OBH 5860/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	A panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte birtokvédelmi ügyében a Balatonalmádi Város Képviselő-testülete Polgármesteri Hivatala jegyzőjének (jegyző), - valamint a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal Hatósági Főosztályának (másodfokon eljáró közigazgatási szerv) - eljárását, illetve döntését.
	A panaszbeadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 57. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Tájékoztatás és iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem a jegyzőt, illetve a másodfokon eljáró közigazgatási szerv vezetőjét is.

Megállapított tényállás
	A Balatonfüredi Körzeti Földhivatal által kiadott 49792/1998. 10. 05. számú egyszerűsített határozatban foglaltak szerint - a természetben a Balatonalmádi, B. Zs. u. 24. szám alatt lévő - Balatonalmádi 1669/1. helyrajzi számú 203 m2  térmértékű lakóháznak és a Balatonalmádi 1669/2. helyrajzi számú 710 m2  térmértékű udvarnak 6/24 részben tulajdonosa panaszos, míg az ingatlan további hányadrészeinek tulajdonosai (tulajdonostárs) egyéb természetes személyek, köztük G.Cz.E. is. Az ingatlan tulajdoni lapján az ingatlanok használatára vonatkozó bejegyzés nem szerepel.
	Panaszos 1998. XI. 27-én - az jegyzőhöz intézett - beadványában a Polgármesteri Hivatal Műszaki Osztály vezetőjének nyilatkozatára hivatkozással egyebek mellett írja, hogy: "... beszereztem a földhivataltól jogelődöm adásvételi szerződését. Ez tartalmazza, hogy az ingatlanrészem fölötti padlásrész az én lakásomhoz tartozik, amit mindegyik tulajdonos egyetértésével aláírtak. Ez megegyezik az én (az előzményekben csatolt) adásvételi szerződésemben foglaltakkal. A fentiekre tekintettel azért kérem a hátoldali rendelkezésekre hivatkozva birtokvédelmi eljárás lefolytatását, mert ragaszkodom az adásvételi szerződésben rögzített tulajdoni viszonyokhoz".
	A Polgármesteri Hivatalban 1998. december 2. napján felvett jegyzőkönyvben rögzítettek szerint panaszos birtokvédelmi kérelmét azzal egészítette ki, hogy "A múlt hét végén a Balatonalmádi, B. Zs. u. 24. szám alatti ingatlanon a mennyezetvilágítást nem tudtuk kikapcsolni. A villanyszerelő megállapította, hogy a vezeték zárlatos, a villanydobozok felkerültek a padlás szintjére, ezért is lenne szükségem a padlás megközelítésére."
	Az 1997. IX. 29. napján kelt és már hivatkozott adásvételi szerződést aláírta az eladó és a vevő (panaszos), az okiratot ügyvéd ellenjegyezte. A szerződés 6. pontjában egyebek mellett olvasható, hogy a lakáshoz tartozó padlásrész csak Cz.J.-né lakásából közelíthető meg. A szükséges felújítást Cz.J.-né egyeztetett időpontban alkalmanként biztosítja. Az adásvételi szerződésben nyoma sincs annak, hogy az eladó és a vevő által aláírt megállapodást - mely Cz.J.-né jogait is érinti - ez utóbbi látta volna, illetve hogy írásban kötelezettséget vállalt volna arra, hogy saját lakrészéből biztosítja panaszosnak a padlásra való feljárást.
	Az eljárás során panaszos az említett szerződés 6. pontjából idézett megállapodásra hivatkozva állította birtokláshoz való jogát, továbbá annak megsértését G.Cz.E. által, aki Cz.J.-né jogutódja, illetve panaszos tulajdonostársa, továbbá, hogy ez utóbbi csak egy alkalommal biztosította lakrészén keresztül való feljutást panaszosnak az Ő padlására. G.Cz.E. azonban állította, hogy panaszosnak - megállapodás hiányában - nincs joga annak követeléséhez, hogy ő a lakrészén keresztül biztosítsa a feljutást a padlásra, továbbá hogy a panaszos padlására való feljutás az épület homlokzati falán lévő nyílászárón keresztül is megvalósítható létra használatával, s egyebek mellett úgy nyilatkozott, hogy panaszosnak a padlásra való feljutást a saját lakásából nem tudja biztosítani.
