OBH 5474/2000
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása:
	Dr. Lentner Csaba országgyűlési képviselő - az Alkotmány 27. §-a és a Házszabály szerint - írásbeli választ igénylő kérdést intézett hozzám, amelyben több, őt megkereső panaszosra hivatkozással azt jelezte, hogy a Nyugat-magyarországi Egyetem Apáczai Csere János Tanítóképző Főiskolai Karán az állampolgári jogok sérülnek. A kérdés szólt a hallgatók, oktatók kiszolgáltatottságáról, és arról, hogy a törvényességi felügyeletet gyakorló miniszter nem adott számukra megfelelő választ, nem intézkedett. A képviselő kérdéséhez 75 mellékletet csatolt annak igazolására, hogy a főiskola főigazgatójának tevékenysége megsértette az állampolgári jogokat, a főiskola demokratikus intézmény-rendszerét, pedig elsorvasztotta. 
	Az ügyben az állampolgári jogok sérelmének gyanúja miatt hivatalból vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-a alapján. Ennek során iratokat és tájékoztatást kértem az oktatási minisztertől, a Nyugat-magyarországi Egyetem rektorától, valamint a Nyugat-magyarországi Egyetem (NYME) Apáczai Csere János Tanítóképző Főiskolai Kar főigazgatójától. 
A vizsgálatban alkalmazott jogszabályok:
•	A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.), ezen belül különösen a következő rendelkezései
34. § (3) A Szabályzatban biztosítani kell, hogy az oktatókat, a tudományos kutatókat, a hallgatókat és más foglalkoztatottakat, a felsőoktatási intézményen belül működő közösséget érintő döntés ellen - a munkaügyi szabályokra is figyelemmel - az érintettek, illetőleg a jogosultak az intézményen belül jogorvoslattal élhessenek.
58. § (1) Az intézmény vezetőjének feladatai ellátása és hatáskörének gyakorlása során általános utasítási, illetőleg intézkedési joga van; nem utasíthatja azonban sem az intézményi tanácsot, sem az intézményben működő más tanácsokat, ideértve a hallgatói önkormányzatot, illetőleg az intézményben működő érdekképviseleti szervezeteket is.
(2) Az intézmény vezetője - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével - megsemmisíthet minden olyan döntést, határozatot, intézkedést, amely jogszabályt sért. Akire a döntés sérelmes rendelkezést tartalmaz, az intézményi tanácshoz fellebbezhet.
(3) Az intézmény vezetője az intézményi tanács, az intézményi tanács, pedig az intézmény vezetője jogszabálysértő döntéseinek megsemmisítése érdekében előterjesztéssel fordulhat az oktatási miniszterhez.
74. § (1) Az oktatási miniszter a felsőoktatással kapcsolatos állami feladatai körében
c) törvényességi felügyeletet lát el a felsőoktatási intézmények felett, és ebben a jogkörében megsemmisíthet minden olyan intézményi szabályzatot, döntést, amely jogszabályba ütközik, továbbá a jogszabálysértő állapot megszüntetése érdekében intézkedhet. A nem állami felsőoktatási intézményeknél a jogsértő állapot megszüntetését a fenntartónál kezdeményezi.
74/A. § (1) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a felsőoktatási intézmény működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak.
•	A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény	
	Az ügyben az érintettek hivatkoznak még a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény  11. § (1) bekezdés g) pontjára, mely szerint: A tanuló joga különösen, hogy ...
g) az emberi méltóság tiszteletben tartásával szabadon véleményt nyilvánítson minden kérdésről, az őt nevelő és oktató pedagógus munkájáról; az iskola, kollégium működéséről.
A vizsgálat megállapításai:
1)		A hatásköröm meghatározásakor figyelembe vettem, hogy az országgyűlési biztos a felsőoktatási intézményeket az Obtv. értelmében csak, mint közszolgáltatót vizsgálja, belső működésüket, a munkáltatói jogok gyakorlását nem (ld. OBH 5811/1998., OBH 4540/1999. sz. ügyeket is). A hatóság törvényességi felügyeleti eljárását pedig - ha az azzal érintett jog nem alkotmányos állampolgári jog - csak annyiban, hogy az állampolgár panaszhoz, kérelemhez, illetőleg a tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben nem okoz-e visszásságot, kapott-e beadványára érdemi választ. 
