OBH 4680/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása
	A panaszos azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy a magántervezői tevékenysége keretében tervezett épületek építési engedélyezési ügyében az illetékes jegyző más építésügyi hatóság kijelölését kérte, mivel ő a város társadalmi megbízatású alpolgármestere.
A panaszos az eljárást vele szemben diszkriminatívnak és törvénysértőnek ítélte, ezért az ügyben az országgyűlési biztos állásfoglalását kérte. 
	A vizsgálat az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált, a vállalkozáshoz és a gazdasági verseny szabadságához való jog, valamint a 70/A. §-ában foglalt, a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének gyanúja miatt indult.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
157/1997. (IX.26.) Korm. rendelet az építészeti-műszaki tervezési jogosultság általános szabályairól (Émtr.)

Megállapított tényállás
	A panaszos magántervező. Önkormányzati képviselővé, majd társadalmi megbízatású alpolgármesterré való választása előtt is tervezői tevékenységet folytatott a lakóhelye szerinti városban. Munkahelye egy másik Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei város polgármesteri hivatala, ahol műszaki ügyintézőként dolgozik. A munkahelye szerinti városban és annak építésügyi hatósági illetékességi területéhez tartozó településeken tervezéssel nem foglalkozik, betartva az Émtr. tilalmát.
Önkormányzati képviselővé választásakor a panaszos állásfoglalást kért az összeférhetetlenség kérdésében a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Területi Építési Kamarától. A kamara azt válaszolta, hogy "az építészeti tervezői jogosultságra vonatkozó szabályok nem tiltják sem a képviselő-testületben tevékenységet végzők, sem a tiszteletdíjas alpolgármesterek részére, hogy az adott területen építészeti, tervezői tevékenységet végezzen". Hasonló tájékoztatást adott a Magyar Építész Kamara 2000. augusztus 15-i levelében, már magát a jogszabályt, az Émtr. 8. §-át közölve.
	A panaszos szerint a kérdés 2000. év közepétől vetődött fel újra. Ekkor a jegyző más első fokon eljáró hatóság kijelölését kérte azokban az építési ügyekben (kb. 8-10 ügy), amelyekben a panaszos volt a létesítmény tervezője. A kérést a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal teljesítette az eljárásra kijelölt jegyzőhöz írt következő szövegű levéllel: "... város jegyzője ... levelében azzal keresett meg, hogy ... tároló építésének engedélyezése tárgyában - mivel a létesítmény tervezője ... a város társadalmi megbízatású alpolgármestere - az eljárás lefolytatására első fokon eljáró építésügyi hatóságot jelöljek ki. A kérelemnek helyt adva - a többször módosított 1957. évi IV. tv. 19. § (5) bekezdésében foglaltakra utalással - a szükséges eljárás lefolytatására Jegyző urat jelölöm ki." A panaszos által mellékelt iratokban a 2000. augusztus 16-i kérelemre a kijelölés augusztus 21-én megtörtént.
	A panaszos elmondása szerint, amikor értesült a másik hatóság kijelölésére vonatkozó kérelemről, ezt közölte azokkal a megbízóival, akiknek éppen "előkészítés alatt volt az építési engedélyezési terve. A megbízók a tervezési megbízásukat visszavonták azzal az indokkal, hogy az amúgy is bonyolult vagy túlbonyolított, nehézkes engedélyezési eljárás ideje még "X" idővel kitolódik".
	A panaszos a beadványában nem egy konkrét ügy eljárását kifogásolta, hanem általában személyére nézve az "összeférhetetlenség kizárási ok fennállásá"-t. Ezért a panaszos által becsatolt iratokon kívül további ügyek iratainak a beszerzését nem láttam szükségesnek.

