OBH 5111/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt
Tárgy:  Bp.   XII.  ker.  Önkormányzat lakásügyi eljárásának vizsgálata

Az eljárás megindulása:
	A Bp. XII. kerületi Önkormányzat tulajdonában lévő Z. út 75. fsz. 2. szám alatti lakás volt bérlője fordult kérelemmel az országgyűlési biztoshoz, mert az önkormányzat a határozott idejű lakásbérleti szerződésének lejártát követően bírósági végrehajtást kezdeményezett ellene a lakás kiürítése érdekében.
	Az Alkotmányban az állampolgárok szociális biztonságát, a család egységét, és a gyermekek védelmét deklaráló elvek sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam, melynek során az általam 1997-ben a panaszos korábbi ügyében folytatott vizsgálatom iratainak tanulmányozását követően felkértem az önkormányzat polgármesterét, hogy álláspontjáról tájékoztasson.
	A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg:

A tényállás:
	A panaszos korábbi kérelme ügyében már lefolytattam az OBH 157/1996. számú vizsgálatot, melynek eredményeképpen megállapítottam, hogy az önkormányzat jogszabálysértően járt el a lakáspályáztatás ügyében, mert a pályáztatás jogszabályi feltételeit nem állapította meg.
	A korábbi vizsgálat rövid összefoglalása: A panaszos 1989-ben pályázat útján elnyerte a Bp. XII. B. u. 6-8. fsz. 8. sz. alatti 1 szobás komfort nélküli 34 m2-es tanácsi bérlakás bérleti jogát, azzal a feltétellel, ha vállalja a romos állapotú lakás saját költségen történő helyreállítását. A bérlő által elvégzett felújítás költsége 170 ezer forint volt. A lakás vizesedését azonban az épület falai szigetelésének hiánya miatt nem sikerült kiküszöbölni, ezért a lakás gombásodását, és emiatt annak egészségre káros állapotát az ÁNTSZ 1993. április 5-i szakhatósági véleménye is megállapította. A bérbeadó a lakás egészségtelen állapotának megszüntetéséről nem intézkedett. A bérlő az épület falainak szigetelését önerőből elvégezte volna, ha a lakás megvásárlására számára lehetőséget biztosítanak, de az önkormányzat 1995. februárjában arról tájékoztatta, hogy nem illeti meg vételi jog, mert az ingatlant az önkormányzat bontásra jelölte ki. Ezért a lakás nem adható el. 
	A panaszos ezt követően nyújtott be pályázatot, az önkormányzat Lakás- és Helyiséggazdálkodási Irodája által 1995. szeptemberében kibocsátott pályázati hirdetményre. A kiírás a Bp. XII. Z. út 75. fsz. 2. szám alatti 1 szoba komfortos 40 m2 - es tanácsi bérlakás 3 éves határozott idejű bérbeadására szólt. Ez a lakás felújításra szorul, és a becsült felújítási költsége 1.000.000.- Ft, és annak költsége teljes mértékben a bérlőt terheli. A panaszos a pályázatán írásban azt nyilatkozta, hogy a pályázat elnyerése esetén határozatlan idejű bérbeadásra tart igényt. A Lakás- és Helyiséggazdálkodási Iroda 1995. XI. 10-én értesítette, hogy elnyerte a lakás szociális bérbevételének jogát.
	A Lakás- és Helyiséggazdálkodási Irodán 1995. december 4-én felvett jegyzőkönyvben rögzítették, hogy a határozatlan időre kiutalt B.  utcai bérleményét ellenszolgáltatás nélkül leadja, de a határozott idejű bérbeadást követően határozatlan idejű bérbeadásra tart igényt. 
	Eddig tart az ügynek azon része, amelyet a vizsgálatom idején egyik fél sem kérdőjelezett meg. Azt ezt követő dokumentumokat mindét fél másként értelmezte. Az iratok között található az 1995. december 5-i dátummal készült Megállapodás, mely szerint a pályázat nyertese vállalja, hogy a korábbi bérleményét pénzbeni térítés nélkül leadja, de e Megállapodás csak az (új lakásra vonatkozó) bérbeadói nyilatkozattal együtt érvényes. A panaszos állítása szerint a bérbeadói nyilatkozatot, amely kikötötte, hogy a bérleti jog 3 évre szól, csak 1995 december 21-én kapta kézhez, ezért az abban foglalt határozott idejű kikötésről csak a Megállapodás aláírása után szerzett tudomást. Ekkor felhívták a figyelmét, hogy a bérbeadói nyilatkozatban az önkormányzat garantálja, hogy a három év lejárta után további 3 évre előbérleti jog illeti meg.
	A bérlő több eredménytelen kísérletet tett annak érdekében, hogy az önkormányzat módosítsa a szerződést, mert ő egy határozatlan idejű lakásbérletről ellenszolgáltatás nélkül mondott le, illetve mert a korábbi bérleményét is maga újította fel, és a most kiutaltat is több százezer forintos költséggel fogja felújítani. Az önkormányzat bizottságai a kérelmét elutasították, arra hivatkozva, hogy a rendelet nem teszi lehetővé, hogy pályázaton elnyert lakást határozatlan időre utaljanak ki.