	A képviselői kérdéshez mellékelt iratok nagy része a főigazgató visszahívására és a gyakorlóiskola igazgatójának kinevezésére vonatkozik. E kérdésekben tehát nem vizsgálhatom a miniszteri válaszok helyességét, mert ezek belső és egyben alkalmazási, vezetői megbízási ügyek. Annyit viszont megemlítek, hogy tapasztalatom szerint más felsőoktatási intézménynél is előfordult a kinevezésekkel kapcsolatban a javaslattételi és véleményezési jog összezavarása az intézményi szabályzatokban. Ez a tévedés, pedig egy-egy konkrét ügyben feszültséget okoz, mivel szándékos jogsértést vélnek mögötte. E feszültség megelőzését segíti, ha a törvényességi felügyelet - és természetesen maga az intézmény vezetése - mielőbb észleli és javítja a hibát. Ilyen esetben is alapelv: ha a felsőoktatási törvény valamit kogens módon - eltérési lehetőség nélkül - szabályoz, akkor az intézmény eltérő szabályozása ugyanebben a tárgyban nem jogszerű. Ha a tapasztalat szerint valamely törvényi rendelkezés nem megfelelő, akkor az a helyes, ha az intézmény vagy a miniszter kezdeményezi a módosítását, nem az intézmény próbálja a szabályzatával korrigálni a törvény hiányosságait vagy hibáit.
2)		A főiskolán történt, panaszolt jogsértő kinevezések vizsgálata szintén nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe, hiszen, az munkáltatói kérdés, és nem a közszolgáltató és a szolgáltatást igénybe vevők közötti jogviszonyról van szó. Hasonló panaszok miatt azonban már tájékoztattam más panaszosokat arról, hogy vagy a törvényességi felügyelethez fordulhatnak, vagy az illetékes ügyészséghez az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény 13. §-a alapján. Természetesen, ha a munkáltató olyan intézkedést tesz, amely a munkavállaló jogait - ideértve az emberi, állampolgári jogokat is - sérti, az érintett a bíróságtól kérhet jogvédelmet.
3)		A kérdéshez mellékelt iratok között volt az a hallgatói panasz, amely szerint a főiskola főigazgatója a hallgatók Ajtó c. újságja 2000. májusi számának még ki nem osztott példányait személyesen elkobozta, illetőleg titkárnőjével elkoboztatta, néhányat elvett a hallgatóktól, továbbá az újság főszerkesztőjét arra kötelezte (kényszerítette) a további terjesztés feltételeként, hogy a kifogásolt cikket a bevont példányokból vágja ki. A cikk névtelenül és durván, sértő módon írt az igazgató asszonyról, a hallgatói vélemény főcím alatt. A főigazgató eljárása miatt "a hallgatóság nevében" panaszt küldtek az oktatási miniszternek és az NYME rektorának. Ehhez mellékeltek több fénymásolt aláírásgyűjtő ívet, amelyben - névvel, évfolyam és csoportszámmal megjelölve - a hallgatók a főigazgató asszonyhoz fordultak a cenzúra ellen, és kérték, hogy 8 napon belül bármilyen formában adjon magyarázatot a történtekre. A hallgatói panasz szerint a főigazgató eljárása megsértette az Alkotmány 61. §-ában, valamint a felsőoktatási törvény 58. § (1), (2) bekezdésében, továbbá a közoktatási törvény 11. § (1) bekezdésének g) pontjában foglaltakat. 