A vizsgálat megállapításai
Mind az Alkotmány, mind az Áe. által megfogalmazott követelmény a törvény előtti egyenlőség, a pártatlan eljárás. Ennek érdekében az Áe. a kizárás intézményével rendelkezik arról, hogy el kell térni az illetékességi szabályoktól, ha az adott szervnél nem biztosítható a részrehajlás nélküli ügyintézés. A kizárási ok lehet abszolút vagy relatív. Az Áe. 19. § (1) és (2) bekezdése nevesíti azokat az abszolút okokat, amelyek esetén kötelező kizárni az adott eljárásból az érdekelt személyt vagy szervet.
	Bár hasonló célt, a pártatlan eljárást szolgálja, de voltaképpen nem eljárási, hanem összeférhetetlenségi szabály a Magyar Építész Kamara által - egyébként helyesen - ismertetett rendelkezés. Az hogy az építéshatósági feladatot ellátó köztisztviselő az illetékességi területén ne gyakorolhassa magántervezői jogát, éppen azt szolgálja, hogy az ügyintézőnek eleve ne keletkezhessék saját ügye, mivel az abszolút kizárási ok lenne. Ettől azonban teljesen független kérdés, hogy a konkrét építésügyi hatósági ügyben eljáró köztisztviselő - jegyző vagy ügyintéző - úgy ítéli meg, hogy valamilyen okból nem tud teljesen elfogulatlanul, tárgyilagosan eljárni. Az Áe. 19. § (3) bekezdése erről rendelkezik a következőképpen: "Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el." Ez az ún. relatív kizárás esete, amikor az eljáró személy vagy szerv érdekeltsége a döntésben közvetett, áttételes.
	A köztisztviselő ezt a helyzetet köteles bejelenteni (elmulasztása fegyelmi vétség), megjelölve, miért gondolja, hogy nem várható el tőle a tárgyilagos eljárás. Önmagában az ilyen bejelentés semmiféle jogsérelmet nem okozhat, mert nincs jogkövetkezménye. (Elmaradása viszont annál inkább. Kiválthat ugyanis pl. egy elfogultságra alapított szomszédi jogorvoslatot, aminek az elbírálása hosszabb ideig tarthat.) Azt ugyanis, hogy a bejelentett ok valóban gátolhatja-e az ügyintézőt a tárgyilagos eljárásban, a felettes szervnek, ez esetben a közigazgatási hivatalnak kell mérlegelnie, és ennek alapján döntenie a kizárásról, a más eljáró hatóság kijelöléséről.

A közigazgatási hivatal a vizsgált konkrét esetben intézkedett a kijelölésről, amiből nyilvánvaló, hogy a kérelemnek azt az indokát, miszerint "a létesítmény tervezője .... a város társadalmi megbízatású alpolgármestere", elfogadta a tárgyilagos eljárást akadályozó okként. Azt azonban nem tartalmazta a kijelölő döntés, hogy miért, hiszen nem utalt a függőségre. Márpedig e nélkül az érintettek nem tudják megítélni, hogy jogszerű volt-e a kizárás. És bár a kijelölés ellen külön jogorvoslatnak nincs helye (csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben), és a tervező nem ügyfél, akinek jogorvoslati lehetősége lenne, nem felel meg a törvényesség követelményének, ha a hatóság nem indokolja meg a döntését. Ezt kell tennie még akkor is, ha - mint az ilyen esetekben - mérlegelési jogkörében döntött. A kellő indokolás segíthetett volna abban is, hogy a panaszos a kifogásolt eljárásban ne az ő "emberi, társadalmi, erkölcsi és szakmai lejáratását" lássa, hanem azt, ami: a tisztességes, az alaptalan feltételezéseket, igaztalan vádaskodásokat megelőző, ezért indokolt, a panaszos és megbízója érdekét is szolgáló lépésnek.
	A következőkben csak vázlatosan ismertetem a relatív kizárás indokait ebben az esetben, hiszen a panaszos alpolgármesterként bizonyosan ismeri a képviselő-testület, a polgármester (alpolgármester) és a jegyző jogi kapcsolatát, amit alapvetően az Ötv. szabályoz. A képviselő-testület hivatala, amelyet a jegyző vezet, a képviselő-testületnek alárendelt szerv. Feladatait jelentős mértékben a képviselő-testület határozza meg, hiszen a jegyző köteles a testület döntéseit előkészíteni és végrehajtani. (Ld. Ötv. 9. §, 35. §, és 36. §)
A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai az Étv. 6. §-ából ismerhetők meg. Valamennyi jelentős kihatással van a jegyző feladatellátására. A területrendezéssel, különböző (épületekben megvalósítható) tevékenységekkel (állattartás, ipar stb.) kapcsolatos önkormányzati rendeletalkotás előkészítésében (testület elé terjesztésében) a jegyzőnek meghatározó szerepe van. Az előkészítés szakmai munkájában őt és a képviselő-testületet a polgármesteri hivatal (e szakmák szerinti) köztisztviselői segítik.
Az Ötv. szabályai szerint a polgármestert az alpolgármester helyettesítheti, de képviselőként és alpolgármesterként saját jogán is részt vesz a testületi döntésekben. A döntésben ésszerűen meghatározó szerepe lehet a testületen belül annak az alpolgármesternek (képviselőnek), akinek építészeti-építésügyi felkészültségénél fogva a legmagasabb fokú a hozzáértése, hiszen magántervező és (más településen) építési ügyintéző.
Mindezen túl még a hivatal működési feltételei (pénzügyi lehetőségei) is a képviselő-testülettől függnek, az alpolgármester pedig a polgármestert helyettesítve munkáltatói jogokat is gyakorolhat a jegyző és a hivatal egyes dolgozói tekintetében.
	A fentiekből kitűnően az önkormányzati képviselő-testületi, a polgármesteri (alpolgármesteri), valamint jegyzői, államigazgatási és polgármesteri hivatali igazgatási feladatok, döntési kompetenciák jelentős mértékben egybekapcsolódnak. Így nemcsak elfogadható, hanem az Alkotmány és az Áe. előírásainak, a pártatlanság követelményének egyedül megfelelő a jegyző eljárása, ha jelentős ügyben más eljáró hatóság kijelölését kéri. (A relatív kizárási okot mindig a konkrét ügyhöz viszonyítva kell vizsgálni. Az építési ügyek pedig mind az építtető, mind a település szempontjából nagyobb jelentőségűek.) 
Nem várható el sem a jegyzőtől, sem az építési hatósági hatáskörében eljáróktól, hogy vállalják azt a helyzetet, amelyben ha adnak valamire engedélyt, esetleg az ellenérdekű fél vélelmezze azt, hogy ezt csak az alpolgármester tervező miatt építhetik meg, ha megtagadják az engedélyt, az alpolgármester (vagy megbízója) vélje úgy, hogy valamilyen hivatalon belüli nézeteltérés miatt, és nem az építésügyi jogszabályok alapján utasították el stb.
	Álláspontom szerint tehát a közigazgatási hivatal az ügy lényegét tekintve az Áe.-nek megfelelő döntést hozott a kizárás és a más hatóság kijelölése ügyében. Nem sérült a panaszosnak a vállalkozáshoz való alkotmányos joga (Alk. 9. § (2) bek.) sem a vélt hátrányos megkülönböztetés (Alk. 70/A. §) miatt. Ez esetben ugyanis a panaszos helyzetét nem a többi magántervezőével, hanem az olyan alpolgármester magántervezőkével lehet csak összehasonlítani, akiknek építési terveit önkormányzatuk jegyzőjének kellene elbírálnia.
Az Alkotmánybíróság ugyanis több határozatában foglalkozott a munkavégzéssel, foglalkozással, vállalkozással összefüggésben a személyek közötti hátrányos megkülönböztetés kérdésével. Megállapította, hogy összehasonlítani, alkotmányosan egy összetartozó csoportként értékelni azonos élethelyzetben lévő, a csoportba azonos ismérvek alapján besorolható helyzetű embereket, foglalkozásokat, vállalkozásokat (vállalkozókat) lehet.
	Az országgyűlési biztosok is több korábbi vizsgálatukban foglalkoztak az építésügyi hatósági feladatok ellátásával kapcsolatosan a jegyző sajátos helyzetével (OBH 3735/1998., 8565/1998., 5920/1999. stb.). Ajánlásaikban felhívták a figyelmet arra, hogy szükség lenne az építési hatóság függetlenségének erősítésére, az összeférhetetlenség és a kizárási helyzet csökkentésére. Az ajánlásokat a Kormány, az érintett tárcák elfogadták. Az építési törvény ilyen értelmű módosítása folyamatban van, ezért erre nézve a jelen ügyben újabb ajánlással nem élek.