	A panaszos kérelmére megvizsgáltam, hogy az önkormányzat a lakásgazdálkodás - mint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdésében meghatározott közszolgáltatói tevékenység - során nem sértett-e Alkotmányban biztosított állampolgári jogokat. A vizsgálatom eredményeképpen megállapítottam, hogy az önkormányzat a pályáztatás lebonyolításának szabályait rendező szabályzat hiányában jogsértően járt el és ezzel visszásságot okozott, melynek orvoslására felkértem a polgármestert.
	Az önkormányzat nem ismerte el azt a hibáját, hogy szabályzat hiányában a pályáztatásra a versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. tvr. -t kellett volna alkalmazni. Az ugyanis előírta, hogy a kiírásnak nem megfelelő pályázatot el kellett volna utasítani. Az esetet követően 1998-ban az önkormányzat alkotott pályáztatási szabályzatot, amely már kizárja a kiírásnak meg nem felelő pályázatok elfogadását. A pályázatot elbíráló bizottság a hatályos tvr. előírásaival ellentétesen teljesen figyelmen kívül hagyta a panaszosnak azon kikötését, hogy csak határozatlan idejű bérletre tart igényt. Ellenben a végső döntésnél figyelembe vette, hogy a panaszos vállalta a határozatlan idejű lakásbérletről való lemondást és az önerős felújítást.
	Az önkormányzatnak az ajánlásomat elutasító válaszát - felettes hatóság hiányában, és arra tekintettel, hogy a bérlő a bírósághoz keresetet nyújtott be - tudomásul vettem. Az ügy fejleményeit azonban a sajtóból, és a panaszos által eljuttatott iratok alapján nyomon követtem. A panaszos keresetét a bíróság több fóruma elutasította.
	A panaszos akkor fordult ismét a hivatalomhoz, amikor az önkormányzat hivatalosan közölte, hogy a három év lejárta után nem kívánja továbbra is bérbe adni a lakást, ezért azt adja le. A panaszos jelezte, hogy őt előbérleti jog illeti meg. Tájékoztatták azonban, hogy az előbérlet csak akkor illeti meg a bérlőt, ha a bérbeadó a lakást továbbra is bérbe kívánja adni. A konkrét esetben az önkormányzatnak azonban más szándékai vannak. Ezt a panaszos is tapasztalta, mert ekkor már több ingatlanközvetítő cégtől is felkeresték, és a tulajdonos megbízásából a lakást felmérték. A szakértők a panaszos lakását 25 millió forintra becsülték.
	A vizsgálat megindítását követően jutott a tudomásomra a Bp. XII. kerületi Önkormányzat polgármesterének a Kossuth Rádió 2000. november 3-i adásában elhangzott nyilatkozata, melyben elmondta, hogy a panaszosnak nincs előbérleti joga, mert előbérletről csak akkor lehet szó, ha arról az önkormányzat méltányosság alapján dönt, majd azt a kijelentést tette, hogy "de nem számítson méltányos elbánásra az az állampolgár, aki az önkormányzatot beperelte”.
	A riportot követően felkértem a polgármestert álláspontjának közlésére. A kapott válaszban a polgármester mind a korábbi jelentésemben foglaltakat, mind a sajtóban megjelent híreket egyoldalú, téves, sőt rosszindulatú beállításnak nevezte. Álláspontja szerint a panaszost az önkormányzat nem tévesztette meg, hanem az saját tévedése miatt került olyan helyzetbe, hogy a családját a hajléktalanság veszélye fenyegeti, és az önkormányzat által felajánlott ideiglenes elhelyezés elfogadásával nyugodt körülmények között várhatná ki, hogy az önkormányzat végleges megoldást találjon a számára. Figyelemre méltónak találta a panaszos személyének megítélése szempontjából azt a körülményt is, hogy a panaszos ellen az együttélési szabályok megszegése miatt már volt per folyamatban. Azt azonban nem írta meg hogy, e pert szintén az önkormányzat indította amiatt, hogy a panaszos a telekről az építési törmeléket nem szállította el. A per során azonban a panaszos fényképekkel igazolta, hogy az már az Ő beköltözését megelőzően is ott volt. Ez a per nem ítélettel zárult, mert közben lejárt a három év, és a szerződés is.
	A polgármester hangsúlyozta, hogy az egyértelmű bírósági ítéletek ellenére több lakást is felajánlottak már határozatlan idejű szerződéssel, de a panaszos - megfontolt döntés helyett - teljesíthetetlen követeléseket támaszt az önkormányzattal szemben, és makacsságával sodorja kilátástalan helyzetbe a családját, és a felelőséget kívánja az önkormányzatra áthárítani.
	A polgármester kifejtette még azt is, hogy jelenleg azt fontolgatja, hogy az önkormányzat tekintélyét sértő valótlan állítások híresztelőivel szemben eljárás kezdeményez.