	Az oktatási miniszter az ügyben kérésemre a következő tájékoztatást adta:
	Az NYME Apáczai Csere János Tanítóképző Főiskola Karának "hallgatói 2000. június 14-én a nevemre aláírás nélkül megküldött tájékozódó levele (több íven szereplő hallgatói aláírásokkal) olyan főigazgatói intézkedést sérelmezett, amely nem tartozott a tárca hatáskörébe. Az aláíró-íveket aláírás nélküli kísérőlevéllel küldték meg. Ez egyúttal azt is jelezte, hogy ez a levél nem a hallgatóság képviseletét ellátó kari vagy intézményi hallgatói önkormányzat kezdeményezése volt. Ezért a megküldött, a hallgatók által május 18-i dátummal ellátott "Tisztelt Főigazgató-asszony!" címzésű levélről tájékoztattuk az egyetem és a kar vezetését és egyúttal tájékoztatást kértünk a főigazgató asszonytól ... Az ügyet az intézményi hatáskörre való tekintettel, valamint a főigazgató asszony feletti rektori munkáltatói jogkörre való tekintettel nem vizsgáltuk." Az OM Felsőoktatási Főosztályának vezetője azonban tájékoztatást kért a főiskola főigazgatójától, mert - bár az ügy nem képezte részét a folyamatban lévő törvényességi felügyeleti vizsgálatnak, sem pedig az oktatók elleni egyetemi fegyelmi vizsgálatnak - a háttér-tájékozottságot biztosító intézményi álláspontot, figyelembe véve az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörébe tartozó eljárási lehetőségeket, az Oktatási Minisztériumnak is ismernie kellett.
	A főigazgató asszony a főosztályvezetőnek adott válaszában részletesen cáfolta a hallgatói panaszban és a sajtóban adott hasonló tartalmú névtelen nyilatkozatban foglaltakat. E szerint a lap főszerkesztőjével folytatott megbeszélésen - amelyről jegyzőkönyv készült - a főigazgató asszony kifogást emelt a valótlanságok és a sértő hangnem miatt. Szó volt az Ajtóban megjelent névtelen, valótlan állításokat tartalmazó cikkről, és a főszerkesztőnek a megjelentetéssel kapcsolatos felelősségéről; a főszerkesztőt azonban nem utasította, a lapot nem kobozta el.
	A miniszter álláspontja szerint a hallgatók jogvédelmét az Ftv. 58. §-a, valamint a 74. és 74/A. §-a garantálja. 
	Közölte a miniszter azt is, hogy az oktatási jogok miniszteri biztosának az ügyben nem kellett eljárnia, mert - az iratokban és az újságcikkekben közöltekkel szemben - hozzá ilyen tartalmú panasz nem érkezett. 
	A miniszter megküldött számomra egy olyan levelet is, amelyben a HÖK 2000. július 13-án állást foglal a karon kialakult helyzettel összefüggésben akként, hogy a jövőben a hatáskörét meghaladó ügyekben, a médiában nem nyilatkozik, lapjában, az Ajtóban nem jelenik meg szeptembertől olyan cikk, amely bárkinek sértené a személyiségi jogait, emberi méltóságát. 
	E mellett a rektortól megkaptam a HÖK elnökének azt a július 19-i nyilatkozatát is, amely szerint a HÖK elismeri, hogy az Ajtó helyi időszaki lapban megjelent névtelen olvasói levél közzétételével a lap szerkesztője és felelős kiadója jogszabályt sértett. 
	A rektor, kérdésemre arról is tájékoztatott, hogy a hozzá is eljuttatott, a hallgatóság nevében írott, de aláírás nélküli levélre név és cím hiányában nem tudott válaszolni, de ez - az előbb említet HÖK nyilatkozat miatt - nem is volt szükséges. A főigazgató asszony a Hallgatói Képviselők Tanácsán cáfolta azokat az állításokat, ami a hallgatók hozzá szóló levelében tényként szerepeltek. Ez azonban a hallgatók egy része számára nem volt elfogadható, amint az a miniszterhez és a rektorhoz írt, említett levelekből kitűnt.  
	A teljes részletességgel nem ismertetett ügyből a véleménynyilvánításhoz való jogot (Alk. 61. §) és a panaszjogot (Alk. 64. §) illetően a következőket állapítottam meg.
	Az nyilvánvaló, hogy az egyetemi, főiskolai hallgatót is megilletik az állampolgár számára az Alkotmányban biztosított szabadságjogok. Ezt csak a törvények korlátozhatják, amint erről más felsőoktatási ügyben (OBH 4414/1999.) már szóltam. A törvényi korlátok azonban - jelesül mások emberi méltóságának tiszteletben tartása - ez esetben is érvényesek, akkor is, ha a felsőoktatási törvény ezt külön nem mondja ki, mint teszi a közoktatási törvénynek a hallgatók panaszában is hivatkozott 11. § (1) bek. g) pontja.
