OBH 4859/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin
A vizsgálat megindulása:
Két ügyvéd és egy magánszemély (a továbbiakban: panaszosok) azt sérelmezték, hogy a kínai állampolgárok bevándorlási kérelmének elbírálása során a Fővárosi Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) olyan mértékben túllépte az ügyintézési határidőket, ami a többi külföldihez képest hátrányos megkülönböztetésüket eredményezte. 
A panaszosok azt is kifogásolták, hogy a BRFK Bűnüldözési Igazgatóság szakhatósági állásfoglalása alapján több olyan külföldi bevándorlási kérelmét, akik esetében a nyomozó hatóság a büntetőeljárást megszüntette, azzal az indokkal utasították el, hogy az érintett személy az „ügybe belekeveredett és ezért a magyar társadalomra veszélyeket rejt magában”.
A vizsgálat menete:
A panaszosok által kifogásolt ügyintézési határidők jelentős túllépésének problémáját három szakaszban vizsgáltuk.
Elsőként az előző országgyűlési biztos fordult a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójához (a továbbiakban: főigazgató), akinél a Közigazgatási Hivatal kifogásolt ügyintézési gyakorlatának a felülvizsgálatát kezdeményezte. Figyelemmel arra, hogy a bevándorlási ügyek intézésének áttekintésére a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal 2000. szeptember 25-29. között felügyeleti ellenőrzést tartott a Közigazgatási Hivatalban, ami az ügyintézési határidőknek a panaszosok által kifogásolt túllépésére is kiterjedt, a főigazgató a felügyeleti ellenőrzés (a továbbiakban: ellenőrzés) megállapításairól szóló jelentést küldte meg az országgyűlési biztosnak, amit az Országgyűlési Biztosok Hivatalában 2001. január 5-én iktattak.
Második lépésben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese 2002. március 27-én levélben fordult - az időközbeni jogszabályváltozás eredményeként illetékes – BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság vezetőjéhez, akinél a 2002. január 1-jén átvett folyamatban lévő ügyekre is kiterjedő vizsgálatot kezdeményezett a kínai állampolgárok bevándorlási ügyeiben tapasztalható ügyintézési határidők áttekintése érdekében.
Az országgyűlési biztos általános helyettese utoljára 2003. márciusában kért információt a kínai állampolgárok bevándorlási kérelmének intézéséről.
A vizsgált alkotmányos jogok: 
-	A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”. /Alkotmány 2. § (1) bekezdés/;
-	A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját". /Alkotmány 7. § (1) bekezdés/;
-	Diszkrimináció tilalma: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül" /Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés /.
Az alkalmazott jogszabályok: 
-	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
-	A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
19. § (1) A bevándorlási kérelemhez mellékelni kell
a) a személyazonosító adatokat és az állampolgárságot (hontalanságot) igazoló okiratot;
b) a születési, a házasságban élő kérelmező esetén a házassági anyakönyvi kivonatot, a házasság megszűnése esetén az azt megállapító jogerős hatósági határozatot, továbbá a kiskorú kérelmező személyes joga szerinti hiteles okiratot, hogy a kiskorú kivándorlásának nincs törvényes akadálya;
c) a külföldi lakóhelye szerint illetékes hatóság által hat hónapon belül kiállított, a büntetlen előéletet igazoló okiratot;
d) a három hónapnál nem régebbi orvosi hatósági igazolást arról, hogy a külföldi nem szenved a közegészséget veszélyeztető betegségben;
e) az iskolai végzettséget, a szakképzettséget igazoló okiratot;
f) a külföldi magyarországi lakhatását és megélhetését igazoló okiratot.
(2) Az (1) bekezdésben felsorolt okiratok helyett az illetékes külföldi hatóság által hitelesített másolat is csatolható. Az (1) bekezdés b) és c) pontjában meghatározott kötelezettség teljesítése alól a kérelmező nyilatkozata alapján felmentés adható. A külföldi hatóság által kiadott okiratot, igazolást vagy azok másolatát hiteles magyar nyelvű fordítással együtt kell csatolni.
-	A szakfordításról és tolmácsolásról szóló 24/1986. (VI. 26.) MT rendelet, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 7/1986. (VI. 26.) IM rendelettel
[A vastag betűs szöveg a 24/1986. (VI. 26.) MT rendelet (a továbbiakban: R.), a vékony betűs a 7/1986. (VI. 26.) IM rendelet (a továbbiakban Vhr.) szövege.]
