OBH 4327/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kiss Anikó

Az eljárás megindulása:
	R.E. (továbbiakban: a panaszos) szomszédjának hónapok óta tartó, zajos éjszakai tevékenysége miatt feljelentést tett az illetékes ügyészségen. Az ügyészség arról tájékoztatta a panaszost, hogy a feljelentésében leírtak birtokvédelmi eljárásra tartoznak. Az ügyészség tájékoztatására tekintettel panaszos birtokvédelmi eljárás lefolytatását kérte a III. Kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalától. A Polgármesteri Hivatal Igazgatási Ügyosztályának tisztviselője a kérelmet hatáskör hiányára hivatkozva a szabálysértési hatósághoz tette át. A szabálysértési hatóság ügyintézője szintén hatáskör hiányára való hivatkozással - általa az adott ügyben szükségesnek ítélt birtokvédelmi intézkedés megtétele végett - az iratokat visszaküldte az Igazgatási Ügyosztályhoz.
	A panaszos hivatalomhoz írt levelében sérelmezte, hogy ügyében a mai napig érdemi határozat nem született, szomszédja tevékenységével szemben sem szomszédjogi, sem szabálysértési védelemben nem részesült.
	A panasz alapján a tulajdonhoz és az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:
	2000 március eleje óta a panaszos szomszédja 22 és éjjeli 1 óra között zajos tevékenységet, barkácsolást folytatott, ami nagyon zavarta a panaszos és családja éjszakai nyugalmát. A zajos tevékenység a panaszos többszöri kérése ellenére sem szűnt meg, hanem az - a panaszos állítása szerint - öt hónapon át minden éjszaka folytatódott.
	A panaszos a zajos tevékenység megszüntetése, és az éjszakai nyugalom helyreállítása érdekében, testi épség és egészség veszélyeztetése miatt büntetőeljárás lefolytatását kérte a III. Kerületi Ügyészségtől. A II.-III. Kerületi Ügyészség a panaszos beadványát hatáskör és illetékesség hiánya miatt az I. és XII. Kerületi Ügyészség Civilisztikai Szakágához tette át, egyúttal informálta panaszost a birtokvédelmi eljárás lehetőségéről. Az I. és XII. Kerületi Ügyészség Civilisztikai Szakága a panaszost levélben arról tájékoztatta, hogy a kérelem alapján ügyészi intézkedésre nincs lehetőség. Megkapva az I. és XII. Kerületi Ügyészség levelét a panaszos a Legfőbb Ügyészséghez fordult. Sérelmezte, hogy a kerületi ügyészség ügyében érdemi határozatot nem hozott, és ezzel az eljárás lefolytatásának megtagadása elleni jogorvoslat lehetőségétől elzárták. R.E. a Legfőbb Ügyészséghez intézett panasz benyújtásával egyidejűleg birtokvédelmi eljárás megindítását kezdeményezte a III. Kerületi Önkormányzat Jegyzőjénél. A megindult birtokvédelmi eljárásban tárgyalást tartottak, melyen panaszos szomszédja tagadta, hogy éjszakánként zajos tevékenységet folytat. A tárgyalás befejezését követően az ügyintéző hatáskör hiányáról tájékoztatta a panaszost, és az ügy iratait elbírálás végett a szabálysértési hatósághoz tette át. 
	Időközben a Legfőbb Ügyészségről a Fővárosi Ügyészséghez áttett, a jogorvoslati lehetőség kizárását sérelmező panasz alapján a Fővárosi Ügyészség érdemi döntés meghozatalára hívta fel a II.-III. Kerületi Ügyészséget. A II.-III. Kerületi Ügyészség a felhívásnak eleget téve panaszos ügyében a nyomozás megtagadásáról határozatot hozott. A nyomozást megtagadó határozat ellen a panaszos jogorvoslattal élt, az újabb panaszt a Fővárosi Főügyészség elutasította.
	A szabálysértési hatóság a hozzá áttett iratok alapján hatáskörének hiányát állapította meg, és az ügy iratait birtokvédelmi eljárás lefolytatása végett a Polgármesteri Hivatal Igazgatási Osztályához tette át. Az ügyben újabb birtokvédelmi eljárás nem indult, a birtokvédelem kérdésében határozat a mai napig nem született.

Érintett alkotmányos jogok és alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya:
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk)

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)

•	A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény

•	Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999.(XII. 28.) Korm. rendelet