	Problémát jelent, hogy a főiskolán belül hogyan érvényesíthetők a sajtójog azon szabályai, amelyek a véleménynyilvánítás szabadsága mellett a személyiségi jogok esetleges megsértése ellen védelmet nyújtanak. A felsőoktatási intézmény hallgatói és oktatói közötti viszony és az intézményi autonómia nem teszi lehetővé a más esetekre szabott jogvédelmi eszközök (polgári, büntetőeljárás és szankciók) minden további nélkül való alkalmazását. A panaszolt ügy arra hívja fel a figyelmet, hogy az ilyen esetek rendezésének lehetséges módját meg kell vizsgálni, és a megoldásra javaslatot adni, valamint segítséget az intézményeknek, főként a zavarok megelőzésére. (Elég különös lenne, ha az oktatók, és hallgatók számára a feljelentés vagy a per lenne az egyedüli jogvédelem.) A legfontosabb, hogy az intézményi (hallgatói) lapot szerkesztők, kiadók ismerjék a jogaikat, kötelezettségeiket és a jogsértés lehetséges szankcióit. Ugyanígy az intézmény oktatói, vezetői és hallgatói is azt, hogy az intézményen belül milyen jogvédelemre van lehetőségük, ha mégis hiba történik. 
	Az ügyből ugyanis látszott, hogy hiába az Ftv. 58. §-a, 74. és 74/A. §-a, sem a főszerkesztő, sem a hallgatók nem éltek ezzel, hanem a külső sajtónyilvánosság elé került a sérelem. Ezt szükségképpen kiváltja, ha a lehetséges jogorvoslati fórumokat nem találják meg, vagy azok a panaszt - különböző indokokra hivatkozva - nem vizsgálják meg, és nem adnak megfelelő formában tényszerű választ. Belátható, hogy az a megtámadott érdekét sem szolgálja - bárki is legyen az -, ha rajta kívülálló nem folytat le vizsgálatot ilyen súlyos vád esetén. E szempontból nincs jelentősége annak, hogy a petíciót aláírók közül hány volt a megtévesztett személy. Az ügy egy része azzal valóban rendeződött, hogy a főiskola hallgatói önkormányzata a nyilatkozatában a jogsértést elismerte, de a másik része, nevezetesen: mit tett vagy nem tett a főigazgató a sajtószabadság korlátozására végül is megnyugtatóan nem zárult le. Ez, pedig a jogbiztonságból (Alk. 2. § (1) bek.) fakadó tisztességes eljáráshoz és a panaszhoz való jog (Alk. 64. §) sérelmét jelenti. A konkrét esetben ezt a sérelmet a kari tanács, a rektor vagy a miniszter vizsgálata háríthatta volna el. Álláspontom szerint bármelyikük megállapíthatta volna a hatáskörét, hiszen a hallgatók a főigazgató eljárását kifogásolták. Figyelembe véve, hogy a hallgatók alkotmányos állampolgári jogát, a véleménynyilvánítás jogát (Alk. 61. §) érintő intézkedésre vonatkoztak a beadványok, vizsgálatuk elmaradása e joggal összefüggésben okozott visszásságot. A konkrét ügyben ennek pótlása már nem segítené a jog védelmét, és a hallgatók érdekeit sem szolgálná, ezért erre ajánlást nem teszek. Javaslom azonban olyan intézkedések foganatosítását, amelyekkel ebben vagy bármely más intézményben a hasonló helyzetek elkerülhetők.
	Megemlítem, hogy a főiskola hallgatói önkormányzatának ingyenes havi lapja, melynek a főszerkesztője és szerkesztői is hallgatók, akik e helyzetükből adódóan időszakonként cserélődnek. A sajtójogról már csak emiatt is korlátozott lehet az ismeretük. A lapot a sajtótörvény szerint nem is jelentették be. (Ez azonban nem ritka a belső terjesztésű intézményi lapok esetében.)