R. 5. § Hiteles fordítást, fordítás hitelesítését, valamint idegennyelvű hiteles másolatot - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak az Országos Fordító és Fordításhitelesítő Iroda készíthet.
Vhr. 5. § (1) Az Országos Fordító és Fordításhitelesítő Irodának (a továbbiakban: OFFI) az R. 5. §-a szerinti kizárólagos feladatkörébe tartozik bármely megrendelő részére
a) idegen nyelvű szövegnek magyar nyelvre, vagy más idegen nyelvre, továbbá magyar nyelvű szövegnek idegen nyelvre való hiteles fordítása;
b) más által készített fordítás hitelesítése;
c) idegen nyelvű iratról hiteles másolat készítése.
(3) Az OFFI-nak az R. 5. §-ában meghatározott kizárólagos feladatköre nem érinti a külképviseleteknek a más jogszabályban vagy nemzetközi szerződésben meghatározott hatáskörét fordítások, valamint idegen nyelvű iratmásolatok készítésére és azok hitelesítésére, továbbá a közjegyzőknek a külön jogszabályban meghatározott hatáskörét idegen nyelvű okirat elkészítésére, fordítás hitelesítésére, idegen nyelvű okiratról hiteles másolat készítésére, idegen nyelvű okirat, illetőleg idegen nyelvű okiraton aláírás hitelesítésére.
(6) Az OFFI az (1) bekezdésben meghatározott feladatköre ellátása során a Magyar Köztársaság címerével ellátott okiratot (nyomtatványt) és körbélyegzőt használ.
-	A közjegyzőkről szóló1991. évi XLI. törvény
111. § A közjegyző által e törvényben előírt alakszerűségek megtartásával elkészített közjegyzői okirat, ennek hiteles kiadmánya és a közjegyzői tanúsítvány: közokirat.
114. § (1) A közjegyzőt az igazságügyminiszter feljogosíthatja, hogy idegen nyelven készítsen közjegyzői okiratot. A nyelvi jogosítvány számának a közjegyzői okiratból ki kell tűnnie.
136. § (1) A közjegyző tanúsítványt állít ki
a) arról, hogy a másolat az előtte felmutatott okirattal megegyező,
b) a fordítás helyességéről,
138. § (1) Az a közjegyző, aki idegen nyelven okirat készítésére jogosult, ezen a nyelven a közjegyzői hatáskörbe tartozó ügyekben keletkezett okiratról hiteles fordítást készíthet, vagy a fordítás helyességét tanúsíthatja.
157. § A magyar külképviseleti hatóság okirat elkészítésénél és tanúsítvány kiállításánál e törvény szerint jár el.
A vizsgálat megállapításai: 
A BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal által készített jelentés szerint a Közigazgatási Hivatalban 2000. szeptember 26-án 8029 bevándorlási kérelem állt elbírálás alatt. Tekintettel arra, hogy 1999. október 1. és 2000. szeptember 30. között a Közigazgatási Hivatal 4046 bevándorlási kérelmet bírált el, az ellenőrzés megállapította, hogy a folyamatban lévő ügyekben a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Itv.) 20. § (2) bekezdésében előírt 120 napos ügyintézési határidőt nem lehetett betartani. Az ügyintézési határidők sorozatos túllépése ellentétes volt az Itv. 20. § (2) bekezdésével, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból eredő tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Az ellenőrzés két olyan körülményt tárt fel, ami a kínai állampolgárok bevándorlási kérelmének intézését befolyásolta.
