OBH 5115/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:
	A nyugalmazott rendőr alezredes (a továbbiakban: panaszos) az EUROPTIME Betéti Társaság (a továbbiakban: Bt.) beltagjaként azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert a Fővárosi Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) a Bt. meghatalmazotti eljárását két bevándorlási ügyben visszautasította. A panaszos sérelmezte, hogy a Közigazgatási Hivatal a visszautasítással mind a bevándorolni szándékozó külföldiek képviseleti jogát, mind az ő vállalkozáshoz való alkotmányos jogát jogellenesen korlátozta. A panaszos azt is kifogásolta, hogy a Bt. meghatalmazotti eljárását visszautasító határozatok ellen jogorvoslati lehetősége nem volt.

A megállapított tényállás:
	A panaszos két beadványa, illetve azok mellékletei, a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója, továbbá a Fővárosi Közigazgatási Hivatal által rendelkezésünkre bocsátott iratok szerint az országgyűlési biztoshoz korábban benyújtott ügyben a román állampolgár 2000. szeptember 11-én személyesen bevándorlási kérelmet terjesztett elő a Közigazgatási Hivatalnál. A kérelem benyújtásakor a panaszos a román állampolgár képviselőjeként volt jelen, írásos meghatalmazását a Közigazgatási Hivatal eljáró tisztviselőjének átadta.
	A Közigazgatási Hivatal vezetője 2000. szeptember 11-én kelt, 11-12202/1999. számú határozatával a Bt. meghatalmazotti eljárását visszautasította. A határozat ellen, amit a panaszosnak és a román állampolgárnak helyben kézbesítettek, jogorvoslatnak helye nem volt. 
A határozat indokolásában a Közigazgatási Hivatal vezetője egyrészt az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 18. § (3) bekezdésére hivatkozott, amelynek értelmében a közigazgatási szerv visszautasítja az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas. A Közigazgatási Hivatal álláspontja szerint a Bt. nem lehet meghatalmazott, mert “nem jogi személy, ezért az államigazgatási eljárásban hivatásszerűen más személy vagy szervezet jogi képviselőjeként nem járhat el, mivel nincs olyan jogszabály, ami a betéti társaságok részére ilyen feljogosítást tartalmazna”.
Az elutasító döntés másik indoka az volt, hogy a Bt. nem tett eleget az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. tv. 5. § (1)-(2) bekezdésében előírt feltételeknek, amelyek szerint szerződés, beadvány, vagy más irat készítésére, ügyféli képviselet, jogi tanácsadás, “ellenérték fejében történő rendszeres ellátására - ha törvény másképpen nem rendelkezik - kizárólag ügyvéd jogosult”. A Közigazgatási Hivatal vezetője a Bt. ellenérték fejében történő ügyintézését azon tény alapján vélelmezte, miszerint hivatalos tudomása volt arról, hogy rendszeresen, vagyis több mint 2-3 bevándorlási ügyben járt el meghatalmazottként.
A panaszos, a Bt. beltagjaként, Közigazgatási Hivatal vezetőjének határozata ellen bírósághoz fordult, amit a Fővárosi Bíróság 2000. október 30-án kelt, 7.K. 35.545/2000/2. számú végzésével idézés kibocsátása nélkül elutasított. A bíróság álláspontja szerint a képviselet visszautasítása nem az államigazgatási ügy érdemében hozott - hanem úgynevezett közbenső - határozat, amely ellen az Áe. 72. § (1) bekezdése értelmében önálló jogorvoslatnak helye nincs.
	A másik ügyben 2000. november 6-án kelt határozatával - gyakorlatilag a 2000. szeptember 11-én kelt határozatnál részletezett indokok alapján – Bt. egy másik román állampolgár bevándorlási ügyében bejelentett meghatalmazotti eljárását utasította vissza a Közigazgatási Hivatal. Ez ellen a határozat ellen a panaszos a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkárának felügyeleti intézkedését kezdeményezte. A beadványra – a közigazgatási államtitkár megbízásából - a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója válaszolt, aki a Közigazgatási Hivatal határozatát jogszerűnek találta, ezért felügyeleti intézkedést sem tett.  