Bár a sérelmezett döntés törvényes, az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okozott, e mellett azonban a kizárás alapját jelentő jogszabályhely megjelölésekor a közigazgatási hivatal ugyanúgy hibázott, mint maga a polgármesteri hivatal. Mindketten az Áe. 19. § (5) bekezdésére hivatkoztak, holott ez csak arról rendelkezik, hogy milyen eljárást kell követni, ha a szerv vezetőjével szemben merül fel a kizárási ok. Helyesen a 19. § (3) bekezdése rendelkezik magáról az ún. relatív kizárási okról, tehát amikor a felettes szervnek kell arról döntenie, van-e elfogultsági helyzet. A téves utalásnak az is lehetett az alapja, hogy mindkét hatóság az egész szerv kizárására gondolt, hiszen a fent leírt függőségi viszony közvetlenül valóban a jegyzőt érinti. (Ezért helyesebb lett volna, ha a kizárási kérelmet maga a jegyző írja alá, nem pedig a megbízásából az osztályvezető.) Hiba volt továbbá az is, hogy a közigazgatási hivatal a más illetékes hatóság kijelöléséről az építtetőt (az ügyfelet) nem tájékoztatta a kijelölő döntése megküldésével.

Összegezve:
	A vizsgálat eredményeként a panaszos alkotmányos jogaival összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, ajánlással ezért nem élek. 
Felhívom azonban a város jegyzőjének és különösen a közigazgatási hivatal vezetőjének a figyelmét arra, hogy a jelentésemben említett hibákat a jövőben kerüljék.
Megküldöm a jelentést a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek és a belügyminiszternek is azzal, hogy az abban foglaltakat hatáskörük szerint hasznosítsák (pl. az építési hatóságok, közigazgatási hivatalok tájékoztatásával).
Felkérem a Magyar Építész Kamarát, hogy a kamarai tagoknak adott tájékoztatásban utaljon arra is, hogy az Émtr. 8. §-ában foglalt összeférhetetlenségi szabály mellett - attól függetlenül - adott esetben az Áe. kizárási rendelkezéseinek az alkalmazására is sor kerülhet. (Ezek az esetek előre, pontosan nem határozhatók meg.)

Budapest, 2002. március 8.

Lenkovics Barnabás