OBH 5816/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Kapcsolódó ügy: OBH 1948/2001.

A vizsgálat megindítása
	A panaszosok beadványukban a rendszeres gyermeknevelési támogatás (2001. január 1-jétől, és a továbbiakban kiegészítő családi pótlék) kifizetésének gyakorlatát sérelmezték. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 1997. évi november 1-jei hatálybalépését követően a támogatást a települési önkormányzatok pénzben fizették ki. Később azonban egyre elterjedtebbé vált az a gyakorlat, hogy a rászorulók - függetlenül attól, hogy a készpénzt gyermekeik érdekében jobban fel tudták volna használni - a támogatást természetben (vásárlási utalványban) kapták meg.
	Az OBH 5816/2000. számú beadványában A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda "MÁSSÁG" Alapítványának igazgatója két települést nevesített. Szikszón csak egy - a legdrágább - élelmiszerboltban lehetett levásárolni az utalványokat, ruhaneműt a jogosultak nem vehettek belőle. Az utalványokat ezer forintos címletekben adták, felváltani azokat nem lehetett. 
	Kakucson kezdetben pénzben folyósították a kiegészítő családi pótlékot. Később - a rászorulók állítása szerint minden előzetes értesítés, határozathozatal és indoklás nélkül - mindenki utalvány formájában kapta meg a támogatást. Az utalványt csak a település azon élelmiszerboltjaiban lehetett levásárolni amelyekkel a polgármesteri hivatal megállapodást kötött. Időközben a kisebbségi önkormányzat segítségével sikerült elérni, hogy az utalványt ruhaneműre is be lehessen váltani. Az utalványokon az a megjegyzés szerepelt, hogy csak közvetlen fogyasztásra szolgáló élelmiszer vásárlására használható fel, ennek ellenére - a "MÁSSÁG" Alapítvány munkatársainak helyszíni tapasztalatai szerint - az utalványon kávét és cigarettát is lehetett vásárolni.
A beadvány szerint időközben bevett gyakorlattá vált, hogy a kereskedők hiteleznek a  kiegészítő családi pótlékot kapó családoknak, majd a hitelt, még annak felvételekor levonják az utalvány összegéből.
	Az OBH 1948/2001. számú beadványban a panaszos ugyancsak azt sérelmezi, hogy az ózdi romák a kiegészítő családi pótlék összegét vásárlási utalványban kapták meg. Az utalványokat a jogosultak kizárólag az önkormányzat - a település többi boltjához képest kétszeres áron árusító - üzletében vásárolhattak le.
	Az ügyben felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, az 54. § (1) bekezdésében deklarált emberi méltósághoz, és a 67. § (1) bekezdésében rögzített, a gyermekek megfelelő, testi szellemi és erkölcsi fejlődéshez fűződő joga sérelmének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálat indult. 
	Szikszó, Kakucs és Ózd jegyzőjétől a következőkről kértem tájékoztatást:
Mi a gyakorlata a kiegészítő családi pótlék nyújtásának?
Hogyan, mi alapján tesznek különbséget annak pénzbeli, illetve természetbeni folyósítása között? 
Milyen szempontok alapján választják ki azokat a családokat, akik természetbeni ellátás formájában kapják a kiegészítő családi pótlékot?
Hogyan alakult a természetbeni ellátások, kiemelten a vásárlási jegy folyósításának gyakorlata? 
Hogyan szabályozzák és ellenőrzik a vásárlási jegy felhasználását?
Milyen szempontok alapján  választják ki azokat az üzleteket ahol felhasználhatók a vásárlási jegyek?
Érkeztek-e panaszok a kiegészítő családi pótlék természetbeni ellátás, különösen vásárlási jegy formájában történő folyósításával kapcsolatban? Ha igen, hogyan orvosolták azokat?
A megállapított tényállás
	Szikszó jegyzője válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a kiegészítő családi pótlék folyósítását igénylő kérelmeket az önkormányzat Szociális és Kulturális Bizottsága bírálja el. Szikszó Város Önkormányzat Képviselőtestületének a gyermekvédelmi és gyámügyi ellátásáról szóló, többször módosított 16/1997. (XI. 14.) számú rendeletének 2. § (5) bekezdése szerint: " a támogatás elsősorban - élethelyzettől függően - természetben nyújtható, de pénzben is megállapítható."