	Az országgyűlési biztoshoz intézet beadványaiban a panaszos egyrészt az Áe. 18. § (1) bekezdésére hivatkozott, ami – véleménye szerint - semmiféle módon nem korlátozza az ügyfelet annak kiválasztásában, hogy az államigazgatási eljárásban őt meghatalmazottként ki képviselje. Másrészt a panaszos szerint a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. tv. 2. § (3) bekezdése értelmében minden gazdasági társaság, így a Bt. is, a cégneve alatt jogokat szerezhet, és kötelezettségeket vállalhat, tehát meghatalmazott is lehet. Az idegenrendészeti szaktanácsadás, és ügyintézés Bt. tevékenységi köréhez tartozik, amelyek ellátásához sem külön hatósági engedélyre, sem jogszabályban meghatározott cégformára nincs szükség, ezért a cég - a panaszos álláspontja szerint - az államigazgatási eljárásban meghatalmazottként eljárhat.

A vizsgált alkotmányos jogok:

•	A jogállamisághoz, valamint az abból eredő jogbiztonsághoz, illetve korrekt eljáráshoz való jog:  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. /Alkotmány 2. § (1) bekezdés/.
•	A vállalkozáshoz és a gazdasági verseny szabadságához való jog: A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. /Alkotmány 9. § (2) bekezdés/.
•	A jogorvoslathoz való jog: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszeru idon belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévo országgyulési képviselok kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. /Alkotmány 57. § (5) bekezdés/.

Az alkalmazott jogszabályok: 

•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló  1993. évi LIX. törvény
1. § Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának (a továbbiakban: országgyűlési biztos) feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [Alkotmány 32/B. § (1) bek.].
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

•	A Polgári Törvénykönyvrol szóló 1959. évi IV. törvény
219. § (1) Más személy (képviselő) útján is lehet szerződést kötni, vagy más jognyilatkozatot tenni, kivéve ha jogszabály szerint a jognyilatkozat csak személyesen tehető meg. Cselekvőképes személyt korlátozottan cselekvőképes személy is képviselhet.
(2) A képviselő cselekménye által a képviselt válik jogosítottá, illetőleg kötelezetté.
222. § Képviseleti jogot - a törvényen, a hatósági rendelkezésen és az alapszabályon alapuló képviseleten felül - a képviselőhöz, a másik félhez vagy az érdekelt hatósághoz intézett nyilatkozattal (meghatalmazás) lehet létesíteni.

•	Az ügyvédekről szóló1998. évi XI. törvény
5. § (1) Az ügyvéd
a) képviseli az ügyfelét,
b) büntetőügyben védelmet lát el,
c) jogi tanácsot ad,
d) szerződést, beadványt, más iratot készít,
e) az a)-d) pontban felsoroltakkal összefüggésben pénz és értéktárgy letéti kezelését végzi.
(2) Az (1) bekezdésben felsoroltak ellenérték fejében történő rendszeres ellátására - ha törvény másképpen nem rendelkezik - kizárólag ügyvéd jogosult.

•	A cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény
12. § (1) A cégre vonatkozó - e törvényben meghatározott - adatok nyilvántartása a cégjegyzékben történik. A cégjegyzék valamennyi cég esetében tartalmazza
f) a cég által a létesítő okiratban megjelölt tevékenységi köröket, a Központi Statisztikai Hivatal által kiadott nómenklatúra szerint,
50. § (1) Törvényességi felügyeleti eljárásának van helye, ha
a) a cégjegyzékbe bejegyzett adat törvénysértő jellegét a bejegyzési eljárásban a cégbíróság még nem ismerte, mivel az adat törvénysértő jellegéről csak később szerzett tudomást,
b) a cégjegyzékbe bejegyzett adat a bejegyzést követően keletkezett ok folytán vált törvénysértővé,
c) a létesítő okirat vagy annak módosítása, illetve ennek alapján a cégjegyzék nem tartalmazza vagy jogszabályba ütköző módon tartalmazza azt, amit a cégre vonatkozó anyagi jogszabályok kötelezően előírnak,
d) a cég a működése során nem tartja be a szervezetére és működésére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket, illetve a létesítő okiratában foglaltakat,
e) ha törvény a törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatását kötelezővé teszi.