Az  ügy jogi háttere:
•	1949. évi XX. törvény	a Magyar Köztársaság Alkotmánya
•	1959. évi IV. törvény	a Polgári Törvénykönyvről
•	1993. évi LXXVIII. tv. a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról
•	1993. évi LIX. törvény 	az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
•	1987. évi 19. tvr. 		a versenytárgyalásról

Az  alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

•	1959. évi IV. törvény
210. § (1) Aki a szerződés megkötésekor valamely lényeges körülmény tekintetében tévedésben volt, a szerződési nyilatkozatát megtámadhatja, ha tévedését a másik fél okozta vagy felismerhette. (3) Ha a felek a szerződéskötéskor ugyanabban a téves feltevésben voltak, a szerződést bármelyikük megtámadhatja.

•	1993. évi LXXVIII. tv.
2. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése határozott vagy határozatlan időre, illetőleg feltétel bekövetkezéséig hozza létre.
3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.
7. § (1) A bérbeadó a lakást a komfortfokozatának megfelelő lakásberendezésekkel együtt a szerződésben meghatározott feltételekkel és időpontban rendeltetésszerű használatra alkalmas állapotban köteles a bérlőnek átadni.
8. § (1) A bérbeadó szavatol azért, hogy a lakás az átadásakor rendeltetésszerű használatra alkalmas.
19. § (1) Önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. (2) Az önkormányzati rendelet felhatalmazhatja a bérbeadót a megállapodás tartalmának meghatározására.
23. § (2) A határozott időre szóló, illetőleg valamely feltétel bekövetkezéséig tartó lakásbérleti jog a szerződésben meghatározott idő elteltével, illetőleg a feltétel bekövetkezésekor szűnik meg
31. § (1) A szerződés megszűnése után a lakásban visszamaradó személy - az e törvény alapján bérleti jog folytatására jogosult kivételével - másik lakásra akkor tarthat igényt, ha a bérbeadó, illetőleg a bérlőkijelölésre vagy a bérlőkiválasztásra jogosult erre kötelezettséget vállalt. (2) Önkormányzati lakás esetén a másik lakásban való elhelyezési kötelezettség vállalásának feltételeit önkormányzati rendelet szabályozza.

