Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 12/1999. (XII.15.) számú, az idegenforgalmi adóról szóló rendeletét. A felülvizsgálatot követően, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (1) bekezdése alapján, amely szerint a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére, 2001. szeptember 30-i határidő kitűzésével felhívta Pilisszántó Község Képviselő-testületét, hogy a rendelet törvénysértő rendelkezéseit módosítsa.
	Tekintettel arra, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a feltárt visszásság mielőbbi  orvoslásának érdekében intézkedett, ajánlást nem teszek, de az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felhívom Pilisszántó Község jegyzőjének figyelmét az Art. előírásainak maradéktalan betartására.

Budapest, 2001.augusztus 17.

Takács Albert