OBH 5035/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása
	Nagytarcsai lakosok beadványukban a lakóhelyük közelében lévő baromfitelepről származó bűzt, illetve a település képviselő-testületének e panaszukkal kapcsolatos eljárását sérelmezték.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság, a 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jog, a 18. § szerinti egészséges környezethez való jog, valamint az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.
	Eljárásom során megkerestem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, akitől a panasszal kapcsolatos álláspontjáról és megtett intézkedéseiről kértem tájékoztatást. A válasz ismeretében több, az állattartással összefüggő kérdés megválaszolására kértem Nagytarcsa Polgármesteri Hivatalának Jegyzőjét.

A megállapított tényállás
	Az 1997. augusztus 6-án kelt beadványban Széchenyi és Bocskai utcai lakosok a Széchenyi u. 28. szám alatti ingatlanon több éve folytatott csirketartás miatt a képviselő-testület vizsgálatát kérték. A lakók sérelmezték az elviselhetetlen bűzt, ami miatt sem ablakot nyitni, sem az udvarra kiülni nem tudnak.
	1997. október 6-án a Polgármesteri Hivatal műszaki főelőadója az ingatlanon folytatott állattartást 100 db baromfi tartására korlátozta. A határozat szerint az ezen felüli állatállományt a határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül el kell távolítani. Az indokolás szerint a melléképületben mintegy 1200 db tyúk nagyüzemi állattartása folyik.
	A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal 63.644/1997. számú, 1997. december 3-án kelt határozatában az első fokú határozatot megváltoztatta és kötelezte az állattartót, hogy az ingatlanán folytatott nagyüzemi baromfitartást 90 napon belül az építési engedély, illetve az állattartásra vonatkozó engedély beszerzéséig szüntesse meg.
	Az állattartó a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte a Pest Megyei Bíróságnál, de az első tárgyalást követően keresettétől elállt és kérte a per megszüntetését. A Pest Megyei Bíróság ezt követően a pert 1999. június 21-én végzésével megszüntette.
	A panaszosok a per megszüntetését követően a Közigazgatási Hivatal fenti számú határozatának végrehajtását kérték. Nagytarcsa Jegyzője az 1007-2/1997. számú, 1999. szeptember 6-án kelt határozatában - az állattartásról szóló helyi önkormányzati rendelet alapján - 2003. december 31-ig a Széchenyi u. 28. szám alatti állattartásra szolgáló melléképületben 1200 db baromfi tartását engedélyezte.
2000. július 3-án a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a jegyző 1007/1999. számú és az 1007-2/1999. számú határozatát hatályon kívül helyezte és az állattartási ügyben új eljárás lefolytatását rendelte el. A Közigazgatási Hivatal megállapította, hogy a jegyzői határozatok ellentétesek a 65.644/1997. számú határozatban foglaltakkal, valamint hatásköri szempontból nem felelnek meg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. §-ában foglalt szabályoknak. A határozat indokolása kifejti, hogy az önkormányzati hatósági ügyekben - a helyi önkormányzat rendeletében foglaltakon alapuló állattartási ügyek ilyen ügyeknek tekintendők - a hatáskör gyakorlására az 1990. évi LXV. törvény 11. §-a értelmében a jegyző nem jogosult, hanem csak a képviselő-testület, illetőleg átruházott hatáskörben a polgármester vagy a képviselő-testület bizottsága. Erre tekintettel az állattartást engedélyező jegyzői határozat hatásköri okból sem tartható hatályban.