A vizsgálat megállapításai:
	Az eljáró hatóságok számára elsődleges problémát a panaszos szomszédja által tanúsított magatartás minősítése jelentett. A jogszabályi előírásoknak megfelelő minősítés elengedhetetlen feltétel az egyes hatóságok eljárási kötelezettségének, hatáskörének  megállapításához. A szomszéd zajos tevékenysége mind az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendeletben maghatározott csendháborítás elkövetési magatartásába, mind a Ptk. birtokháborításról rendelkező 188. §-ában leírt zavarás tényállásába beleillett, amivel szemben a Ptk 115. § (3) bekezdése is védelmet biztosít, mely szerint " a tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog birtokából kikerült, követelheti visszaadását".
	A tulajdonost plena potestas, teljes jogi hatalom illeti meg a tulajdonában lévő dolgon legyen az akár ingó, akár ingatlan. A tulajdonost a dolog feletti hatalom gyakorlásában senki sem akadályozhatja, illetve zavarhatja meg. A tuljadonjog gyakorlása kizárólagos, kirekesztő jellegű. A tulajdonjog közvetlen tárgya azoknak a magatartásoknak az összessége, melyeket a tulajdonos mint jogosult az uralma alatt álló dologra kifejthet, illetve köteles kifejteni, valamint azok a magatartások, melyeket a tulajdonossal mint jogosulttal szemben álló kötelezetteknek tanúsítaniuk kell. A tulajdonossal mint jogosulttal szemben álló kötelezetteknek a következő tipikus magatartásokat kell tanúsítaniuk: elismerés, tűrés - ez utóbbi nem más mint a jogosultság gyakorlásának elviselése - és tartózkodás a jogellenes behatástól vagy zavarástól.  Kizárólagos jellege ellenére ez a jog is - ugyanúgy mint az Alkotmányban deklarált többi alapvető jog - csak a társadalmi rendeltetésének megfelelően gyakorolható, korlátját képezik a polgári jog alapelvei (joggal való visszaélés tilalma), mások alapvető jogai, egyéb törvényi tilalmak és kötelezettségek. A tulajdonjog magánjogi korlátjának tartalmát a Polgári Törvénykönyv 100. § a következőképpen adja meg: " a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné".
	Az ingatlan nem annyira önálló, önmagában létező dolog, mint az ingó. Az ingatlanok rendeltetésszerű használata is elkerülhetetlenné teszi a szomszédos ingatlanokra való közvetett, illetve közvetlen áthatást. Minden, a rendeltetésszerű használattal járó áthatás is a szomszéd tulajdonjogának kizárólagosságába ütközik. Ez az áthatás elkerülhetetlen, szükségszerű és rendszerint kölcsönös, így az emberi együttélés során kialakultak a szomszédos tulajdonjogok ütközéseit kiegyenlítő szabályok. A Ptk szomszéd jogi rendelkezései és - speciális, a panaszban szereplő esetre érvényes szabályként - a Fővárosi Tanács lakóépületek házirendjéről szóló 7/1984. (1985. I.31.) rendelete is ilyen szabályokat határoznak meg. Ezen regulák azoknak a határoknak a kijelölésére szolgálnak, melyek között a szomszédok az egymás tulajdonosi érdekkörébe való szükségszerű áthatásokat tűrni kötelesek. Ami az egyik tulajdonos szempontjából korlát, az a másik oldalon egy jogosultság biztosítéka. Ameddig fennáll az egyik oldalon  a tűrési kötelezettség, ugyanaddig terjed a másik oldalon a jogosultság gyakorolhatósága. Ezek a rendelkezések azonban exemplifikatívak, a dominium limitátum tényleges, gyakorlati tartalmát a közfelfogás és a helyi viszonyok jellemzői töltik ki.  A szabályok és a közfelfogás által meghatározott tűrési kötelezettséget meghaladó, a rendeltetésszerűtől eltérő használat tiltott, az ellen - többek között - birtokvédelem vehető igénybe. Ha a birtokost - legyen az akár maga a tulajdonos - birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják, birtokvédelem illeti meg.  A birtokvédelem célja kettős: egyrészt az eredeti állapot helyreállítása, másrészt a zavaró beavatkozásnak, behatásnak a megszüntetése. A birtoklásban való zavarás nem vonja el a dolog feletti hatalmat a birtokostól, de akadályozza abban, hogy azt háborítás nélkül gyakorolja. A birtoklást zavaró magatartás akkor valósít meg birtokháborítást, ha nincs jogalapja. A birtoklásban zavarást eredményező magatartásnak csak akkor van jogalapja, ha a jogosultság közvetlenül arra a magatartásra vonatkozik, amelynek eredményeként a birtok zavarása bekövetkezik és a birtokos nem  jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni köteles. Minden más magatartást jogalap nélkülinek kell tekinteni. Jegyzői birtokvédelemnek a birtokháborítást követő egy éven belül van helye. A birtokosnak ebben az eljárásban csak azt kell igazolnia, hogy birtokban volt és birtoklásában megzavarták. A védelem gyors és egyszerű, erre az eljárásra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényt kell alkalmazni.