•	1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

•	1987. évi 19. tvr. a versenytárgyalásról
2. § (1) A törvényerejű rendelet hatálya a szerződés megkötésére irányuló versenytárgyalásra terjed ki. (2) Nem terjed ki a törvényerejű rendelet hatálya a külön jogszabályban szabályozott versenytárgyalásokra, továbbá az árverésre. (3) Versenytárgyalás az, amikor a kiíró a versenytárgyalásra vonatkozó felhívásban közli, hogy több ajánlattevőtől kér ajánlatot és megjelöli az ajánlatok benyújtásának határidejét, valamint elbírálásának időpontját is.
12. § (1) A versenytárgyalásra beküldött ajánlatnak tartalmaznia kell az ajánlattevő részletes nyilatkozatát különösen: a) a versenytárgyalási felhívás feltételeire; b) a szolgáltatás megvalósítására; c) az igényelt ellenszolgáltatás összegére.
16. § (1) A kiíró az ajánlatok felbontása után köteles megállapítani, hogy az ajánlatok közül melyek érvénytelenek. (2) Érvénytelen az ajánlat, ha: (...) azt az ajánlat benyújtására meghatározott határidő eltelte után nyújtották be; (...) az nem felel meg a versenytárgyalási felhívás feltételeinek. (3) Az érvénytelen ajánlatot tevők a versenytárgyalás további szakaszában nem vehetnek részt.
17. § (1) Ha az ajánlatok elbírálása során bizonyos kérdések tisztázása szükséges, a kiíró az ajánlattevőktől felvilágosítást kérhet. (2) A benyújtott ajánlatok a kiíró hozzájárulásával sem módosíthatók.
20. § A versenytárgyalásra vonatkozó rendelkezésektől csak annyiban lehet eltérni, amennyiben ezt jogszabály kifejezetten megengedi.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszos kérelme megalapozott. Az önkormányzat a lakások bérbeadására vonatkozó rendeletét szubjektív mérce alapján alkalmazza, ha a határozott idejű bérleti szerződéssel rendelkező bérlők esetében a határozott idő lejártát követően a további bérbeadásról nem a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény előírásai, illetve a szociális célú lakásbérbeadás feltételeinek megléte, vagy annak hiánya alapján dönt, hanem egyéb, nem részletezett érdekek alapján.
	A jogbiztonság alkotmányban garantált elvét sérti az önkormányzat ha a korábbi rendelete alapján készült bérbeadói nyilatkozatban foglaltakat, a rendelet módosítását követően nem ismeri el magára nézve kötelezőnek. A bérbeadói nyilatkozatban az önkormányzat ugyanis garantálta, hogy a bérlőt a 3 év lejárta után további 3 évre előbérleti jog illeti meg, ha szociális feltételeknek megfelel, és amennyiben nem felel meg, úgy a lakás további bérletére piaci alapon továbbra is jogosult.
	Ha az önkormányzat a lakást nem kívánja továbbra is bérbe adni, akkor valószínű, hogy az ingatlant értékesíteni kívánja. Ezt akadályozza az, hogy a panaszos "irreális elképzeléseihez makacsul ragaszkodva, családját kilátástalanságba sodorja". A panaszos nem fogadta el az önkormányzat által valóban felajánlott egyetlen lakást, amely egy másik önkormányzat területén helyezkedik el, mert ha elköltözne akkor a bérbeadó önkormányzat már semmilyen kötelezettséggel nem tartozna vele szemben. E lakás nem tekinthető komfortosnak, mert a fürdőszoba a szabálytalanul megépített galérián található, amely csak létrán közelíthető meg, és ez a három kisgyermekes család számára életveszélyes.
	A beszerzett iratok, valamint a jogszabályok elemzése alapján arra a megállapításra jutottam, hogy az önkormányzat visszaélt azzal a helyzettel, hogy egy személyben az ingatlan tulajdonosa, és e tulajdonra vonatkozó jogszabály megalkotására jogosult is. Az önkormányzat a rendeletét az érdekeinek megfelelően módosíthatja, mert a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény az előbérleti jog kérdését nem szabályozza.
	Az önkormányzatok, a lakástörvény hatályba lépését követően kötött szerződésekben szinte kizárólag határozott időre adták bérbe a lakásokat. A Bp. XII. kerületi Önkormányzat az adott ügyben olyan precedenst teremtett, amelynek alapján akár valamennyi önkormányzat megszabadulhat a határozott idejű szerződéssel rendelkező bérlőitől, ha azt az érdeke úgy kívánja. Álláspontja szerint ugyanis az előbérleti jog csak akkor él, ha az önkormányzat a lakás bérbe kívánja adni. Az önkormányzat az elmúlt évek során mindig arra hivatkozott, hogy az általa tett intézkedések nem ütköztek jogszabályba, és kizárólag a panaszos okozta a saját helyzetét. A polgármester tagadta, hogy az önkormányzat a panaszost valaha megtévesztette volna. A pályáztatás lebonyolítása során az önkormányzat illetékes szervei azonban valóban megtévesztették a jogban kevésbé jártas állampolgárt, mert - a Ptk. 210. § (1) bekezdése szerint - az is megtévesztésnek tekinthető ha az egyik fél a másik fél tévedését (okozta vagy) felismerhette. A Bizottság azzal, hogy a panaszos pályázatát elfogadta annak ellenére, hogy arra a panaszos ráírta, hogy határozatlan idejű bérleti szerződésre pályázik, ezért ellenszolgáltatás nélkül lemond egy határozatlan idejű bérletről, továbbá vállal egy közel 1 millió forintos felújítási költséget az önkormányzat helyett, egyértelműen megtévesztette a panaszost.
	A panaszos megalapozottan hihette azt, hogy ha a pályázaton szociális célú bérbeadásként meghirdetett lakásért az előírt lakbéren, és óvadékon felül további 1 millió forintot kell fizetnie, akkor a szerződést nem csupán 36 hónapra, hanem határozatlan időre fogják megkötni. A tévedés alapján történő megtámadás egyik lehetséges rendezése a szerződés semmissé nyilvánítása, és az eredeti állapot helyreállítása. Erre a panaszos esetében azért nincs mód, mert a korábbi bérleményét az önkormányzat másnak már bérbeadta, és a bontási határozatot is visszavonták, úgy azt az utóbbi bérlő akár meg is vásárolhatta.
	A bérlő eleget tett a törvényben, a rendeletben és a szerződésben előírt kötelezettségének, az önkormányzat - a polgármester szerint mindenben törvényesen eljárva - mégis hajléktalanná tehet egy állampolgárt, aki az önkormányzat lakásgazdálkodásában bízva nem ügyvédi képviselettel nyújtotta be a pályázatát.
	A polgármester válaszának a rádióban tett nyilatkozatával egybecsengő részét nem tudom elfogadni, mert azzal a kijelentésével, hogy "ne számítson méltányos elbánásra aki az önkormányzatot beperelte", bebizonyította, hogy semmilyen önkritikára nem hajlandó. Az önkormányzat a szakmai, gazdasági túlsúlyát a kiszolgáltatott helyzetben lévő állampolgár ellen fordítja, aki a vélt, vagy valós érdekeinek védelmében az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározottak szerint a jogorvoslathoz való alkotmányos jogát kívánja gyakorolni. 
Az ilyen polgár nem kívánatos személy a Bp. XII. kerületében.
	A vizsgálat alapján megállapítottam, hogy az önkormányzat eljárása visszásságot okozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint az 57. § (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggésben, ezért a következő ajánlást teszem:

Ajánlás:
	I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján felkérem a Budapest Főváros XII. kerületi Önkormányzatának képviselőtestületét hogy fontolja meg a 24/1993. (XII.23.)Ör. számú rendeletének 24. § (4) bekezdésében a polgármesternek adott indokolatlan mérlegelési jogkör törlését, és e szakasz olyan módosítását, amely a határozott idejű bérlet lejártát követően az ismételt bérbeadást (előbérlet jogot) nem szubjektív szempontok alapján határozná meg.
	II. Az 1993. évi LIX. tv. 21. § alapján felhívom a képviselőtestületet, hogy vizsgálja felül az önkormányzat polgármesterének a panaszos ügyében a lakások bérbeadásával kapcsolatos korábbi eljárását, valamint az ügyben indított végrehajtási eljárásban tett intézkedéseit.
Kérem a Polgármester urat, hogy a képviselőtestület álláspontjáról 30 napon belül Hivatalomat, és a Fővárosi Közigazgatási Hivatalt értesíteni szíveskedjék. Tájékoztatom, hogy amennyiben az önkormányzat az ajánlásommal nem értene egyet, úgy megfontolom, hogy az 1993. évi LIX. tv 22. § alapján az önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálatát indítványozzam-e az Alkotmánybíróságnál.
	III. Az Obtv. 20. § (1) alapján felhívom a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy álláspontjáról 30 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2000. január 9.

Gönczöl Katalin