Az egyik a Közigazgatási Hivatal vezetőjének azon utasítása volt, amelyben a bevándorlási kérelmek intézését a kérelmezők állampolgársága, illetve nemzetiségi hovatartozása szerint rangsorolta (a továbbiakban: utasítás). Az utasításban a hivatalvezető azt szabályozta, hogy az eljáró ügyintézőknek a bevándorlási kérelmeket milyen sorrendben kell elbírálniuk. Az első csoportba a magyar nemzetiségű kérelmezők tartoztak. Közülük elsősorban a délszláv országokból származók, másodsorban az erdélyi magyarok, végül az „egyéb magyar nemzetiségűek” ügyeit kellett elbírálni. A második csoportba tartoztak azok, akik a bevándorlásukat családegyesítés céljából, családtagként kérelmezték feltéve, ha a kérelmező magyar nemzetiségű volt. Az utasítás az Európai Unió, illetve a Japán Császárság állampolgárait a harmadik csoportba sorolta. Az utolsó csoportba az „egyéb kérelmezők”, vagyis azok tartoztak, akiket az előző három kategória egyikébe sem lehetett besorolni. Az ebbe a csoportba tartozó külföldiek, köztük a kínai állampolgárok ügyeiben mindössze felvilágosítást lehetett adni, a kérelmek intézése körében kizárólag közbenső intézkedéseket - például iratbekérés, szakhatósági megkeresés – lehetett tenni. Ügyeikben az utasítás hatályba lépésekor a már előkészített határozatokat nem lehetett kiadni és új határozatokat sem lehetett hozni.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) 2. § (5) bekezdése értelmében, az államigazgatási eljárásban az ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, az ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni. Az említett szabályból nem következik, hogy törvény a norma szövegében ne tehetne különbséget az ügyfelek, így például az Itv. 17. § (4) bekezdése a bevándorolni szándékozó magyar, illetve nem magyar nemzetiségű külföldiek között. Figyelemmel azonban arra, hogy a Közigazgatási Hivatal vezetőjének utasítása az Itv. rendelkezésein meghaladóan tesz különbséget a bevándorlásukat kérelmező külföldiek között, alkalmazása az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított diszkrimináció-mentes elbánáshoz, illetve az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból eredő tisztességes elbánáshoz való joggal összefüggő visszásságot eredményezett.       
Az ellenőrzés másik, kínai állampolgárokat érintő megállapítása az volt, hogy többségük a bevándorlási kérelméhez a büntetlen előéletet igazoló okirat, a születési, házassági anyakönyvi kivonat, valamint az iskolai bizonyítványok helyett valamelyik kínai közjegyző által kiállított igazolásokat csatolt. Az ellenőrzés szerint ezeket az igazolásokat azért nem lehetett volna elfogadni, mert egyrészt a felsorolt okiratok eredeti példányát, vagy azok hiteles másolatát kellett volna a bevándorlási kérelemhez csatolni, másrészt a kínai közjegyzők ügyköre sem a születési anyakönyvi kivonatok kiállítására, sem a hatósági erkölcsi bizonyítványok kiadására nem terjedt ki. Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint az ellenőrzés által kifogásolt okmányok elfogadása nem okozott olyan sérelmet, ami a kínai állampolgárokat megillető bármely alkotmányos joggal összefüggésbe hozható, így az említett megállapítás kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem. 
Az ellenőrzés tapasztalatairól szóló összefoglaló jelentés a feltárt jogalkalmazási, illetve ügyintézési hiányosságok összegezésén túl, intézkedési javaslatokat is megfogalmazott a Közigazgatási Hivatal vezetője számára. Az összefoglaló jelentés az ügyintézési határidők jelentős túllépésének megelőzése, illetve a folyamatban lévő kérelmek számának mielőbbi csökkentése érdekében javasolta, hogy a hátralék felszámolásáig növeljék a bevándorlási ügyekkel foglalkozó ügyintézők létszámát. Az összefoglaló jelentés értelmében haladéktalanul meg kellett szüntetni a bevándorolni szándékozó külföldiek egyes csoportjaival szemben alkalmazott - az utasítás végrehajtásából eredő - jogellenes megkülönböztetést és a már előkészített határozatokat haladéktalanul kiadmányozni kellett. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos eljárásának egyik feltétele, hogy a sérelmet szenvedett személy a rendelkezésére álló jogorvoslatot kimerítse. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése értelmében, ha az országgyűlési biztos arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.  Figyelemmel arra, hogy az ellenőrzés során feltárt jogszabálysértéseket a felettes szerv felügyeleti intézkedés formájában orvosolta, az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok észlelésén túl, azok orvoslására ajánlást nem tett.  
Az ellenőrzés során feltárt jogsértésekkel érintett külföldiek nagy számára tekintettel, egy évvel később az országgyűlési biztos általános helyettese az időközben hatályba lépett 173/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet alapján - a 2002. január 1-jétől illetékes - BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának (a továbbiakban: Regionális Igazgatóság) vezetőjéhez (a továbbiakban: igazgató) fordult, akinél a felügyeleti intézkedés hatékonyságának megismerése céljából a bevándorlási engedély iránti kérelmet benyújtó kínai állampolgárok ügyeiben tapasztalható ügyintézési határidők vizsgálatát kezdeményezte.