	Panaszos birtokvédelmi kérelme alapján a jegyző a 02/18/1999. számú és 1999. I. 5. napján kelt határozatával döntött. A határozat rendelkező része szerint: panaszos kérelmének .... "helyt adok". Kötelezem ... G.Cz.E.-t, hogy a Balatonalmádi, B. u. 24. szám alatti ingatlanon 3 napon belül biztosítsa" ...  panaszos részére ... "a lakásának padlására történő feljutását, és a továbbiakban előre egyeztetett időpontban biztosítsa"  ... panaszosnak "... a padlás megközelítését". G.Cz.E.-t "... a jövőbeni hasonló magatartástól eltiltom".
	Panaszos kérelmére - a jegyző a 02/18/7/1999. számú és 1999. III. 8-án kelt határozatával - elrendelte a kötelezést kimondó, már hivatkozott határozatának végrehajtását, s 5000 Ft végrehajtási bírsággal sújtotta G.Cz.E.-t. Mint a határozat indokolásából kitűnik: a kötelezett az alaphatározatban foglaltaknak csak részben tett eleget, mert a panaszost csak 1999. I. 23. napján délelőtt engedték fel a padlásra, délután már nem.
	G.Cz.E. a bírságot kiszabó határozat ellen fellebbezéssel élt. A fellebbezést a másodfokon eljáró közigazgatási szerv bírálta el a 987/1999. és 1999. IV. 30-án kelt határozatával, s a jegyző fellebbezéssel támadott határozatát - az új eljárás lefolytatására való kötelezés mellett - megsemmisítette arra hivatkozással, hogy a jegyző a végrehajtási eljárás során nem tisztázta, hogy január 23-án valójában mi történt, és azt követően mely időpontban próbált egyeztetni a jogosult a kötelezettel a padlásra való ismételt feljutásról, és az milyen eredménnyel járt.
	A jegyző a megismételt új eljárásban hozott 02/18/16/1999. számú és 1999. július 26-án kelt határozatával a panaszos kérelmének helyt adó a 02/18/1999. számú birtokvédelmi határozat végrehajtása iránt előterjesztett kérelmét - panaszos fellebbezési jogának biztosítása mellett - elutasította arra való hivatkozással, hogy panaszos "1999. január 24-i beadványa szerint 1999. január 23. napjára (szombat) reggel 8,00 órára" jelezte az iparossal való megérkezését az ingatlan tetőszerkezetének felmérésére, s a kötelezett lakói panaszost és az iparost ez esetben felengedték a padlásra. Panaszos azonban ettől eltérő más időpontot nem jelölt meg a padlásra való feljutás céljából. Ugyan panaszos jogi képviselője később - 1999. IV. 8. napján - kelt levelében megkereste a kötelezettet a padlásra 1999. IV. 15.-16.-17. napján történő feljutás céljából, de a kötelezett távbeszélőn jelezte a jogi képviselőnek, hogy megkeresését későn kapta meg. Kötelezett egyúttal közölte azt is, hogy panaszosnak "külső padlásfeljárót" biztosít az épület homlokzatán lévő ablakon keresztül, melyhez kulcsot készíttetett. Panaszos az említett kulcsot nem vette át, s a padlása ilyen módon való megközelítésének biztosítását nem tartotta elfogadhatónak.
	A végrehajtási kérelmet elutasító már említett határozat ellen panaszos által előterjesztett fellebbezés alapján a másodfokon eljáró közigazgatási szerv a 987-4/1999. számú és 1999. IX. 8-án kelt határozatával érdemi vizsgálat nélkül utasította el panaszos fellebbezését arra való hivatkozással, hogy "... tévedett a jegyző, amikor a végrehajtási kérelmet elutasító határozat ellen fellebbezési jogot biztosított. E határozatban azonban panaszos által lerótt 3000 Ft összegű illeték visszatérítésére intézkedés nem történt.
