OBH  4535/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos Bölcske Község Önkormányzata eljárását sérelmezte, amiért 1998 ősze óta nem sajátította ki az ingatlanát. A panaszos kitért arra is a beadványában, hogy az omló lösz-magaspart miatt már több ingatlant kisajátított az önkormányzat és az ő esetében is hasonló eljárást helyeztek kilátásba. A szóbeli ígéret ellenére az önkormányzat nem tett vételi ajánlatot az ingatlanára, hanem 2000 augusztusától földmunkákat végeztetett. Az udvart a panaszos és családja nem tudja használni az omlás miatt és a lakóépület állapota is folyamatosan romlik.
Az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jog (13. § (1) bekezdés), az Alkotmányban garantált jogorvoslati jog (57. § (5) bekezdés) és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
A panaszos által becsatolt iratok, valamint Bölcske község jegyzőjétől a rövid úton megkért információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	A községben egy 2-2,5 méter magasságú lösz magaspart található, amely a község keleti határvonalát meghatározó, dunai parttal párhuzamos. A löszfal a parttól 100-200 méteres távolságban helyezkedik el és a település egyes lakóingatlanainak a természetes határa. A csapadékvíz mennyiségének a megnövekedése a talajvíz feldúsulását okozta. A talajvíz miatt - a lösz egyik jellemző tulajdonságára (nagyarányú pólustérfogat és mészkötésű  szemcseszerkezet) visszavezethetően - jelentős tömegű talajleválás és omlás következett be.     1996-ban egy rendkívüli felhőszakadás alkalmával az önkormányzat észlelte, hogy a partfal omlása veszélyeztethet több lakóingatlant és a kiépített közműveket. A védelmi munkálat elkezdésekor a Móricz Zs. utca 28-34. szám alatti házak lakói levélben fordultak az önkormányzathoz, amelyben jelezték, hogy lakóházaikat a partfal megerősítése következtében állandósult mozgások veszélyeztetik, ezek repedéseket és pincefödém leválásokat okoznak. A panaszos, aki a Móricz Zs. utca 26. szám alatt lakik, 1997 novemberében kérte, hogy az ő lakóépületét is mentesítsék az omlásveszélytől. Kérelmére az önkormányzat arról tájékoztatta, hogy az Országos Partfal Bizottságtól 1997-ben elnyert támogatás terhére már nem jöhet szóba a panaszos kérelmének a teljesítése, mivel a megállapítottan veszélyeztetett ingatlanok felszámolására sem elegendő a kapott támogatás.
A panaszos a továbbiakban azt kifogásolta, hogy a szomszédos felszámolt ingatlanok feltöltési munkái miatt a csapadékvíz az ő épülete közelébe terelődik. Az önkormányzat álláspontja ebben a kérdésben az volt,  hogy ők a felszíni csapadékvíz elvezetéséről a terepkialakításnak megfelelően,  a panaszos épületét elkerülve gondoskodnak. A feltöltési anyag kiszárítását dréncsövezéssel biztosította.
A panaszos ezt követően a Paksi Városi Bíróságnál kereseti kérelmet terjesztett elő az ingatlana kisajátítására, amely a bíróságnak az 1999. február 15-én kelt végzésével zárult.
Ezután a panaszos a Tolna Megyei Közigazgatási Hivataltól kérelmezte az ingatlana kisajátítását.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (a jogbiztonság követelményével összefüggésben)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1976. évi 24. törvényerejű (Tvr.) rendelet a kisajátításról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 33/1976. (IX. 5.) MT rendelettel (R.) 
Tvr. 1. § E törvényerejű rendelet célja, hogy az általa meghatározott közérdekű célra kisajátítás útján kivételesen lehetővé tegye - azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás ellenében - nem állami tulajdonban lévő ingatlanok tulajdonjogának megszerzését az állam vagy a helyi önkormányzat részére.
Tvr. 3. § (1) Az ingatlan tulajdonjogát kisajátítással akkor lehet megszerezni, ha az adásvétel útján nem lehetséges.
(2) Az adásvételi szerződés megkötését különösen abban az esetben kell meghiúsultnak tekinteni, ha
a) a kisajátítást kérő ajánlatát a tulajdonos vagy más kártalanításra jogosult a kézhezvételtől számított 30 napon belül nem fogadja el, illetőleg arra nem nyilatkozik; vagy
(3) A kisajátítással az ingatlan az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonába kerül.
