Előadó: dr. Izafé Éva 

 J E L E N T É S
az OBH 5977/2000. számú ügyben

Az eljárás megindulása

A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mivel sérelmezte Fehérgyarmat Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladék gyűjtésével, szállításával és annak díjával kapcsolatos szabályozást. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.   

A megállapított tényállás

A panaszos kifogásolta, hogy közszolgáltatási díjat kell fizetnie és nincs lehetősége arra, hogy a közelben lévő szeméttelepre időnként elszállítsa a nem komposztálható, nem éghető, és az állatokkal nem megetethető hulladékot. Elmondása szerint  két-három hónaponként egy-két zsák nem hasznosítható háztartási hulladék gyűlik össze. Számára elfogadhatatlan a közszolgáltatási díj fizetése.
Megkeresésemre az önkormányzat megküldte az 1997-ben alkotott helyi rendeletét, illetve az azt módosító, 1998. évi szabályozást.     

Az ügy jogszabályi háttere

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében .....: a  köztisztaság és településtisztaság biztosítása;...
10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:
a) a rendeletalkotás;
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
(4) A hulladékgazdálkodással összefüggő, e törvényben nem szabályozott kérdésekben a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
3. § E törvény alkalmazásában
c) települési hulladék: a háztartásokból származó szilárd vagy folyékony hulladék, illetőleg a háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű, azzal együtt kezelhető más hulladék;
m) gyűjtés: a hulladék rendezett összeszedése, válogatása a további kezelésre történő elszállítás érdekében;
A fogyasztó kötelezettségei
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
Az ingatlantulajdonos kötelezettségei
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot - a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: települési önkormányzat) rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételek mellett -, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
A hulladékkezelési közszolgáltatási díj
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, - szállítás és - ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."

Fehérgyarmat Város Önkormányzat 6/1997. (V. 23.) Önk. rendelete a települési szilárd hulladék gyűjtéséről, szállításáról, tárolásáról és kezeléséről, mely rendeletet a 20/1998. (XII. 15.) Önk. rendelet módosított

8. § (1) A hulladékszállítás gyakorisága a környezetvédelmi és közegészségügyi szempontok figyelembevételével lakóházi környezetben heti egyszeri, tömbházas környezetben heti kettő-háromszori alkalommal.
13. § (1) ... Szolgáltató a családi lakóházas övezetben 120 l-es hulladékgyűjtőket biztosít - igénytől függően - az ingatlantulajdonosok részére. 
2. sz. melléklet:
1999. január 1-től érvényes hulladék elszállítási, kezelési díjak Fehérgyarmat közigazgatási területén
1. Lakossági díjtételek
a) Lakott lakások után: 2001 évtől 600 Ft/m3 + ÁFA
(A díjtételre vonatkozó tájékoztatást 2001. április 23-án érkezett az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.)
 
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.