	1997. november 1-je és 2001. január 31-e között az ellátás elsősorban természetben - élelmiszerutalvány formájában - történt. A kiegészítő családi pótlékot pénzben azok a családok kapták, ahol élelmiszerüzletből nem, vagy csak ritkán vásároltak a gyermek érdekében (tápszerre, gyógyszerre volt szüksége a gyermeknek). A  Családsegítő Szolgálat, a Polgármesteri Hivatal Szociális Osztálya, a Védőnői Szolgálat, a gyermekorvos, a pedagógusok tettek javaslatot arra, hogy mely családok esetében szolgálja jobban a gyermek érdekét, ha az ellátást természetben nyújtják.
	Az utalványt 1997. november 1-jétől 1998. december 31-éig az önkormányzat konyháján, 1999. január 1-jétől 2001. február 1-jéig az önkormányzat által kiírt pályázatot elnyert üzletekben lehetett - kizárólag élelmiszerre - beváltani.
	Panaszok az új pályáztatás után érkeztek az önkormányzathoz. A panaszosok egy része a korábban a pályázatot elnyert bolt szolgáltatásait tartotta jobbnak, vagy az utalvány helyett pénzbeli támogatást kért. A panaszokat minden esetben kivizsgálta a Szociális és Kulturális Bizottság, amennyiben a családok élethelyzete úgy kívánta, módosították a határozatot.
	2001. február 1-jétől az önkormányzat a kiegészítő családi pótlékot elsősorban pénzben folyósítja. A szociális területen dolgozók véleményezési és javaslattételi jogát fenntartották, ha javaslatuk alapján a természetbeni ellátás jobban szolgálta a családok érdekét, akkor az ellátást a továbbiakban természetben nyújtották.
	Az utalványokat beváltó boltokban a Szociális és Kulturális Bizottság többször tartott helyszíni ellenőrzést, az érintettek, a feltárt hiányosságokat igyekeztek kiküszöbölni.
	A jegyző 2001. májusában írt levele szerint az utóbbi időben panasz, észrevétel nem érkezett a hivatalhoz.
	Kakucson a Népjóléti Bizottság bírálta el a kérelmeket. A kérelemben, valamint a jövedelemnyilatkozatban szereplő adatok valódiságát környezettanulmány készítésével vizsgálták. A környezettanulmány készítésében a Gyermekjóléti Szolgálat családgondozója is részt vett, aki javaslatot tett arra, hogy a gyermek érdekét a kiegészítő családi pótlék természetbeni, vagy pénzbeli folyósítása szolgálta-e jobban. A bizottság folyósítás módját a becsatolt iratok és az eljárásba bevont személyek javaslata alapján határozta meg.
	Kakucs Község Önkormányzat Képviselőtestületének a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló 8/1998. (V. 13.) önkormányzati rendeletének 8. § (2) bekezdése szerint akkor lehet a kiegészítő családi pótlékot természetbeni ellátás formájában megállapítani, ha:

"a gyermek részére 1997. október 31-ét megelőzően folyósított rendszeres nevelési segély természetbeni juttatásként volt megállapítva,
a kérelem a gyermek tanszerellátásának támogatására, illetve térítési díj támogatására irányul,
a kérelem benyújtását megelőzően a nevelési-oktatási intézménynél térítési díj, (különös tekintettel az általános iskolás korú, védelembe vett gyermekek számára gyermekintézményi térítési díjra) illetve egyéb, a taníttatással, neveléssel kapcsolatban felmerült költségek tekintetében hátraléka keletkezett,
az ügy összes körülményeire tekintettel feltételezhető, hogy a gondozó a pénzbeli támogatást nem a gyermekre fordítja."

A rendelet szerint a természetbeni ellátások a következők lehetnek:
tanszerellátási támogatás,
intézményi térítési díj és hátralékának támogatása,
élelmiszer vásárlási utalvány kiadása
gyermekruházat vásárlási utalvány kiadása
A természetbeni ellátást a következőképpen folyósítják: az óvodai, iskolai étkeztetésben részesülőknél a térítési díj összege levonásra kerül a támogatásból, a fennmaradó összeget pedig felvezetik a tárgyhónapban (élelmiszerre, gyermekruhára) beváltható utalványra.