Tvr. 4. § (1) Ingatlant kisajátítani az alábbi célokra lehet:
a) állami vagy helyi önkormányzati szerv, valamint az e szervek működéséhez szükséges gazdasági, igazgatási, oktatási, közgyűjteményi, közművelődési, szociális és egészségügyi létesítmény elhelyezése;
b) város- és községrendezés;
c) állami vagy önkormányzati beruházásban megvalósuló tömbszerű vagy telepszerű lakóház építés;
d) bányászat;
e) honvédelem;
f) közlekedés;
g) posta és távközlés;
h) közcélú erőmű létesítése, a villamos energia továbbítására szolgáló vezeték és berendezés elhelyezése, ha a létesítés, illetőleg az elhelyezés másként nem biztosítható;
i) vízgazdálkodás;
j)
k) a régészeti lelőhelyek és környezetük megóvása és feltárása;
l) műemlékvédelem és természetvédelem, ha a védelem másként nem biztosítható;
m) véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés;
n) építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése;
o) a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 17. §-ának (2) bekezdése alapján az egyház részére történő átadás;
p)
q)
r) hőtermelő létesítmény és szolgáltatói hőközpont létesítése;
s) hulladékgazdálkodási közszolgáltatási létesítmény elhelyezésére, ha az másképpen nem biztosítható, és az ingatlanra vonatkozó hatályos terület-, illetve településrendezési terv az ingatlant ezen területfelhasználási egységbe sorolta.
R. 3. § (1) Bányászati létesítmény elhelyezése céljára [1960. évi III. tv. 46. § (3) bekezdés] akkor lehet ingatlant kisajátítani, ha a kívánt cél bányaszolgalom alapításával nem érhető el.
(2) Bányászat céljára helye van kisajátításnak akkor is, ha a bányászati tevékenység vagy a bányászati létesítmények az ingatlan rendeltetésszerű használhatóságát megszüntették vagy súlyosan akadályozzák, továbbá, ha a bányavállalatnak az ingatlanra tartósan szüksége van.
R. 4. § (1) Közút létesítése, bővítése vagy szabályozása céljára akkor lehet ingatlant kisajátítani, ha ilyen célra az ingatlan igénybevételének (1964. évi III. tv. 17. §) nincs helye.
(2) Posta és távközlés céljára postai és távközlési létesítmények, ezek berendezéseinek és tartozékainak elhelyezése érdekében van helye kisajátításnak (1964. évi II. tv. 16. §).
 (3) Villamosműhöz tartozó átalakító és kapcsoló berendezés, valamint vezetékek és tartószerkezeteik céljára akkor van helye kisajátításnak, ha az ingatlanon nem lehet használati vagy vezetékjogot (1962. évi IV. tv. 7. és 9. §) létesíteni.
(4) Ha a vízügyi feladatok ellátásához szükséges jelek és létesítmények az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntetik, vagy lényegesen akadályozzák, a tulajdonos kérheti az ingatlan kisajátítását [32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet 55. § (3) bekezdés].
R. 5. § (1) Műemléket műemlékvédelem céljára csak akkor lehet kisajátítani, ha a tulajdonos a fenntartással kapcsolatos kötelezettségeinek felszólítás ellenére nem tett eleget és ezzel a műemlék épségét, jellegét vagy zavartalan érvényesülését veszélyezteti, továbbá, ha a műemlék fenntartása a tulajdonosnál nem biztosítható.
(2) Műemlékvédelem céljára az illetékes műemléki hatóság kérhet kisajátítást.
R. 6. § (1) Természetvédelem céljára az illetékes természetvédelmi hatóság kérhet kisajátítást.
(2) Véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés céljára akkor van helye kisajátításnak, ha az erdőtelepítés (fásítás) a tulajdonos közreműködésével eredményesen nem valósítható meg, vagy aránytalanul nagy költséggel járna.
R. 7. § (1) Építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése jogcímén az olyan beépítetlen telket lehet - a tulajdonos kérelmére - kisajátítani, amelyet öt évnél hosszabb idő óta az 1964. évi III. törvény 13. §-ában szabályozott építési tilalom terhel, feltéve, hogy a tulajdonos a külön jogszabályban megállapított feltételek szerint cseretelekre jogosult, de
a) cseretelek nem áll rendelkezésre, vagy
b) a tulajdonos - szociális helyzete vagy egyéb méltánylást érdemlő körülményei miatt - a cseretelek beépítésére nem tud kötelezettséget vállalni.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt rendelkezést akkor is alkalmazni kell, ha az építési tilalom alatt álló ingatlan közös tulajdonban van, és a feltételek csak az egyik tulajdonostárs esetében állnak fenn.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban - jogszabályban meghatározott esetben - a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az előírt határidőn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.) 