	A jegyző a 02/11/2000. számú és 1999. január 3-ára dátumozott (!), de panaszos részére 2000. I. 13. napján kézbesített határozatával panaszos birtokvédelmi kérelmének helyt adó korábbi 0218/1999. számú és 1999. I. 5. napján kelt határozatát visszavonta a jogorvoslati jogra való figyelmeztetés mellett arra hivatkozással, hogy a jegyző a Ptk. 191. § (1) bekezdése szerint egyebek mellett az ügyben csak akkor járhat el, "... ha a felek a birtokláshoz való jogot nem vitatják". A jegyző tájékoztatása szerint panaszos a határozat ellen jogorvoslattal nem élt, pedig megtehette volna.
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz írt beadványában mind a jegyző, mind a másodfokon eljáró közigazgatási szerv eljárását, illetve döntését sérelmezte. Az országgyűlési biztos megkeresésére adott válaszában a másodfokon eljáró közigazgatási szerv vezetője a már hivatkozott illeték visszatérítésére vonatkozó rendelkezés elmaradását elismerte, s annak soron kívüli pótlására vonatkozó rendezését ígérte.
	Panaszosnak említett ingatlanával összefüggésben más birtokháborítási ügyei is folyamatban vannak a 14.P.21529/1999/5/I. számon a Veszprém Városi Bíróság előtt, és a 02/1953/1999. számú ügyben a 03/318/2001. számú eljárásban a másodfokon eljáró közigazgatási szerv által panaszos kérelme alapján kijelölt Veszprém városi jegyző előtt, mely utóbbi két ügyben folyó eljárásra - az eljárási feltételek hiánya miatt - az országgyűlési biztos vizsgálata nem terjed ki.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
•	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el".
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.11.) AB számú határozata indokolásának II/2. pontjában kifejtette, hogy "A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.
•	A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 188. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg."
A (2) bekezdése úgy szól, hogy: "A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg."
A Ptk. 189. §-ának (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy "A közös birtokosok - egymás közötti viszonyuk alapján - egymással szemben is jogosultak birtokvédelemre."
A Ptk. 191. § (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését."
A (4) bekezdés úgy szól, hogy "A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani."
A Ptk. 192. § (1) bekezdése értelmében "Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását."
•	A Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 26. § (1) bekezdése szerint: "A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes."
A Ptké. 29. §-a úgy szól, hogy: "Amennyiben a Ptk. vagy ez a törvényerejű rendelet eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény, a bíróság előtti eljárásra pedig a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni."
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 15. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az Áe. 16. § (3) bekezdése előírja "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."
Az Áe. 26. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."
A (4) bekezdés rögzíti, hogy "A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást."
Az Áe. 27. § (2) bekezdése azt rendeli, hogy "A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány."
Az Áe. 42. § (1) bekezdése azt rendeli, hogy "A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."
Az (Áe.) 77. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy: "A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja."
A (4) bekezdés szerint: "Ha a közigazgatási szerv teljesítési határidőt vagy határnapot állapított meg, a határozat csak ennek letelte után hajtható végre."
Az Áe. 78. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy: "A határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el.
A (2) bekezdés rendelkezései kimondják: "A közigazgatási szerv a hivatalból lefolytatott eljárás esetén a végrehajtást - ha feltételei megvannak - köteles hivatalból haladéktalanul elrendelni; egyébként a végrehajtást a jogosult kérelmére tizenöt napon belül rendeli el."
Az Áe. 82. §-ának rendelkezései szerint: "(1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható."
Az Áe. 83. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy: "A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését."
A (2) bekezdés azt rendeli, hogy: "A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet."
•	Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 32. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A jogorvoslati eljárásban megfizetett valamennyi illetéket az ügyfélnek vissza kell téríteni, ha az államigazgatási hatóság vagy a bíróság által felülvizsgált államigazgatási határozat vagy intézkedés az ügyfél hátrányára részben vagy egészben jogszabálysértőnek bizonyult."