Az érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai

A települési szilárd hulladék összegyűjtése a hulladékgazdálkodásról szóló törvény 21. § (1) bekezdés szerint: a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
E tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az önkormányzati törvény 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály, alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
Az Alkotmánybíróság 9/2000. (III. 31.) AB határozatában foglalkozott az indítványozó azon beadványával, melyben az egyik települési  önkormányzatnak a települési szilárd hulladék összegyűjtésére, elszállítására és ártalommentes elhelyezésére irányuló kötelező közszolgáltatás ellátásáról szóló alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy az önkormányzati rendeletben foglalt szabályozás nincs tekintettel az ingatlant egyedül használó, idős tulajdonosok különös helyzetére.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az önkormányzat a települési szilárd hulladék elszállítása mint helyi közszolgáltatás megszervezése rendeleti szabályozásával törvényi kötelezettségének tett eleget és a Kötv. idézett rendelkezése alapján írta elő e szolgáltatás kötelező igénybevételét. E döntése kialakításakor azonban az Alkotmánybíróság figyelemmel volt - a helyi köztisztasági rendeletek alkotmányossági vizsgálatakor kialakult - általános gyakorlatára is, miszerint e közszolgáltatás feltételei szabályozásánál alkotmányos követelmény az érintett csoporthoz tartozók körülményeinek "megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal" történő értékelése. [54/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 492, 495.]
Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást. 
A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet 5. §-a szerint a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetni annak, aki a jogszabályok rendelkezési szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. A rendelet 8. § (5) bekezdése szerint nem tagadhatja meg a közszolgáltatás megfizetését az, aki a települési hulladékkel kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állást igazolja.
Az ismertetett jogszabályhelyek értelmében nem mentesülhet a díjfizetés alól az, aki a közszolgáltatást nem veszi igénybe. Az arányosság elvének rendeleti szabályozása azonban elengedhetetlen követelmény.
A panaszos azon kérelmét, melyben a szemétszállítási díj megfizetésének kötelezettségét vitatja, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában el kellett utasítani.
Az ismertetett szabályokon túl a kedvezményekre, mentességekre számtalan más megoldás kidolgozható és alkalmazható. Az önkormányzatok rendeleteikben a díjfizetés alóli mentességeket és kedvezményeket is megállapíthatnak. A mentességek és kedvezmények megállapítása terén a helyi önkormányzatok nagyfokú önállósággal, mérlegelési jogkörben dönthetnek. Mérlegelési jogkörük korlátját az alkotmányos követelmények érvényesítése képezi. Így pl. alkotmányos követelmény, hogy az azonos ismérveknek megfelelő csoportokra, azonos tartalmú és joghatású rendelkezéseket alkossanak az önkormányzatok. Fehérgyarmat Város Önkormányzatának helyi rendelete nem tartalmaz szabályozást - az arányosság elvét követve - az ingatlanban egyedül élő, illetve két személy által használt lakás esetére, és arra sem, hogy az ingatlantulajdonos a keletkezett hulladékot a hulladék telepre maga is elszállíthatja.   
A Ptk.-nak a szerződésre vonatkozó szabályai szerint (201. § (1) bek.) a szolgáltatásért ellenszolgáltatás jár. E szabály szerint az ellenszolgáltatást általában a szolgáltatás elvégzése után lehet követelni. Ettől eltérő megállapodásra a feleknek lehetősége van. Abban az esetben azonban, ha a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező és a szerződés alapvető tartalmi elemeit is jogszabály határozza meg, különös figyelmet kell fordítani arra, hogy a gyengébb pozícióban lévő állampolgárt megillető szerződési szabadságot a jogszabály csak a cél eléréséhez szükséges mértékig, azzal arányosan korlátozza.
A szerződési szabadság törvénnyel és törvényes felhatalmazás alapján alacsonyabb szintű jogszabállyal is korlátozható. Törvény előírhat szerződéskötési kötelezettséget és meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit. Ilyen törvény, illetve jogszabály a hulladékgazdálkodási törvény felhatalmazásának keretei között kiadott önkormányzati rendelet is.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette a közszolgáltatási, illetve hulladékgazdálkodási törvény végrehajtásával kapcsolatos alkotmányos követelményeket, melyek figyelembevételével az Alkotmánnyal összhangban álló rendeleteket lehet alkotni.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat 2001. április 23-án megküldött hulladékszállítással kapcsolatos rendelet 1998. decemberében módosult utoljára. Ezt követően jelent meg 2000-ben a hulladékgazdálkodásról szóló törvény és a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának szabályairól szóló kormányrendelet. Szükséges ezért annak megvizsgálása, hogy a helyi rendelet összhangban van-e a 2000-ben megjelent jogszabályokkal továbbá, hogy a helyi rendeletben m3-ként meghatározott ár mellett a havi fizetendő díj nem szerepel. 
Az ügyben ajánlással, kezdeményezéssel nem élek, de felhívom a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének a figyelmét arra, hogy az önkormányzat hulladékszállítással, gyűjtéssel stb. kapcsolatos rendelete több évvel korábbi, mint az irányadó jogszabályok.    

Budapest, 2002. február "    "

									Takács Albert