21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
(3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.
(4) A felügyeleti szerv, illetve az országgyűlési biztos további eljárására egyebekben a 20. § (1)-(3) bekezdésében foglaltak megfelelően irányadóak azzal, hogy az országgyűlési biztos arról értesíti a felügyeleti szervet, hogy a kezdeményezést változatlan vagy módosított formában ajánlásként tartja-e fenn.

A vizsgálat megállapításai
	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az önkormányzat 1996-ban egy rendkívüli felhőszakadást követően észlelte a partfal omlását. A veszélyeztetettség megszüntetése érdekében az önkormányzat elsőként a Lomb utcai partfal biztosításához kért pénzügyi segítséget az Országos Partfal Bizottságtól. A védelmi munkák megkezdésekor és a Móricz Zs. u. 28-34. szám alatti házak lakói jelzését követően az  önkormányzat által megtartott szakértői szemle, és a szemlén részt vevő Országos Partfal Bizottság szakvéleménye alapján  öt lakóépület vált veszélyeztetetté. Ezek a Móricz Zs. utca 28-36. szám alatti ingatlanok voltak. A panaszosnak a Móricz Zs. u. 26. szám alatti ingatlana nem került fel a veszélyeztetett ingatlanok listájára.
A pályázati úton elnyert támogatásból az önkormányzat 1997 őszén megkezdte a Lomb utcai partfal-stabilizációt, amelyet decemberben befejezett. A veszélyeztetett lakóingatlanokkal kapcsolatban az elvégzett gazdaságossági számítások alapján - a műszaki beavatkozások költségéhez mérten - az ott-lakók kitelepítése és csereingatlanokban való elhelyezése, valamint az adott partfalszakasz lezárása bizonyult a legoptimálisabb megoldásnak. Az elhelyezés és az épületek bontása megtörtént olymódon, hogy az önkormányzat az érintett ingatlanokat megvásárolta. Kisajátítási eljárásra tehát nem került sor. Az önkormányzat a továbbiakban - 1998. február 1-jei hatállyal - a helyi rendeletében építési tilalmat rendelt el a területre. 
Az 1998-as pályázatok (az önkormányzat ismételten benyújtotta a pályázatát a támogatásra) elbírálásának előkészítéseként az Országos Partfal Bizottság 1998. március 25-én helyszíni szemlét tartott a panaszos lakóingatlana veszélyeztetettségének a megállapítására. A szakmai vélemény szerint a panaszos lakóingatlanának az állapota nem indokolta azt, hogy a sürgős megoldást igénylő címjegyzékbe az ingatlant pótlólag felvegyék. A tervező-szakértő és a bizottság tagjai azonban nem zárkóztak el az elől, hogy a rendkívüli veszélyhelyzet megszüntetését követően a panaszosnak a löszfal elején álló ingatlanát is - a másik öt ingatlanhoz hasonló módon - lebontsák egy későbbi időpontban. 1999 májusában az önkormányzat megbízta a löszpart-kutatásban szaktekintélynek számító GEOTESZT Kft-t egy újabb szakvélemény készítésével. A szakvélemény megállapítása szerint az ingatlan nem minősíthető életveszélyesnek, az ott található pince tömedékelésével, a partél laza löszrétegének omlasztásával és a terület megfelelő kezelésével az ingatlan állagromlása megállítható.
Az önkormányzat tájékoztatta a panaszost a szakértői véleményről és arról, hogy ilyen szakértői vélemény alapján pénzügyi támogatásra nem számíthatnak, ezért újabb pályázatot nem nyújtanak be. 
A panaszos ezt követően a Paksi Városi Bírósághoz benyújtott keresetében kérte az ingatlana kisajátítását. A bíróság a panaszost a 3.Pk.50.039/1999. számú végzésében arról tájékoztatta, hogy kisajátítási per indítására csak akkor van lehetőség, ha azt előbb államigazgatási eljárás előzi meg. Amennyiben a hatóság döntése számára nem elfogadható, úgy azt bíróság előtt megtámadhatja. 
A panaszos a kisajátítás iránt előterjesztett kereseti kérelmén kívül Bölcske Község Önkormányzata ellen kártérítési pert indított ugyancsak a Paksi Városi Bíróságnál, amelyben az önkormányzatok által végzett munkálatok, illetőleg a csapadékvíz elvezetése miatt bekövetkezett kárának a megtérítését kérte. A bíróság által kirendelt igazságügyi szakértői vélemény alapján, valamint a tárgyalás eredményeképpen a bíróság a panaszos kereseti kérelmét a 4.P.20.554/1999/14. számú ítéletében elutasította. A panaszos az ítélet ellen fellebbezett, amelyet a Tolna Megyei Bíróság az 1.Pf.20.475/2000/3. számú ítéletében elutasított, helyben hagyva a városi bíróság ítéletét.