	Az önkormányzat valamennyi, Kakucs területén működő élelmiszert, illetőleg gyermekruházatot forgalmazó üzletet megkeresett, hogy vállalják-e az önkormányzat által meghatározott szempontok szerint a vásárlási utalványok beváltását. A hivatal azokkal az üzlettulajdonosokkal kötött megállapodást, akik vállalták a követelmények betartását. A helyi üzletek tulajdonosaival kötött megállapodás mintapéldányának 4. és 5. pontja szerint: " A Vállalkozó tudomásul veszi, hogy az utalványra kizárólag a gyermek által is fogyasztott élelmiszerek adhatók ki, vagyis élvezeti cikkek, és jövedéki termékek, mint például cigaretta, alkohol, kávé semmiképpen se. A ruházati cikkek közül pedig kizárólag gyermekruházati termékekre váltható az utalvány. A felek megállapodnak abban, hogy amennyiben bebizonyosodik, hogy a Vállalkozó nem tartotta be a 4. pontban foglaltakat az önkormányzat jogosult azonnali hatállyal felmondani az utalvány-elszámolási megállapodást." 
	A vásárlási utalványok alapvető felhasználási szabályait az önkormányzat és az utalványokat beváltó üzletek tulajdonosaival kötött megállapodások szabályozzák. A polgármesteri hivatal munkatársai két-három havonta, szúrópróbaszerűen ellenőrzik az utalványok felhasználásának szabályszerűségét.
	A kiegészítő családi pótlék kifizetésével kapcsolatban a NEKI "MÁSSÁG" Alapítvány 2000 végén kezdeményezett vizsgálatot a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalnál. A vizsgálatban a kakucsi cigány kisebbségi önkormányzat elnöke is részt vett. A vizsgálat megállapította, hogy Kakucs Községi Önkormányzat Képviselőtestületének a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló 8/1998. (V. 13) Önkormányzati rendelete megfelel a vonatkozó törvényeknek, ezért a közigazgatási hivatal nem emelt kifogást ellene. A vizsgálatot végzők az önkormányzat és a kiegészítő családi pótlékban részesülő családok közötti nézeteltérések kiküszöbölésére néhány javaslatot tett.
	Ózdon (OBH 1948/2001.) Ózd Város Önkormányzatának a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló többször módosított 26/1997. (XII. 23. ) számú rendelete szabályozza a kiegészítő családi pótlék folyósításának módját. A hivatkozott rendelet szerint a rendszeres támogatást: természetbeni ellátás formájában; az ózdi általános és középiskolában tanuló gyermekek esetében tankönyv és tanszertámogatásra, az általános iskolában biztosított iskolatejre, étkezési térítési díj átvállalására, vásárlási utalványban, készpénzben; a felsőoktatási intézménynappali tagozatán tanuló(k) részére, nem teljes havi ellátás megállapítása esetén, rendkívül indokolt esetben (különösen ha a szülő mozgáskorlátozott, vagy nem állandó ózdi lakóhelyén tartózkodik)"
	Az oktatási intézmények javaslata alapján elsősorban étkezési térítési díj átvállalására kapták a rászorulók a támogatást, az étkezési térítési díjon felüli összeget pedig vásárlási utalványban. Amennyiben az oktatási intézmény nem étkezési térítési díj átvállalására javasolta a támogatást, úgy az igénylők azt tankönyv-és tanszer támogatásban, az általános iskolások iskolatejben, a fennmaradó összeget ugyancsak vásárlási utalványban kapták meg.
A támogatás iránti kérelemről a polgármester döntött, a határozatról értesült a szülő, az oktatási intézmény és a szociális ellátások folyósítását biztosító Szociális Egészségügyi és Gazdasági Központ. Ózdon 2001-ben 3100 család kapott kiegészítő családi pótlékot, nagy részük természetbeni ellátás formájában.
	Az utalványokat Ózd Város Önkormányzatának Szociális Diszkontboltjában lehetett levásárolni. A jegyző tájékoztatása szerint a bolt nem volt nyereségérdekeltségű, célja az alapvető élelmiszerek elfogadható áron való értékesítése volt. A boltban alkoholt és dohányárút nem árusítottak. Az élelmiszerválaszték nagy volt, vegyi árút és az iskolai oktatáshoz szükséges tanszereket is forgalmazott. Ha a boltnál nyereség képződött, azt az önkormányzat minden évben szociális célokra fordította. Az üzlet naponta elszámolt a Szociális Egészségügyi és Gazdasági Központnak. 