52. § (1) A törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményezheti:
a) az ügyész,
b) a cég tevékenységének ellenőrzésére jogosult közigazgatási szerv vezetője,
c) tagjával szemben az illetékes kamara tisztségviselője,
d) aki az eljárás lefolytatásához fűződő jogi érdekét valószínűsíti.
(2) Ha bíróság vagy más hatóság a cégbíróságot olyan ítéletről vagy határozatról tájékoztatja, amely a cégjegyzékben szereplő adatról megállapítja vagy valószínűsíti, hogy az törvénysértő, a cégbíróságnak a törvényességi felügyeleti eljárást le kell folytatnia.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
18. § (1) Ha nem írja elő jogszabály az ügyfél személyes eljárását, helyette törvényes képviselője vagy meghatalmazottja is eljárhat.
(2) Ha az ügyfél nem személyesen jár el, a közigazgatási szerv az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálhatja. Jogszabály a képviseleti jogosultság igazolását meghatározott formához kötheti.
(3) A közigazgatási szerv visszautasítja az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas, vagy aki a jogosultságát nem igazolja.
(5) Az iratokat az ügyfél részére, ha pedig törvényes képviselője, ügygondnoka vagy írásban meghatalmazott képviselője van, ezek részére kell kézbesíteni; az idézés kézbesítése azonban a megidézett részére történik, képviselője egyidejű értesítésével.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
60. § Ha ez a fejezet másként nem rendelkezik, az itt szabályozott eljárásokban a II-IV. fejezet rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(3) Az érdemi döntést megelőző határozat és a szakhatóság állásfoglalása csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve ha a külön fellebbezést jogszabály megengedi. Bírságot kiszabó határozat ellen fellebbezésnek van helye.

A vizsgálat megállapításai:
	A rendelkezésünkre álló adatok alapján először azt elemeztük, hogy Közigazgatási Hivatalnak joga volt-e arra, hogy a Bt. meghatalmazotti eljárását visszautasítsa. Második lépésként értékeltük, hogy az említett döntések jogellenesen korlátozták-e az ügyfelek képviseleti jogát. Ezt követően megvizsgáltuk, hogy a sérelmezett államigazgatási határozatok ellen a külföldi állampolgárok, illetve a Bt. milyen jogorvoslattal élhettek. Végül, az említett megállapítások ismeretében, a panaszosnak a vállalkozáshoz való alkotmányos joga korlátozásával összefüggő sérelmére reagáltunk.
	1. Az Áe. 18. § (1) bekezdése szerint, ha nem írja elő jogszabály az ügyfél személyes eljárását, helyette törvényes képviselője vagy meghatalmazottja is eljárhat. A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény 18. § (1) bekezdése alapján a bevándorlási kérelmet személyesen, illetőleg közös kérelem esetén a nagykorú családtag útján lehet benyújtani. A kérelem előterjesztését követően az ügyfél helyett képviselője is eljárhat.
Az Áe. 18. § (2) bekezdése értelmében, ha az ügyfél nem személyesen jár el, a közigazgatási szerv az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálhatja. A vizsgálat eredményétől függően a közigazgatási szerv visszautasítja az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas, vagy aki a jogosultságát nem igazolja. Az Áe. 18. § (2) bekezdése alapján megállapítottam, hogy a Közigazgatási Hivatalnak joga volt arra, hogy a Bt. képviseleti jogosultságát megvizsgálja, és - indokolt esetben - meghatalmazotti eljárását visszautasítsa. Az említett vonatkozásban alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
	2. Az Áe. 18. § (3) bekezdése nem részletezi azokat az okokat, amelyek esetén a közigazgatási szervnek a meghatalmazott eljárását alkalmatlanság miatt vissza kell utasítania. Az Áe. 2. § (1) bekezdésének abból a rendelkezéséből, amely szerint a “közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet” következik, hogy az államigazgatási eljárásban nem kizárólag az Áe., hanem a jogrendszer valamennyi hatályos, és az adott jogviszonyra irányadó szabályát alkalmazni kell. Ezért azt a kérdést, hogy a Bt. meghatalmazotti eljárásának visszautasítása a bevándorolni szándékozó külföldiek képviseleti jogának jogellenes korlátozását eredményezte-e, a kifogásolt döntések idején hatályos anyagi és eljárási szabályok tükrében vizsgáltuk.