Figyelembe véve azt, hogy a panaszos az önkormányzat ellen kártérítési pert indított és abban mind az elsőfokon és mind a másodfokon elutasító döntés született, ezért a  panasznak az önkormányzati károkozásra vonatkozó részével kapcsolatban az önkormányzat eljárását nem vizsgálhattam.  
Megállapítottam azt is, hogy a "kisajátítási keresettel" összefüggő bírósági döntést követően a panaszos a Tolna Megyei Közigazgatási Hivatalnál terjesztette elő kisajátítási kérelmét.  A közigazgatási hivatal levélben (3/1094-3/2000. iktatószám) - a rendelkezésére álló szakvélemény alapján - tájékoztatta a panaszost arról, hogy az ingatlana károsodása nem hozható összefüggésbe a löszpart közeli szakaszok folyamatos omlásával. Az ingatlan károsodása az épület korának, a korszerűtlen, elhasználódott épületszerkezeteinek és a karbantartás elmaradásának a következménye. Levelében a közigazgatási hivatal kitért arra is, hogy a vonatkozó jogszabály értelmében kisajátítás (állami vagy önkormányzati) csak közérdekű célból lehetséges. Ennek alapján a panaszos ingatlanának a kisajátítására nincs mód, illetőleg a helyi önkormányzat pénzügyi helyzete sem teszi ezt lehetővé.
A közigazgatási hivatal eljárásával kapcsolatban megállapítottam, hogy a panaszos a kisajátítás iránti kérelmére nem határozatot, hanem egy tájékoztató levelet kapott. Az Áe.      42. § (1) bekezdésben foglalt törvényi rendelkezés szerint a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésben határozatot hoz. Azzal, hogy a közigazgatási hivatal a panaszos kérelmére nem határozatot hozott, a panaszost elzárta a jogorvoslati út igénybevételétől, azaz a bíróság előtti keresetindítás jogától, illetve a közigazgatási per kezdeményezésének a lehetőségétől.
A fentiekre tekintettel a közigazgatási hivatal a panaszosnak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való állampolgári jogával, továbbá a 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggésben sérelmet okozott, ezzel alkotmányos visszásságot idézett elő. 
A panaszos kérelme "elbírálásának" az eljárásjogi vonatkozásaival egyidejűleg vizsgáltam a közigazgatási hivatal válaszának a tartalmát az anyagi jogszabályoknak való megfelelés szempontjából.
A kisajátításról szóló tvr., valamint a végrehajtására kiadott R. részletesen meghatározza azokat a közérdekű célokat, amelyekre tekintettel az ingatlant ki lehet sajátítani, és meghatározza azoknak a kisajátítási kedvezményezetteknek a körét is, akik a kisajátítási kérelem előterjesztésére jogosultak. A jogszabályok rendelkezéseinek az értelmezése eredményeképpen megállapítottam, hogy a közigazgatási hivatal tájékoztatása helyesen állapította meg, hogy a panaszos ügyében a kisajátítás feltételei hiányoznak, ezért a lakóházának a kisajátítására nincs mód. A válaszlevél ugyan nem tér ki a kisajátítást kérők  körére, de álláspontom szerint a panaszosnak a kisajátítási eljárás megindítására nincs alanyi jogosultsága.
Mindezek alapján  megállapítottam, hogy a közigazgatási hivatal ugyan eljárásjogi hibát vétett, (ami a jogorvoslati joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő), de helyesen tájékoztatta a panaszost a kisajátítás feltételeiről.
A fenti alkotmányos visszásság kiküszöbölhető lett volna, ha az Áe. 43. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a közigazgatási szerv alakszerű határozatot hoz, és a határozat indokolásában - a megállapított tényállásból kiindulva - meggyőzően és okszerűen kifejti a jogszabályok rendelkezésein alapuló álláspontját.
A vizsgálati megállapításaimra tekintettel az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján  a következő kezdeményezést teszem.

Kezdeményezés
	Felkérem a  Tolna Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét arra, hogy  a panaszos kérelmét alakszerű határozattal bírálja el.
	Kérem továbbá, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedéséről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2001. április 17.

Gönczöl Katalin