	A település képviselő-testületének 69/2000. (XI.20.) sz. határozatában az áll, hogy a testület 5 igen, 2 nem és 2 tartózkodás mellett engedélyezi 2001. május 31-ig 1200 db tojó-tyúk tartását. Emellett kötelezte az állattartót, hogy tevékenységét a szakhatósági előírások szigorú betartásával végezze, valamint arra, hogy a megjelölt időpont után az állattartás megszüntetését jelentse be.
	2001. március 12-én a Közigazgatási Hivatal Törvényességi Ellenőrzési és Felügyeleti Főosztálya törvényességi észrevételt tett. Kifejtette, hogy az állattartó - aki egyébként a település alpolgármestere - érintettsége ellenére a képviselő-testület nem döntött a képviselő döntéshozatalból történő kizárásáról, sőt erre irányuló kezdeményezés sem hangzott el a testületi ülésen. Az 1990. évi LXV. törvény 14. § (2) bekezdése értelmében a képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A települési képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett képviselő kezdeményezésére vagy bármely települési képviselő javaslatára a képviselő-testület dönt. A kizárt települési képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek kell tekinteni. Az alpolgármester a jegyzőkönyv szerint résztvett a testületi ülésen, de szavazati jogával nem élt, így a 10 képviselő közül 9 szavazott a javaslatról. A javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges. A napirendi pont tárgyalásakor 10 képviselő volt jelen és csak 5 támogatta a döntés elfogadását. A határozat elfogadásához szükséges egyszerű többség így hiányzott.
A Közigazgatási Hivatal felhívta a képviselő-testületet, hogy a 69/2000. számú határozat visszavonásáról legkésőbb 2001. április 30-ig gondoskodjon.
	A Közigazgatási Hivatal a helyi állattartási rendelet felülvizsgálatának elvégzését is szükségesnek tartotta tekintettel arra, hogy a képviselő-testület nem gondoskodott a magasabb szintű jogszabályok (az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény, az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény) előírásaival megegyező rendeletmódosítás kidolgozásáról és testületi jóváhagyásáról. A felülvizsgálat elvégzésének határideje 2001. április 30. volt.
	A Közigazgatási Hivatal végül - szintén 2001. április 30-i határidővel - a helyi állattartási rendelet 10. § (1), (3) és a 11. § (1) bekezdésének hatályon kívül helyezésére kérte fel a testületet. Kifejtette, hogy az Ötv. 7. § (1) bekezdése értelmében törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. A polgármesteri hivatal vezetője számára a testület önkormányzati rendelettel hatósági hatáskört nem alapíthat, eljárására nézve rendelkezéseket nem állapíthat meg.
	A Közigazgatási Hivatal a megtett intézkedésekről külön levélben kért tájékoztatást 2001. május 4-ig.
	Nagytarcsa jegyzője a megkeresésemre adott válaszában tájékoztatott, hogy a "testületi határozat szerint (amely ha nem is volt törvényes, azonban a képviselők jóindulatát tükrözte)" az állattartó 2001. május 31-ig kapott haladékot a tyúktartásra. Közölte, hogy a Közigazgatási Hivatal által kifogásolt és az Ügyészség által is többször vizsgált ügy lezártnak tekinthető, mert az állattartó 2001. május 3-án bejelentette a képviselő-testületnek, hogy az állattartást 2001. április 30-án megszüntette.
A képviselő-testület az állattartásról szóló helyi rendeletet azért nem módosította, mert a nagyüzemi állattartásra vonatkozó rendelkezés módosítása az ügyben érintett állattartó bejelentésével okafogyottá vált, ugyanis a településen más nem végez ilyen tevékenységet és igény sincs a változtatásra.

Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
44/A. § (1) a) A helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül.
44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
115. § (1) A tulajdonjogi igények nem évülnek el.
(3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
192. § (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § a) A Kormány a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
98. § (2) a) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja.
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, b) döntései (rendelete, határozata), c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti: a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését; b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát; c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
•	Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény
3. § (1) Az állat tartásánál meg kell tartani az állategészségügyi, a közegészségügyi, a környezetvédelmi, valamint az állatvédelmi előírásokat; ezeket érvényesíteni kell az állat szállítása, forgalmazása, az állati eredetű élelmiszer és állati eredetű termék előállítása, feldolgozása, tárolása és forgalmazása során is.

Az érintett alkotmányos jogok

•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	1. Az önkormányzatok jogosultak a településen az állattartás szabályait rendeletben meghatározni. Nagytarcsán az állattartást a 8/1991. (VII.9.) számú rendelet szabályozza.
	A terhek viselésének kötelezettsége éppúgy a tulajdonjog tartalmát alkotja, mint a tulajdonost megillető jogosultságok rendszere. A dolog természetéből adódó terhek (karbantartási, felújítási, üzemeltetési költségek) és a közterhek (adók, illetékek stb.) mellett a dologgal járó terhek külön csoportját alkotják a tulajdonjog részjogosítványainak korlátozásai. Ezek valamely egyébként kizárható magatartás (pl. átjárás) tűrésének kötelezettségében vagy egy, a tulajdonos által egyébként tanúsítható magatartástól (pl. zajkeltés) való tartózkodásban nyilvánulhatnak meg.
	A szomszédjog általános szabályát a Ptk. 100. §-a határozza meg: a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. Így pl. tilos gáz, füst, zaj stb. útján a szomszédos telekre olyan áthatást gyakorolni, amely a szomszédot szükségtelenül zavarja, vagy amely jogai gyakorlását veszélyezteti.
A sérelmet szenvedett szomszéd követelheti az ilyen cselekmény abbahagyását, ha pedig tartani lehet ismétléstől, a jövőre való eltiltást, továbbá az ilyen cselekményből eredő esetleges kárának megtérítését is. A szomszédjog általános szabálya felhasználható a környezetszennyező magatartásokkal szembeni védekezésre is.
	A szomszédjog általános szabályával (másik gyakran használt elnevezéssel: a szükségtelen zavarás általános tilalmával) kapcsolatban nehéz feladat hárul a bírói gyakorlatra. Az általános szabályt konkrét életviszonyokra alkalmazva kell kijelölnie a szükségszerű és a szükségtelen zavarás közötti határvonalat. Amilyen mértékben szükségszerűnek minősíti a bíróság a zavarást, olyan mértékben tűrési kötelezettséget ró a szomszédra. Amilyen mértékben viszont szükségtelennek minősíti, olyan mértékben korlátozza a tulajdonos használati jogát. Egy állattartással kapcsolatos jogvitában a Legfelsőbb Bíróság kifejtette, hogy "olyan kertes, családi házakkal beépített környezetben, ahol az állattartás megengedett és szokásos a csirkenevelés önmagában nem kifogásolható. Az állattartás azonban nem lehet olyan mértékű, hogy azzal a szomszédos ingatlan tulajdonosait szükségtelenül zavarja." (BH1989. 148.)
	A bírói gyakorlat a birtokháborítás fogalmát rugalmasan értelmezi, annak minősítve számos környezeti ártalmat is. A szomszédjogok védelme mellett ezáltal a birtokvédelem (Ptk. 188. § - 192. §) is a környezetvédelem egyik jogi eszközévé válhatott.
	A Ptk 115. § (3) bekezdése alapján a tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését. A tulajdonost tulajdonjoga alapján a dolog háborítatlan birtoklása, használata, hasznainak szedése illeti meg. Ha a tulajdonost nem fosztották ugyan meg a dolog birtoklásától, a tulajdonjog gyakorlását nem tették teljes mértékben lehetetlenné, de valaki a tulajdonost a birtoklásban megzavarta, akadályozza, korlátozza valamely jogosultság gyakorlását, a tulajdonos követelheti a háborítás megszüntetését. Ezt a per-fajtát a tulajdonjog háborítatlanságát védő pernek is szokás nevezni.
A tulajdonjog háborítatlanságát védő per tartalmában csak negatívumra irányulhat. Háborítás esetében a tulajdonos azt követelheti, hogy a háborító ezt a magatartását hagyja abba, követelheti továbbá, hogy a bíróság a jövőre nézve tiltsa el őt a háborítás ismétlésétől.
	2. A nagyüzemi állattartással járó szaghatások miatt a lakók már 1997-ben kérték a képviselő-testület intézkedését. A fentebb már ismertetett adatok alapján megállapítható, hogy az állattartás csak 2001 tavaszán szűnt meg.
	Az ÁNTSZ Gödöllő Városi Intézete 2000. szeptember 12-én kelt szakvéleményében az állattartásra szolgáló épület takarítottságát megfelelőnek minősítette, azonban megállapította, hogy a nagy meleg hatására a tojóházból származó elhasznált levegő a környék levegőjét bűzössé, kellemetlen szagúvá teszi, ami az ott lakók életkörülményeit negatívan befolyásolja. A korábbi, 1997 augusztusában tartott helyszíni szemle tapasztalatai alapján a tisztiorvosi szolgálat a tyúktartást közegészségügyi szempontból akkor nem kifogásolta. Abban az időben a közeli épületben - a közegészségügyi hatóság tudomása szerint - még nem laktak, azóta viszont az épület lakottá vált. Ez az állásfoglalás az akkori állapotra vonatkozott és annak figyelembevételével készült, hogy az állattartás 1-2 éven belül meg fog szűnni.
	Figyelemmel arra, hogy az állattartó bejelentette az állattartás megszüntetését, megoldódott panaszra tekintettel az állattartás tárgyában további vizsgálatot nem folytatok.
	3. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal határidő kitűzésével több törvényességi észrevételt tett.
Kezdeményezte a 69/2000. számú, az állattartást 2001. május 31-ig engedélyező határozat visszavonását, valamint az állatok tartásáról szóló helyi rendelet egyes pontjainak hatályon kívül helyezését és e jogszabály felülvizsgálatát.
	Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az Ötv. 98. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak. A törvényességi ellenőrzés körébe tartozó döntések az önkormányzati rendeletek, határozatok.
	A helyi állattartási rendelet, valamint az állattartást engedélyező képviselő-testületi határozat törvényességének vizsgálatát a hatáskörrel rendelkező szerv elvégezte, az érintett képviselő-testületet határidő kitűzésével a törvénysértés megszüntetésére felhívta. Szükségesnek tartom ugyanakkor jelezni a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy a rendelkezésemre álló információk szerint a helyi rendelet módosítása nem történt meg, ami további intézkedést tehet szükségessé.

Budapest, 2001. október 10.

Lenkovics Barnabás