	A panaszos által kifogásolt ügyekben a Bt. képviseleti jogosultságát a jelen lévő ügyfelek nyilatkozata, illetve az általuk aláírt és a Közigazgatási Hivatal eljáró munkatársának átadott meghatalmazások igazolták. A meghatalmazások átvételét követően a Közigazgatási Hivatal megvizsgálta, hogy a Bt. alkalmas-e a képviselet ellátására.
	Figyelemmel arra, hogy a meghatalmazás a Ptk. 222. §-ában szabályozott jognyilatkozat, ezért az államigazgatási szervnek mindenek előtt azt kell vizsgálnia, hogy mind a meghatalmazó, mind a meghatalmazott megfelel-e azoknak a jogszabályi feltételeknek, amelyek az említett jognyilatkozat megtételéhez, illetve elfogadásához szükségesek, vagyis a meghatalmazás érvényes-e. Így például a cselekvőképtelen személy képviselői eljárását annak ellenére vissza kell utasítani, hogy az említett kizárási okot az Áe. nem említi. A korlátozások egy másik csoportja a meghatalmazottnak az ügyhöz való viszonyából következik. Így például az ellenérdekű ügyfelek sem lehetnek egymás képviselői, pedig ezt a kizárási okot sem az Áe. 18. §-a, hanem a Ptk. 221. § (3) bekezdése nevesíti. 
	A képviselet vagy személyes viszonyt feltételező alkalmi vagy hivatásszerűen, ellenérték fejében vállalt képviselet. A magánszemély ügyfél személyes viszonyt feltételező alkalmi képviselőjeként általában hozzátartozója vagy ismerőse jár el. Azt, hogy a képviseleti tevékenység hivatásszerű, ellenérték fejében történő ellátására mely személy, illetve szervezet jogosult szintén nem az Áe., hanem más jogszabály, így különösen az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény szabályozza. Az 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdése értelmében ügyfelek ellenérték fejében történő rendszeres képviseletére, jogi tanácsadásra, szerződés, más irat vagy beadvány ilyen módon készítésére - ha törvény másképpen nem rendelkezik - kizárólag ügyvéd jogosult.
	Az Áe. 26. § (1) bekezdése a közigazgatási szervet kötelezi arra, hogy a határozathozatalhoz szükséges tényeket, körülményeket pontosan feltárja. Az Áe. 42. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben - így a meghatalmazott eljárásának visszautasításáról - határozatot hoz. Az Áe. 43. § (1) bekezdésének b) pontja alapján a határozat indokolásának tartalmaznia kell a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait, továbbá azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta.   
	Az Áe. hivatkozott rendelkezéseire figyelemmel megvizsgáltam, hogy a Közigazgatási Hivatal milyen információk, illetve bizonyítékok alapján jutott arra a következtetésre, hogy Bt. ügyvédi tevékenységet végez. A vizsgálat tárgyát képező határozatok mindössze röviden utaltak arra, hogy amennyiben a nem ügyvéd meghatalmazott “hivatalos tudomás szerint rendszeresen, 2-3 esetnél nagyobb számban visz ügyeket, akkor az ellenérték fejében való ügyintézés vélelmezhető”, ezért a Közigazgatási Hivatal alkalmatlanság miatt visszautasította a képviselő eljárását. A vizsgálat tárgyát képező határozatok indokolásai sem a Közigazgatási Hivatal által megállapított tényállásokat, sem az azok alapjául elfogadott bizonyítékokat nem tartalmazzák, vagyis nem tesznek eleget az Áe. 43. § (1) bekezdése b) pontjában előírt követelményeknek.  