A (2) bekezdés pedig azt rendeli, hogy "A visszatérítést hivatalból, a jogorvoslati eljárás során hozott határozatban kell elrendelni és azt - a visszatérítés foganatosítása végett - az ügyfél lakóhelye, illetőleg a bíróság székhelye szerint illetékes illetékhivatalnak kell megküldeni."
A vizsgálat feltárta, hogy a jegyző már hivatkozott 02/18/1999. számú, továbbá 02/18/7/1999. számú határozatát a hivatkozott jogszabályokban előírt ügyintézési határidő figyelmen kívül hagyásával hozta meg, s e határozatok meghozatala előtt a tényállást sem tisztázta a szükséges mértékig. Ez a megállapítás a jegyző 018/16/1999. számú határozatára is vonatkozik. A vizsgálat megjegyzi, hogy a jegyző 02/11/2000. számú határozata indoklásának az a része, mely szerint "... a Ptk. 191. § (1) bekezdése értelmében a polgármesteri hivatal jegyzője csak akkor járhat el, ha a birtokháborítás a kérelem előterjesztését megelőzően egy éven belül történt és a felek a birtokláshoz való jogosultságot nem vitatják." - csak a tekintetben helytálló, mely a birtokvédelmi kérelem államigazgatási úton való igénybevételének határidejére vonatkozik. Ugyanis amennyiben a birtokláshoz való jog vitás - mint az adott konkrét ügyben is - kivételesen a jegyzőnek lehetősége van az egymással vitatkozó jogcímek összemérésére, ha a birtokháborító nyilvánvalóvá teszi, hogy az ellenfele nem volt jogosult a birtoklásra, illetőleg a birtoklás megzavarása jogos volt. A vizsgálat megjegyzi, hogy a bizonyítás ebben a kérdésben a birtokháborítót terheli, s a bizonyítás pedig akkor lesz eredményes, ha a háborító ezeket a körülményeket rövid úton nyilvánvalóvá teszi. Mivel az ügy irataiból, különösen a panaszos által becsatolt szerződésből nem állapítható meg, hogy erősebb jogcíme lenne panaszosnak a panaszolt lakrészéhez, melyet ez utóbbi kizárólagosan használ, ezért - ez okból és nem a határozat indokolásából idézett ok miatt lett volna elutasításnak helye és nem 2000. I. 3-án, hanem már 1999. I. 5. napján hozott határozatban. 
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző említett határozatai és az azokat megelőző eljárás sérti panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogát. Ugyanakkor ez az eljárás sérti panaszos tisztességes eljáráshoz való jogát is.
	A vizsgálat megállapítása szerint a másodfokú közigazgatási szerv által hozott 987/1999. számú határozat a már hivatkozott jogszabályok figyelembevételével került kiadmányozásra, jogszabályt nem sért. Ugyan-e szerv 987-4/1999. számú határozatára is vonatkozik az előző megállapítás annak kivételével, hogy a panaszos által jogosan kifogásolt és megfizetett illeték visszatérítésére csak az országgyűlési biztos megkeresését követően, 2001. október 10-én kelt 311-4/2000. számú határozatával intézkedett. 
	Arra is tekintettel, hogy panaszos már említett alkotmányos jogai a jegyző eljárása során és döntése miatt sérültek, s hogy a sérelem kiküszöbölésére államigazgatási jogi eszközökkel nincs lehetőség, ajánlást nem teszek, ugyanakkor felhívom a jegyző, valamint a másodfokon eljáró közigazgatási szerv vezetőjének figyelmét a jövőbeni hasonló esetek elkerülése érdekében teendő szükséges intézkedések megtételére. Panaszos pedig - megsértettnek vélt - birtokláshoz való sérelmének orvoslását bíróságtól kérheti.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, a jegyzőt, - valamint a másodfokú határozatot hozó közigazgatási szerv vezetőjét - is tájékoztattam.

Budapest, 2001. október 11.

Lenkovics Barnabás