	A tárgyévben kiadott utalványokat a jogosultak december 31-éig vásárolhatták le.
2000-ben az ellátások folyósításával kapcsolatban egy névtelen bejelentés érkezett a polgármesteri hivatalhoz, 2001-ben pedig az országgyűlési biztos hivatalához érkezett a fenti beadvány.

Az ügy jogszabály háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Hatályos: 2000. 03. 01- 12. 31-ig.)
5. § E törvény alkalmazásában i) ellátás: jogszabályban meghatározott pénzbeli, természetbeni, illetve személyes gondoskodást nyújtó alapellátás és szakellátás,
j) természetbeni ellátás: olyan támogatás, amellyel a gyermeket alapvető szükségleteinek kielégítésében az állam (önkormányzat) anyagi javak biztosításával, szolgáltatások kifizetésével és nyújtásával segíti,
18. § (1) E törvény, valamint a települési önkormányzat rendelete szerint az önkormányzat képviselő-testülete a jogosult gyermeknek rendszeres gyermekvédelmi támogatást és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít.
(4) Az (1) bekezdésben meghatározott pénzbeli ellátások megállapítását nevelési-oktatási intézmény, gyámhatóság, továbbá más családvédelemmel foglalkozó intézmény, illetve természetes személy vagy a gyermekek érdekeinek védelmét ellátó társadalmi szervezet kezdeményezheti.
19. § (1) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás (a továbbiakban: rendszeres támogatás) célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését és megelőzze a gyermek kiemelését a családból.
(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket rendszeres támogatásban részesíti, ha a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét (a továbbiakban: az öregségi nyugdíj legkisebb összege) és a családban történő nevelkedés nem áll a gyermek érdekével ellentétben, feltéve, hogy a települési önkormányzat rendelete alapján elrendelt vagyoni helyzet vizsgálata során az egy főre jutó vagyon értéke nem haladja meg külön-külön vagy együttesen a (7) bekezdésben meghatározott értéket.
(5) A kérelemben, valamint a jövedelemnyilatkozatban szereplő adatok valódisága környezettanulmány készítésével vizsgálható. A jogosultság elbírálásánál a települési önkormányzat rendelete a vagyoni helyzet vizsgálatát akkor írhatja elő, ha az önkormányzat hivatalos tudomása vagy a környezettanulmány megállapításai alapján a gyermeket gondozó család életkörülményei nem felelnek meg a jövedelemnyilatkozatban szereplő adatoknak.
(8) A települési önkormányzat képviselő-testülete a rendszeres támogatás iránti kérelmet elutasítja, ha a (6) bekezdésben megjelölt személyek együttesen vagy külön-külön a (7) bekezdésben meghatározott értékű vagyonnal rendelkeznek.
20. § (1) A rendszeres támogatás iránti kérelmet a szülő vagy más törvényes képviselő a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat polgármesteri hivatalánál vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott szervnél terjeszti elő.
(2) A rendszeres támogatás havi összege - gyermekenként - nem lehet kevesebb mint az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-a.
(3) Ha a rendszeres támogatást jogerősen megállapítják, az a kérelem benyújtásától esedékes. A folyósítás időtartama a feltételek fennállásáig tart. A rendszeres támogatásra való jogosultság feltételeit - a 19. §-ban meghatározottak alapulvételével - a települési önkormányzat képviselő-testülete évente legalább egyszer felülvizsgálja.
28. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára.
(2) Természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Hatályos: 2001. 01. 01-től)
18. § (1) E törvény, valamint a települési önkormányzat rendelete szerint az önkormányzat képviselő-testülete a jogosult gyermeknek kiegészítő családi pótlékot és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít.
19. § (1) A kiegészítő családi pótlék célja a szociálisan hátrányos helyzetben lévő családok anyagi támogatása, ennek révén a gyermek családi környezetben történő ellátásának elősegítése, a gyermek családból történő kiemelésének megelőzése.