	Az Áe. 26. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Sem az országgyűlési biztosnak, sem általános helyettesének nem feladata, hogy vizsgálatuk során a közigazgatási szerv döntéséhez szükséges tényállási elemeket, illetve az annak alapjául szolgáló bizonyítékokat feltárják. Így nincs tudomásom arról, hogy a Bt. mely közigazgatási szervnél, milyen ügyekben, hány ügyfelet képviselt. Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló határozatok a Közigazgatási Hivatal által hivatalosan ismert, vagyis a döntései alapjául külön bizonyítás nélkül is elfogadott tényeket nem tartalmazzák, így azt sem vizsgálhattam, hogy a Bt. tevékenysége az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdésében felsorolt egyik vagy másik ismérvnek, esetleg többnek is megfelel-e. Az említett információk hiányában, abban a kérdésben sem tudok állást foglalni, hogy a Bt. ügyvédi tevékenységet végzett-e. 
	Az Alkotmánybíróság a 21/1997. (III. 26.) AB határozatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén és az 57. § (5) bekezdésén alapuló alkotmányos követelményként határozta meg, hogy amennyiben a közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, vagy az ügyfél jogi érvelését nem fogadja el, az erről szóló döntés tüntesse fel az elutasítás indokait. Az államigazgatási szerv indokolási kötelezettségének tartalmát az Áe. 43. § (1) bekezdésének c) pontja szabályozza, amelynek értelmében a határozat indokolásának a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat is tartalmaznia kell. 
	Az Alkotmánybíróság a jogállamiság alapvető követelményeként határozta meg, hogy “a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”*. Az Alkotmánybíróság hivatkozott rendelkezéseire figyelemmel megállapítottam, hogy az Áe.  43. § (1) bekezdésének c) pontjában szabályozott, indokolási kötelezettség hiányos teljesítése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság részét képező tisztességes eljáráshoz, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.   

	3. A panaszosnak a képviselethez való jog jogellenes korlátozását kifogásoló sérelmével összefüggésben eloször azt vizsgáltuk, hogy a külföldi állampolgároknak volt-e jogorvoslati lehetoségük a Bt. meghatalmazotti eljárását visszautasító határozatok ellen. Ezt követoen foglalkoztunk azzal, hogy a Bt. mint visszautasított képviselo milyen jogorvoslattal élhetett.     
	Az Áe. 62. § (1) bekezdése szerint az ügyfél az ügy érdemében hozott elso fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. Az Áe. 62. § (3) bekezdése értelmében az érdemi döntést megelozo – így például a meghatalmazott eljárását visszautasító – határozat, csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben támadható meg.
	Az Áe. 18. § (1) bekezdése alapján, ha nem írja elo jogszabály az ügyfél személyes eljárását, helyette meghatalmazottja is eljárhat. Az Áe. hivatkozott rendelkezése értelmében a meghatalmazottnak az a dolga, hogy elvégezze azokat az eljárási cselekményeket, amelyeket az ügyfélnek kellene, vagy amelyekkel az ügyfél megbízza. Az említett feladatok ellátása során a képviselot az általában megilletik azok az eljárási jogok és terhelik azok a kötelezettségek, amelyek az ügyfelet illetnék, illetve terhelnék személyes eljárása esetén. Ez az oka annak, hogy egyes esetekben az ügyfél személyes eljárását jogszabály írja elo. 
	A Közigazgatási Hivatalnak a panaszos által sérelmezett határozatai szerint a Bt. meghatalmazotti eljárásának visszautasítása ellen jogorvoslatnak helye nem volt. Ez a tájékoztatás ugyan ellentétes az Áe. 62. § (3) bekezdésével, azonban valósághuen tükrözi azt a helyzetet, mely szerint gyakorlatilag kizárt, hogy az ügyfél a meghatalmazottja visszautasítását, az alapügyet számára kedvezoen eldönto érdemi határozat birtokában vitatni fogja. Elutasító döntés esetén lehet annak esélye, hogy az ügyfél a meghatalmazottja visszautasítását is megtámadja. A meghatalmazás azonban nem eredmény, hanem un. gondossági kötelem, vagyis a meghatalmazottat nem az ügy elore nem látható kimenetelére, hanem a megbízó érdekeinek megfelelo, gondos, szakszeru ellátása vonatkozó kötelezettség terheli. A képviselet tartalmából eredoen a meghatalmazott visszautasítása nem tekintheto egyszeru ügyviteli-igazgatási jellegu döntésnek, ezért az sem méltányos, hogy a közigazgatási szerv említett tárgyú döntésének felülvizsgálati lehetosége gyakorlatilag az alapügy eredményének függvénye. Az említett okok alapján indokolt lenne, ha az Áe. a meghatalmazott eljárásának visszautasítása ellen az ügyfél számára önálló jogorvoslatot biztosítana. 