4)		Az országgyűlési képviselő a törvényességi felügyelet ellátását hiányosnak, tartalmában részrehajlónak ítéli. A hatásköröm korlátai miatt csak a 3) pontban ismertetett ügyhöz kapcsolódó ilyen eljárást vizsgáltam. Megállapítottam, hogy az valóban nem volt következetes, de ennek az az oka, hogy az autonómia és a felügyeleti jog határai még nem alakultak ki teljes pontossággal. Tapasztalatom szerint a minisztérium aggályosan ügyel arra, hogy ne vétsen olyan hibát, ami az autonómia sérelmét jelentené. Ez helyeselhető, de ehhez az is hozzátartozik, hogy a belső jogorvoslat működjön, és ha az erre vonatkozó szabályokat megszegik, vagy jogsértő döntést hoznak, a miniszternek joga van a hatáskörében eljárni. 
	A törvényességi felügyelet és az autonóm szervezet viszonya, különösen a felügyelet ellenőrzési jogai, eszközei, az eljárást kezdeményező jogai tekintetében véleményem szerint nem kellően szabályozott. Mivel ezt már más vizsgálatok során is tapasztaltam, és ez a hiány adott esetben az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslását nehezíti, javasoltam a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, hogy a megfelelő szabályozást kezdeményezze. A miniszter válasza szerint az államigazgatási eljárási törvény felülvizsgálata keretében kerülhet sor a szükséges szabályozásra (ld. OBH 3452/1999.).
5)		A főiskola több oktatója, illetőleg jogi képviselőjük is fordult a miniszterhez a főigazgató visszahívása ügyében. A miniszter a beadványokra válaszolt, az oktatókat a minisztérium vezetői is fogadták. Ezért az Alkotmány 64. §-ában foglalt panaszjoggal összefüggésben visszásságot nem állapítottam meg. 
	Az viszont álláspontom szerint visszásságot okoz a panaszjog tekintetében, ha a főigazgató az őt érintő, a dolgozók által a miniszterhez írt beadvány másolatát a beosztottjától, a gyakorlóiskola igazgatójától kéri kiadni. A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény ezt ugyan nem zárja ki, de a konkrét esetben a törvény alapján a vizsgálat lefolytatására csak a felettes szerv volt jogosult, és így a panasz kiadásáról is csak ő dönthetett.  Mivel ez a felhívás munkáltatói jogkörben történt, vizsgálata nem tartozik a hatáskörömbe, a megállapítás csak tájékoztatás. Az adatvédelmi biztos azonban általános jelleggel, az információs önrendelkezési jog oldaláról tett hasonló megállapítást a közérdekű bejelentők, panasztevők személyes adatainak kezelésével kapcsolatban. (833/K/2000., ld. beszámoló 222-228. old.)
6)		A csatolt iratok között voltak az intézmény által létrehozott alapítvány vizsgálatára vonatkozóak is, erre az ügyre hatásköröm nem terjed ki. Abban az ügyészség járhat el, amint azt kezdeményezték is.
Ajánlás:
1)		Felkérem az oktatási minisztert, hogy az arra illetékes szervek - így a hallgatói önkormányzatok országos szervének - részvételével lefolytatott vizsgálat alapján intézkedjen annak érdekében, hogy az egyetemi, főiskolai lapok kiadásával, szerepével, valamint a jogokkal és kötelességekkel összefüggő rendezés (az esetleg szükséges belső szabályozás), a hallgatók, az intézményvezetés felkészítése e tárgyban megtörténjen. 
2)		Felkérem az NYME rektorát, az Apáczai Csere János Tanítóképző Főiskola főigazgatóját, hogy a hallgatók panaszát minden esetben - kiemelten, ha az alkotmányos jogot érint - vizsgálják meg, ennek eredményéről, illetőleg az eljárással, döntéssel szembeni belső jogorvoslati lehetőségről adjanak a hallgatóknak tájékoztatást.
3)		Felkérem az oktatási minisztert, hogy ha a hallgatók alkotmányos állampolgári jogainak sérelmével kapcsolatos panaszt a felsőoktatási intézményhez - mint elintézésre hivatott szervhez - teszi át, az eljárás befejezéséről tájékozódjon, hogy szükség esetén saját törvényességi felügyeleti jogával élhessen. 
	Kérem a minisztert, a rektort és a főigazgatót, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalását az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján, 30 napon belül szíveskedjék közölni. 
Budapest, 2001. május 14.
Gönczöl Katalin