Előadó: dr. Izafé Éva 
							
 J E L E N T É S
az OBH 5838/2000. számú ügyben

Az eljárás megindulása

A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mivel sérelmezte Kaszaper Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladék gyűjtésével, szállításával és annak díjával kapcsolatos szabályozást.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás

A panaszos azt sérelmezte, hogy a községben mindenkinek azonos  díjat kell fizetni a szemétszállításért, függetlenül a ténylegesen elszállított szemét mennyiségétől. E miatt  a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás nincs arányban egymással. Előadta, hogy kertes házban lakik, ahol az élelmiszer-maradékot az állatokkal etetik fel, a szerves hulladékot komposztálják, az éghető anyagokat pedig elégetik. Így csupán kis mennyiségű, házilag nem hasznosítható hulladékot szállít el tőlük a közszolgáltató.
Az eljárás során megkeresett önkormányzat válaszában közölte, hogy a díj mennyiség szerint van megállapítva, azonban a szolgáltató a szemét gyűjtésekor a mennyiséget képtelen megállapítani. Ha külön személyt állítanának be a mérésre, ez indokolatlanul növelné a szemétdíjat, egyben az elszállítás időtartamát is. A panaszosnak a mennyiségre vonatkozó megállapítása nem feltétlenül igaz, annak valóságtartalma ellenőrizhetetlen. A probléma nem önkormányzati körben, hanem a panaszos és a szolgáltató jogviszonyában keletkezik. 

Az ügy jogszabályi háttere

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében .....: a  köztisztaság és településtisztaság biztosítása;...
10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:
a) a rendeletalkotás;
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
(4) A hulladékgazdálkodással összefüggő, e törvényben nem szabályozott kérdésekben a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
3. § E törvény alkalmazásában
c) települési hulladék: a háztartásokból származó szilárd vagy folyékony hulladék, illetőleg a háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű, azzal együtt kezelhető más hulladék;
m) gyűjtés: a hulladék rendezett összeszedése, válogatása a további kezelésre történő elszállítás érdekében;
A fogyasztó kötelezettségei
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
Az ingatlantulajdonos kötelezettségei
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot - a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: települési önkormányzat) rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételek mellett -, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
A hulladékkezelési közszolgáltatási díj
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, - szállítás és - ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."

Kaszaper Község Önkormányzatának 3/1996. (V. 28.) számú rendelete a települési szilárd hulladék kezelésével kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételének szabályozásáról 
(Az 5/1996. (VII., 22.) és az 5/2000. (VIII. 4.) számú módosító rendeletekkel egységes szerkezetben)

7. § (7) A lakásonként és naponként elfogadott hulladékmennyiség 15 kg. 
8. § (1) A háztartási szilárd hulladék szállítási díja 2000. január 1-jétől kezdődően:
120 l-es gyűjtőedény egyszeri ürítési díja: 		           300,- Ft + ÁFA
1,1 m3-es konténer használatával 
	közületi hulladék egyszeri szállítása	        2.375, - Ft + ÁFA
10. § (1) Aki e rendelet előírásainak nem tesz eleget szabálysértést követ el és tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. 
	
Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai

A települési szilárd hulladék összegyűjtése a hulladékgazdálkodásról szóló törvény 21. § (1) bekezdése szerint: a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
E tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az önkormányzati törvény 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály, alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
Az önkormányzatok az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről (a továbbiakban: közszolgáltatási törvény) és a későbbiekben megjelent hulladékgazdálkodási törvényekben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az önkormányzatok önállósága és mérlegelési jogköre korlátlan. Az önkormányzati rendeleteknek ugyanis összhangban kell lenni az Alkotmányból fakadó követelményekkel. A települési szilárd hulladék közszolgáltatási szerződés keretében való elszállításának szabályozása során az önkormányzatok törvényi felhatalmazás alapján polgári jogi jogviszony elemeit állapítják meg, ezért tiszteletben kell tartaniuk a Polgári Törvénykönyv 1. § (1) bekezdéséből eredő azon követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezeteknek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a törvénykönyvvel összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat]
A szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotáskor sem hagyhatnak figyelmen kívül az önkormányzatok. [54/1998. (XI. 27.) AB határozat, 52/1998. (XI. 27.) AB határozat,  55/1998. (XI. 27.) AB határozat stb.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat]
Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. [43/1997. (VII. 1.) AB határozat]
A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást. 
Az ügy vizsgálata során megállapítottam, hogy az önkormányzati rendelet gyakorlati alkalmazása alkotmányos visszásságokat eredményezhet. A rendelet ugyanis a települési szilárd hulladék elszállítása díjának megállapításakor átalánydíjat határozott meg, melynek alapja a kötelezően előírt 120 l-es gyűjtőedény ürítése. A díj mértéke ennek figyelembevételével egyszeri ürítéskor 300,- Ft + ÁFA. Az önkormányzati rendelet nem veszi figyelembe azt a körülményt, hogy - különösen kisebb háztartásokban - nem keletkezik még kéthetenként sem 120 l elszállíltandó hulladék. Az önkormányzat díjazási rendszere ezért nem tesz eleget annak az alkotmányos követelménynek, amely szerint átalánydíj alkalmazásánál az érintettek körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal kell értékelni, továbbá, hogy amennyiben a szemétszállítási díj összege nem a ténylegesen elszállított szemét mennyiségéhez igazodik, fokozottan kell törekedni a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. 
Az önkormányzati rendelet kimondja, hogy aki a rendelet előírásainak nem tesz eleget, szabálysértést követ el. Ebből következően a díjfizetési kötelezettség nem teljesítési is szabálysértésnek minősül. Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44. § (1) bekezdés a) pontja és az önkormányzati törvény 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyílváníthat. A szabálysértés a közigazgatás ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény [63/1997. (XII. 11.) AB határozat]. A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyílvánítja. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat közszolgáltatási törvény felhatalmazása alapján a Polgári Törvénykönyv keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül.      
Azáltal, hogy az önkormányzat a hulladékgazdálkodási törvényben meghatározott közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással nem arányosan állapította meg és nem törekedett az szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása elvének megvalósítására, az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okozott.
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonságot sérti, ha az önkormányzat a közszolgáltatással kapcsolatos rendeleti előírások megszegését egységesen szabálysértéssé nyílvánítja.        

A j á n l á s

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem.

Felkérem a Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy

-	törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg Kaszaper Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladék kezelésével kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételének szabályairól szóló rendeletét, melynek során kezdeményezze, hogy az önkormányzat hozzon létre olyan díjrendszert, amely jobban figyelembe veszi az egyes eltérő körülmények közötti csoportok szemétkibocsátását és a díj jobban igazodik az elszállított szemét mennyiségéhez, valamint biztosítja a szolgáltatás-ellenszolgáltatás fokozottabb arányosságát; 
-	kezdeményezze a jogbiztonság követelménye figyelembevételével a helyi rendelet 10. §-ának (szabálysértés) a megfelelő módosítását;
-	az önkormányzati rendelettel kapcsolatban vizsgálja meg azt, hogy az mennyiben felel meg a hulladékgazdálkodási törvényben és a végrehajtási rendeletekben foglalt követelményeknek.

Kérem a Békés Megyei  Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról, illetve a megtett intézkedésekről 60 napon belül értesíteni szíveskedjen. 

Budapest, 2002. február "    "

									Takács Albert