	Az országgyulési biztosnak Bt. meghatalmazotti visszautasításával kapcsolatos vizsgálatát nem a külföldi állampolgárok kezdeményezték, ezért nincs tudomásunk arról, hogy az Áe. 62. §-ában biztosított jogorvoslat lehetoségét kimerítették-e, ilyen szándékuk, illetve bármilyen sérelmük volt-e. Az említett információk, vagyis állampolgári jogok országgyulési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1), illetve (2) bekezdésében felsorolt feltételek hiányában, nem tudok állást foglalni abban a kérdésben, hogy a panaszos által kifogásolt visszautasító határozatok a külföldi állampolgárok valamely alkotmányos jogával összefüggo visszásságot eredményeztek-e.
	A panaszosnak a meghatalmazott által igénybe veheto jogorvoslat hiányával kapcsolatos panasza értékelésekor a Ptk. 219. (2) bekezdésébol kell kiindulni, amelynek értelmében a képviselo cselekménye által a képviselt válik jogosítottá, illetoleg kötelezetté. A Ptk. hivatkozott rendelkezésébol következik a meghatalmazott jogállásának az a sajátossága, hogy bár ügyféli jogokat gyakorol, cselekménye által nem o maga, hanem az általa képviselt személy válik jogosítottá és kötelezetté. Miután a meghatalmazott és az adott ügyben eljáró közigazgatási szerv között nincs jogviszony, így a közigazgatási szerv döntése sem a képviselore vonatkozik, vagyis az Áe. 62. § (1) bekezdését nem lehet alkalmazni. Tény, hogy az ügyfél meghatalmazottjának visszautasítása a képviselot is érinti, azonban a közigazgatási szerv az említett döntésével az ügyfél azon kérelmét utasítja el, hogy az Áe. 18. § (1) bekezdésében biztosított jogával éljen. Az említett indokok alapján az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal összefüggésben nem okoz visszásságot az a tény, hogy a közigazgatási szervnek a képviselo eljárását visszautasító határozata ellen a meghatalmazott nem fellebbezhet.
	Fellebbezési lehetoség hiányában a panaszos bírósághoz fordult. A keresetet a Fovárosi Bíróság idézés kibocsátása nélkül elutasította. Figyelemmel arra, hogy az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése, illetve a 29. § (1) bekezdése értelmében az országgyulési biztos a bíróságok tevékenységét nem vizsgálhatja, a panasznak ezt a részét hatáskör hiányában elutasítom.
	A kereset elutasítására figyelemmel második esetben a panaszos a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkárának felügyeleti intézkedését kezdeményezte. A panaszosnak ezt a jogorvoslati kérelmét a Belügyminisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának főigazgatója 106-T-6676/2000. számú levelében elutasította. A panaszos felügyeleti intézkedés iránti kérelme elutasításáról szóló levél azonban nem tényszerűsíti, hogy a felügyeleti szerv az 1998. évi XI. tv. 5. § (1) bekezdésében felsorolt tevékenységek - így például a képviselet, illetve az irat vagy más beadvány - “ellenérték fejében történő rendszeres” ellátását, mely közigazgatási szervnél, hány ügyfél, milyen tárgyú és számú ügye alapján állapította meg. Miután az 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdése értelmében az (1) bekezdésben felsorolt tevékenységek “ellenérték fejében történő rendszeres” ellátása az ügyvédi tevékenység alapvető ismérve, ezért említett körbe tartozó ügyek számának, továbbá az ellenértékre utaló információk megjelölése a meghatalmazott visszautasításáról szóló döntés alapvető tényállási elemei.