20. § (1) A rendszeres támogatás iránti kérelmet a szülő vagy más törvényes képviselő a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat polgármesteri hivatalánál vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott szervnél terjeszti elő.
(2) A kiegészítő családi pótlék havi összege - gyermekenként - a 2001. évben 4000 forint, 2002-ben 4200 forint. A 2002. évet követően a kiegészítő családi pótlék összegének emeléséről az Országgyűlés a költségvetésről szóló törvény elfogadásával egyidejűleg dönt.

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: a) az Országgyűlés törvényt, c) a Kormány rendeletet, d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet, f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
	Az OBH 5816/2000. számú beadvánnyal kapcsolatban megállapítom azzal, hogy Szikszó Város Önkormányzata 2001. február 1-jétől a kiegészítő családi pótlékot elsősorban pénzben folyósítja saját hatáskörében megszüntette az alkotmányos jogok sérelmével összefüggésbe hozható visszásságot. Ugyanakkor a gyermekvédelmi és gyámügyi ellátásról szóló, többször módosított 16/1997. (XI. 14.) rendeletét nem módosította úgy, hogy az a gyakorlatnak megfeleljen. Az, hogy a rendelet szövege és a kiegészítő családi pótlék folyósításának gyakorlata ellentmond egymásnak a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő jog közvetlen veszélyét keletkezteti.
A jogsértések elkerülése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján Szikszó Város Képviselőtestületénél kezdeményezem:
- a 16/1997. (XI. 14.) számú rendelete 2. § (5) bekezdésének szövegét akként módosítsa, hogy a kiegészítő családi pótlékot a jogosultaknak a jövőben elsősorban pénzben folyósítsák.
	Kakucs Községi Önkormányzat képviselőtestületének a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló 8/1998. (V.13.) Önkormányzati rendelete a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vizsgálata, és álláspontom szerint is megfelel a jogszabályi előírásoknak. A beadvány szerint azonban a gyakorlat (a kiegészítő családi pótlék mindenki számára vásárlási utalvány formájában való folyósítása) ellentmond a rendelet szövegének. Azzal, hogy a rendelet szövege ellentmond a gyakorlatnak - Szikszóhoz hasonlóan - a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő jog sérelmének közvetlen veszélyét keletkezteti. A Gyvt. a kiegészítő családi pótlékot a pénzbeli ellátások között nevesíti, de a támogatás - a települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján - természetbeni ellátás formájában is nyújtható. Álláspontom szerint az emberi méltóságot sérti, - és ezzel alkotmányos joggal összefüggésbe hozható visszásságot okoz - ugyanakkor a helyi rendeletnek is ellentmond, ha a településen minden kiegészítő családi pótlékra jogosult - annak vizsgálata nélkül, hogy az elsősorban pénzben folyósítandó támogatást gyermekére fordítaná -e - vásárlási utalvány formájában kapja meg a juttatást. 
	Fentiek miatt Kakucs Községi Önkormányzat képviselőtestületénél kezdeményezem:
- a kiegészítő családi pótlékot a jövőben - a Gyvt. előírásának, és a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló 8/1998. (V.13) Önkormányzati rendeletének megfelelően - elsősorban pénzben folyósítsa a jogosultaknak.  A Népjóléti Bizottság minden igénylőnél egyedileg bírálja el, hogy a kérelmező a természetbeni folyósítás önkormányzati rendeletben foglalt feltételeinek megfelel-e.
	Az OBH 1948/2001. számú beadvány vizsgálata során megállapítom az, hogy Ózd Város Önkormányzatának a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló többször módosított 26/1997. (XII. 23. ) számú rendelete minden általános-és középiskolában tanuló gyermek esetében a kiegészítő családi pótlék folyósítását természetbeni ellátás formájában szabályozza ellentétes a Gyvt. előírásával, továbbá az emberi méltósághoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz. Ezért Ózd Város Önkormányzatának képviselőtestületénél kezdeményezem:
- a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló többször módosított 26/1997. (XII. 23. ) számú rendeletének a kiegészítő családi pótlék folyósítására vonatkozó szabályozását hozza összhangba a Gyvt. előírásával.

Budapest, 2002. augusztus 23.

Lenkovics Barnabás