Az igazgató válasza szerint a Regionális Igazgatóság 2002. január hónapban összesen 7632 folyamatban lévő bevándorlási ügyet vett át a Közigazgatási Hivataltól, ami megközelítette az egy év alatt országosan elbírált bevándorlási ügyek számát. A 2565 különféle ázsiai országokból származó külföldi ügyei közül 1848 kérelmet a kínai állampolgárok terjesztettek elő. 
A kínai állampolgárok által benyújtott bevándorlási kérelmek intézésének ismételt elhúzódását az ellenőrzésnek a kínai közjegyzők által kiállított igazolások elfogadásával kapcsolatos kritikai észrevétele okozta. Miután a feltárt jogalkalmazási hiányosság kiküszöbölésére vonatkozó intézkedési javaslat mindössze annyi volt, hogy „a bevándorlási kérelem mellékleteként csatolandó okiratok tekintetében meg kell követelni, hogy azok az idegenrendészeti törvényben és más jogszabályokban meghatározott módon kerüljenek csatolásra”, megfelelő útmutatás, illetve az alkalmazandó jogszabályi rendelkezések feltüntetésének hiányában - a gyakorlati teendők tisztázásáig - a Közigazgatási Hivatal vezetője a kínai állampolgárok kérelmeinek elbírálását felfüggesztette. A felfüggesztéssel egyidejűleg a Közigazgatási Hivatal vezetője a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz fordult és kezdeményezte, hogy szakmai felügyeletet ellátó szervként egyeztessen az illetékes minisztériumokkal arról, hogy az egyes országok állampolgárai által benyújtott okiratok elfogadhatóságának kérdésében miként kell eljárni.
A BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal a Külügyminisztériummal, illetve az Igazságügyi Minisztériummal történő egyeztetéseket követően, annak eredményéről 2001. április 17-én levélben tájékoztatta a Közigazgatási Hivatal vezetőjét. A tájékoztatás szerint a külföldön kiállított közokiratnak, főszabályként csak akkor van a hazai közokirattal azonos bizonyító ereje, ha azt az illetékes magyar külképviselet állította ki, hitelesítette, vagy felülhitelesítette. A hitelesítés azt igazolja, hogy az okiraton lévő pecsét vagy bélyegzőlenyomat, illetve aláírás valódi, és az aláíró személy milyen minőségben járt el. Az illetékes külföldi hatóság által kiállított, majd a kibocsátó állam kijelölt szerve által hitelesített okiratot a magyar külképviselet oly módon hitelesíti felül, hogy az okiraton szereplő hitelesítő aláírás, illetve bélyegző lenyomat hitelességét tanúsítja (diplomáciai felülhitelesítés). Diplomáciai felülhitelesítés nélkül is teljes bizonyító erejűnek kell tekinteni azt a közokiratot, amit olyan országban adtak ki, amellyel Magyarország ilyen tartalmú jogsegély egyezményt kötött, vagy részese az 1973. évi 11. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a külföldön felhasználásra kerülő közokiratok diplomáciai vagy konzuli hitelesítésének (felülhitelesítésének) mellőzéséről Hágában, az 1961. október 5. kelt egyezménynek (a továbbiakban: hágai egyezmény). Utóbbi esetben az okmány hitelességét a 3. Cikk első bekezdésében szabályozott tanúsítvány (apostille) igazolja.
A kínai állampolgárok esetében további jogalkalmazási bizonytalanságot okozott, hogy az 1997. évi LXII. törvénnyel kihirdetett magyar-kínai polgári és kereskedelmi jogsegélyszerződés 22. cikke értelmében a „szerződés alkalmazása során az egyik Szerződő Fél igazságügyi vagy más illetékes hatóságai által hatáskörüknek és illetékességüknek keretein belül kiállított vagy hitelesített iratok és fordítások, feltéve, hogy azt aláírták és hivatalos bélyegzővel látták el, a másik Szerződő Fél igazságügyi és más hatóságai előtt folyó eljárásban való felhasználás céljából semmiféle további hitelesítésre nem szorulnak”. Az idézett jogszabályi rendelkezésben felsorolt közokiratok azonban csak a két állam bíróságai, illetve hatóságai közötti polgári és kereskedelmi jogsegély forgalomban mentesülnek a felülhitelesítés alól. A jogsegélyszerződés rendelkezéseit a magánszemély kérelmére indult közigazgatási eljárásban, így például a bevándorlási ügyekben nem lehet alkalmazni. Miután a Kínai Népköztársaság nem részese a hágai egyezménynek, az idegenrendészeti eljárásban a magyar hatóságok csak azokat az okiratokat fogadhatják el, amelyeket a Kínai Népköztársaság Külügyminisztériuma hitelesített, illetve a Magyar Köztársaság Kínai Nagykövetsége felülhitelesített.