	Az Áe. 60. § értelmében a jogorvoslati eljárásra, így a felügyeleti intézkedés iránti kérelem elbírálása esetén is, a törvény II-IV. fejezetének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Figyelemmel arra, hogy a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatala – mint felügyeleti szerv - nem tett eleget az Áe. 43. § (1) bekezdésének c) pontjában előírt, a Bt. jogosulatlan ügyvédi tevékenységét megalapozó tények és az annak alapjául elfogadott bizonyítékok feltárására, illetve megjelölésére vonatkozó kötelezettségének, mulasztása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság részét képező tisztességes eljáráshoz, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásságot eredményezett.

	4. A Bt. meghatalmazotti eljárásának az 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdése alapján, ügyvédi tevékenység miatti visszautasítása csak látszólag jogorvoslati kérdés. A panaszos és a Közigazgatási Hivatal, illetve a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal közötti vita tárgya valójában az, hogy a Bt. - a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény 12. § (1) bekezdés f) pontja alapján - a cégnyilvántartásba bejegyzett tevékenységi körnek megfelelően működik-e, vagy jogosulatlan tevékenységet végez. Az említett kérdés vizsgálata az 1997. évi CXLV. törvény 50. §. (1) bekezdés d) pontja értelmében a cégbíróság hatáskörébe tartozik, vagyis mind az államigazgatási eljárás, mind az országgyulési biztos vizsgálati jogosultságának kereteit meghaladja. Az 1997. évi CXLV. tv. hivatkozott rendelkezésére figyelemmel a panaszosnak a Bt. alapító okiratában, illetve a cégnyilvántartásban szereplo “idegenrendészeti szaktanácsadás és ügyintézés” tevékenységi kör tartalmára, és a Közigazgatási Hivatalnak ügyvédi tevékenységre vonatkozó érveit, hatáskör hiányában nem vizsgáltam.
	Összefoglalásul: az ügyfélnek az Áe. 18. § (1) bekezdésben biztosított képviseleti joga korántsem korlátlan. A korlátozások egyik csoportjára maga az Áe. utal azzal a rendelkezésével, amely szerint a képviselő kizárólag akkor járhat el, ha jogszabály nem írja elő az ügyfél személyes eljárását. A meghatalmazotti képviselet – mint polgári jogviszony - körében további korlátozásokat tartalmaz különösen a Polgári Törvénykönyv, illetve más jogszabály is, így például az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény. Az említett korlátozásokat az államigazgatási szerv annak ellenére köteles alkalmazni, hogy azokat nem az Áe., hanem más, hatályos jogszabályok tartalmazzák. Azt, hogy a képviseleti tevékenység hivatásszerű, ellenérték fejében történő ellátására mely személy, illetve szervezet jogosult az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény szabályozza. Az 1998. évi XI. törvénynek az ügyvédi tevékenységet meghatározó rendelkezései értelmében az ügyfelek ellenérték fejében történő rendszeres képviselete, a jogi tanácsadás, szerződés, más irat vagy beadvány említett módon készítése olyan szolgáltatás, amelyet, kizárólag az arra feljogosított személyek - azaz ügyvédek - és csak törvényben meghatározott szervezeti formában – vagyis egyéni vagy társas ügyvédi iroda keretében - végezhetnek.    
	 Az Áe. 18. § (2) bekezdése az alapügyben eljáró közigazgatási szerv feladatává teszi, hogy amennyiben az ügyfél nem személyesen jár el, az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálja, és visszautasítsa az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas. A panaszos által sérelmezett ügyekben a Közigazgatási Hivatalnak, illetve a felügyeleti szervként eljáró BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnak - 1998. évi XI. törvény 5. § (1) és (2) bekezdései ismeretében - lényegében arról kellett dönteniük, hogy a meghatalmazottként eljárni kívánó Bt. a cégnyilvántartásba bejegyzett tevékenységi körnek megfelelően működik-e, vagy olyan tevékenységet kíván ellátni, amelyre kizárólag ügyvéd jogosult. Az említett kérdés vizsgálata az 1997. évi CXLV. törvény 50. §. (1) bekezdés d) pontja értelmében a cégbíróság hatáskörébe tartozik, vagyis mind az államigazgatási eljárás, mind az országgyulési biztos vizsgálati jogosultságának kereteit meghaladja.
	Az 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdése szerint az (1) bekezdésben felsorolt szolgáltatások ellátása kizárólag két további feltétel, vagyis a “rendszeresség” és az “ellenérték fejében” történő ellátás egyidejű fennállása esetén minősül ügyvédi tevékenységnek. Miután az Áe. 26. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni, a Közigazgatási Hivatalnak a Bt. meghatalmazotti eljárását visszautasító határozataiban mindkét törvényi feltétel együttes fennállását, továbbá az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat tényszerűsítenie kellett volna. A vizsgálat során rendelkezésünkre álló információk alapján azonban arra a következtetésre jutottunk, hogy 1998. évi XI. tv. 5. § (2) bekezdésében megjelölt tényállási elemek tisztázása nehézkes, ami abból adódik, hogy mind a rendszeresség mind az ellenérték juttatásának kérdése túlmutat az alapügy keretein. Így például a rendszeresség körében azokat a további ügyeket kell felderíteni, illetve számszerűsíteni, amelyekben a meghatalmazott eljár. Ezek nyilvántartása és figyelemmel kísérése egyetlen, több ügytípussal foglalkozó szervezeten belül sem egyszerű, a más közigazgatási szerveknél folyamatban lévő ügyek felderítése körében pedig gyakorlatilag nyomozati munkát igényelne. Hasonló nehézségekkel járhat, ha a közigazgatási szerv az említett ügyek azonosítását, illetve számszerűsítését követően, az ugyanazon képviselőt meghatalmazó ügyfelektől az esetleges ellenérték tényéről, vagy annak mértékéről érdeklődne.
	 Álláspontunk szerint a vizsgálat során feltárt jogalkalmazási anomália oka az, hogy a jogalkotó nem teremtette meg az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény az ügyvédi tevékenységről szóló 1997. évi XI. törvény és a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény közötti összhangot, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben biztosított jogállamisághoz és az ebbol eredo jogbiztonsághoz, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való Alkotmányos joggal összefüggo visszásságot eredményezett.
	A hatályos jogszabályok által biztosított lehetőségek keretei között, a panaszosnak a vállalkozáshoz való alkotmányos jogával kapcsolatos sérelmeit oly módon lehetne vizsgálni, ha az érintett közigazgatási szervek az 1997. évi CXLV. törvény 52. § (1) bekezdésének a) pontjára figyelemmel, a Bt. tevékenységi körét illetően az ügyészség törvényességi felügyeleti vizsgálatát kezdeményeznék.

Ajánlások:
	A vizsgálat során feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságok megszüntetésére az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlást teszek
•	a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjének továbbá a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának arra, hogy a meghatalmazott képviselőt visszautasító, illetve az azt felülvizsgáló döntéseikben következetesen tegyenek eleget az Áe. 43. § (1) bekezdésének c) pontjában előírt indokolási kötelezettségüknek;
•	a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának, hogy felügyeleti jogkörében eljárva gondoskodjon arról, hogy a meghatalmazottat visszautasító közbenső határozatokban az Áe. 62. § (3) bekezdésének megfelelő jogorvoslati tájékoztatás szerepeljen;
•	a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának, hogy az EUROPTIME Bt. tevékenységi körének törvényességi felügyeleti vizsgálatát kezdeményezze az ügyészségnél.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. §-ában biztosított jogkörömben ajánlást teszek a belügyminiszternek és az igazságügyminiszternek, hogy az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény az ügyvédi tevékenységről szóló 1997. évi XI. törvény és a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény közötti összhang megteremtése érdekében, kezdeményezzék az említett törvények szükség szerinti módosítását.

Budapest, 2001. július 27.

Takács Albert