A tájékoztatás kézhezvételét követően újabb problémát okozott, hogy mi legyen a már benyújtott okiratokkal. Nyilvánvaló volt a teendő azokban az esetekben, amikor a kérelmezők az Itv. 19. § (1) bekezdésében felsorolt okiratok helyett, mindössze a közjegyzők által kiállított igazolásokat csatolták a bevándorlási kérelemhez. Ezekben az ügyekben a hiányzó okirat pótlására vonatkozó felszólítás mellett a kérelmezők tájékoztatást kaptak arról is, hogy azokat a magyarországi felhasználáshoz miként kell hitelesíttetniük, illetve felülhitelesíttetniük.
Kérdés volt, hogy a kérelmezők által mellékelt születési, házassági anyakönyvi kivonatokat, illetve a büntetlen előéletet tanúsító okiratot kell hitelesítés, illetve felülhitelesítés céljából visszaküldeni, vagy a több hónapos, illetve éves időmúlásra tekintettel ezeket a kérelmezőknek újra be kell szerezniük és az új dokumentumokat kell hitelesítve, illetve felülhitelesítve benyújtaniuk. Ebben a helyzetben ismét a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnak kellett iránymutatást adnia, amelyben oly módon foglalt állást, hogy a már csatolt okiratokat kell hitelesítés, illetve felülhitelesítés céljából visszaküldeni.
Az újabb vitás kérdések tisztázásának eredményeként a Közigazgatási Hivatal a hiánypótlási felhívásokat 2001 év utolsó negyedévében kezdte kiküldeni, ami a kérelmezők nagy számára tekintettel az említett év végéig elhúzódott. A hiánypótlásra a kérelmezők több hónapos határidőt kaptak, amely lehetővé tette, hogy a hitelesítések beszerzése céljából hazájukba visszatérhessenek. A hiánypótlási felhívások legnagyobb számban a kínai állampolgárokat érintették.
A bevándorlási kérelemhez csatolandó okiratokat az Itv. 19. § (1) bekezdése sorolta fel, ami gyakorlatilag megegyezik az időközben hatályba lépett, a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. tv. (a továbbiakban: 2001. évi XXXIX. tv. ) 19. § (2) bekezdésével. A korábban hatályos Itv. 19. § (2) bekezdése azonos a 2001. évi XXXIX. tv. 19. § (3) bekezdésének szövegével, amelyek értelmében a felsorolt okiratok helyett az illetékes külföldi hatóság által hitelesített másolat is csatolható. A külföldi hatóság által kiadott okiratot, igazolást vagy azok másolatát hiteles magyar nyelvű fordítással együtt kell csatolni. A hatályos jogszabályok értelmében hiteles magyar nyelvű fordítást az Országos Fordító és Fordításhitelesítő Iroda, az idegen nyelvű okirat készítésére feljogosított közjegyző, továbbá a magyar külképviseleti hatóság végezhet. A hiteles magyar fordítás közokirat, amelynek tartalmát mindenki köteles elfogadni.
Sem az Itv., sem a 2001. évi XXXIX. tv., sem az említett törvények végrehajtási rendeletei nem tartalmaztak, illetve tartalmaznak rendelkezéseket arra vonatkozóan, hogy a bevándorlási, illetve letelepedési eljárásban becsatolt okirat „illetékes külföldi hatóság által hitelesített másolatán” pontosan mit kell érteni. Ráadásul az említett törvények arról még csak említést sem tettek, hogy nem csak a másolatokat, hanem az eredeti példányban benyújtott okiratokat is még a kiállító államban hitelesíttetni kell, sőt a hágai egyezményhez nem csatlakozott országok állampolgárai ügyeiben az illetékes magyar külképviselet diplomáciai felülhitelesítését is be kell szerezni.
Az a tény, hogy az ellenőrzésről szóló jelentésben megállapított, a külföldön kiállított okiratok elfogadása tárgyában megfogalmazott hiányosság kiküszöbölésére a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal csak a Külügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium bevonását követően tudott az ügyintézés menetében is alkalmazható intézkedési javaslatot megfogalmazni azt bizonyítja, hogy még a szakmai felügyeletet ellátó szerv sem volt biztos abban, hogy az elsőfokú hatóságoknak miként kell eljárniuk. Abból, hogy a Közigazgatási Hivatalnak 2001. április 17-én küldött levelet követően a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal 2001. május 30-án tájékoztatót küldött valamennyi bevándorlási eljárásban illetékes közigazgatási hivatal vezetőjének a „kínai állampolgárok idegenrendészeti eljárásban csatolt okiratai elfogadhatósága tárgyában” arra utal, hogy nem elszigetelt, egyetlen szervre jellemző jogalkalmazási hiányosságról volt szó.
A hatályos magyar jogszabályok közül egyedül a külföldön felhasználásra kerülő közokiratok diplomáciai vagy konzuli hitelesítésének (felülhitelesítésének) mellőzéséről szóló egyezmény végrehajtásáról szóló 9/1973. (XII. 29.) IM-KüM együttes rendelet foglalkozik a problémával. Az említett miniszteri rendelet azonban kizárólag a Magyarországon kiállított, de külföldön felhasználásra kerülő közokiratok hitelesítéséről rendelkezik, és említést sem tesz arról, hogy a külföldön kiállított, de Magyarországon felhasználásra kerülő közokiratokat milyen feltételek esetén lehet elfogadni. A BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal 2001. május 30-án kiküldött tájékoztatója kétségtelenül segítséget nyújtott ahhoz, hogy az idegenrendészeti hatóságok milyen külföldön kiállított okiratot fogadhatnak el közokiratként. Ezt a megállapítást támasztja alá, hogy 2003. március 14-én már csak 192 kínai állampolgár letelepedési ügye volt elbírálás alatt.
Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában ugyanakkor elvi éllel mutatott rá arra, hogy a központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amik nem a jogalkotásról szóló törvény garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét.
Az Alkotmánybíróság több, így például a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában is rámutatott arra, hogy a jogállamiság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos legyen, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Az a jogszabályi rendelkezés, amelynek helyes értelmezéséhez a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnak a Külügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium bevonására volt szüksége, az említett követelménynek nyilvánvalóan nem tesz eleget, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményével összefüggő visszásságot eredményez. 
Ha a külföldön kiállított közokiratok hitelessége kizárólag a bevándorlási, illetve letelepedési engedély iránti kérelem elbírálása során jelentkező probléma, akkor a hitelesség ismérveit a 2001. évi XXXIX. törvény 2. §-ában, az értelmező rendelkezések között kell szabályozni. Amennyiben azonban a Magyar Köztársaság érdekei úgy kívánják, hogy a közigazgatási szervek az előttük folyó hatósági eljárásban – ügytípustól függetlenül - csak olyan külföldön kiállított közokiratot fogadhatnak el teljes bizonyító erejűnek, amit korábban hitelesítettek, illetve felülhitelesítettek, akkor ezeket az ismérveket az államigazgatási eljárás általános szabályai között kell meghatározni.
A BRFK Bűnüldözési Igazgatóság szakhatósági állásfoglalásai miatt benyújtott panaszt azért nem tudtam vizsgálni, mert annak megítélése, hogy egy külföldi állampolgár magyarországi tartózkodása ellentétes-e a Magyar Köztársaság érdekeivel csak az adott személy, annak előélete, illetve életvitele ismeretében lehetséges. Miután a panaszok konkrét személyre, illetve ügyre vonatkozó információt nem tartalmaztak, az említett nyomozóhatóság egyetlen szakhatósági állásfoglalását sem volt módom megvizsgálni.
Ajánlás:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában biztosított jogkörömben eljárva javaslom a belügyminiszternek, hogy az igazságügy-miniszter és a külügyminiszter bevonásával vizsgálja meg a külföldön kiállított közokiratok magyarországi felhasználásának követelményeit, és kezdeményezze a teljes bizonyító erejű okirat ismérveinek szabályozását.

Budapest, 2003. április 15. 

Takács Albert