	A tulajdonjogból eredő használati és birtoklási jogosítvány nem eredményezheti mások jogainak csorbítását, vagyis e jogokat mások jogaival összhangban kell gyakorolni. A Ptk 100. § a zavaró és veszélyeztető magatartásokat nem sorolja fel, nem is definiálja. Zavaró tevékenység lehet egy zajjal járó tevékenység, mint például a panaszos szomszédjának éjszakai tevékenysége is. A másokat zavaró tevékenységet a törvény akkor tiltja, ha az szükségtelenül következik be. A szükségtelen zavarás fogalmát a törvény szintén nem definiálja. A lakóingatlanba való beköltözéssel járó barkácsolás azonban nem tekinthető szükségszerűnek, ha az - mint ahogy azt panaszos állítja - éjszaka és hónapokon keresztül, folyamatosan történik. A  szükségtelenséget tehát az egyedi ügyben, a szomszédok érdekeinek és a rendelkezésre álló adatoknak a mérlegelésével kell eldönteni. Ez a panaszos által kezdeményezett birtokvédelmi eljárásban nem történt meg. Az eljárás során tartott tárgyaláson nem került sor a tényállás tisztázására, azon a zajos tevékenység gyakoriságára, elkövetésének pontos időpontjára sem derült fény, annak ellenére, hogy a kifejtett éjszakai tevékenység nyilvánvalóan szükségtelen és zavaró volt. Az eljáró ügyintéző hatáskörének hiányát nem indokolta, az áttételről levélben értesítette a panaszost, melyben megállapította, hogy a beadványt szabálysértési eljárás keretében kell kivizsgálni. 
	A szabálysértési jog jellemző sajátossága annak kétarcúsága, egyik oldalról a közigazgatási joghoz közelítő, másik oldalról a büntetőjoghoz hasonló vonásokat mutat. A szabálysértési tényállások is mutatják ezt a kettősséget: egyes tényállások dominánsabban az igazgatás ellenességet, mások a csekély fokú társadalomra veszélyességet. Ez a csekély fokú társadalomra veszélyesség rendszerint a társadalmi együttélés szabályainak megsértésében nyilvánul meg. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999 (XII.28.) Korm. rendelet tehát az együttélési normák a jogalkotó által már nem tolerálhatónak ítélt, de csekély fokú megsértését szankcionálja. Ez a Korm. rendelet tiltja a csendháborítást, melynek tényállása a büntetőjog által is védett társadalmi viszonyok védelmére hivatott, tiltó-büntető szerkezetű, és ún. tiszta kriminális cselekményt ír körül. A Korm. rendelet 6. § szerint csendháborítást követ el az, " aki lakott területen, az ott levő épületben, vagy az ahhoz tartozó telken, továbbá tömegközlekedési eszközön indokolatlanul és a megengedettnél nagyobb zajt okoz, amely alkalmas arra, hogy mások nyugalmát zavarja, illetőleg a természeti vagy a védett természeti értéket zavarja". A III. Kerületi Polgármesteri Hivatal szabálysértési ügyintézője a hozzá áttett iratok alapján hatáskörének hiányát állapította meg, és az ügyiratot áttette (visszaküldte) a birtokvédelmi eljárást megindító Igazgatási Ügyosztályhoz. Az ügyintéző indokolásában nem azt fejtette ki, hogy a panaszos szomszédjának zajos tevékenysége miért nem valósítja meg a csendháborítás tényállását - tehát a történeti tényállás és a jogszabályi tényállás azonosságának lehetőségét nem zárta ki - , hanem a jogszabályi tényállás gyakorlati alkalmazhatósága tekintetében támasztott kételyeket. A csendháborítás tényállásának elkövetési magatartása az indokolatlan és a megengedettnél nagyobb zaj okozása. Azt, hogy mi minősül indokolatlan és a megengedettnél nagyobb zajnak a Korm. rendelet nem határozza meg. A szabálysértési ügyintéző a hatáskör hiányát így azzal indokolta, hogy " nincs olyan jogszabály, amely megengedné, hogy valaki olyan zajt okozzon indokolatlanul, amivel mások nyugalmát zavarhatja. Ilyen jellegű zaj okozásához egyéni engedélyt sem lehet adni. A kormányrendeletben meghatározott tényállás alapján csendháborítás miatt eljárni nem áll módomban".
	A csendháborítás tényállása hasonlatosan a többi szabálysértési tényálláshoz kerettényállás. A kerettényállásokat kitöltő jogszabályok értelmezése és alkalmazása sokszor igen bonyolult jogászi munkát, magának a tényállásnak a kitöltése egyfajta rendszertani értelmezést kíván, aminek az elvégzése az amúgy is túlterhelt szabálysértési ügyintézőktől nem várható el. A csendháborítás tényállásával kapcsolatban a jogalkalmazó számára gondot okozhat az is, hogy a megengedettnél nagyobb zajra hivatkozás a tényállásban felsorolt elkövetési helyek egy részének a tekintetében nem értelmezhető. Az egyéb jogszabályokban meghatározott zaj- és rezgésemissziós határértékek hatálya nem terjed ki a lakásra, a tömegközlekedési eszközre és a védett természeti értékekre. A zaj- és rezgésvédelemről szóló rendeletek hatálya az üzemi létesítményekre, ipari tevékenységekre terjed ki. Ezzel szemben a Ptk 100. §-ában meghatározott tényállás kifejezetten a szomszédokra, így a lakásokra, lakóingatlanokra vonatkozik. Az egyes jogágak tehát ugyanarra az életbeli magatartásra különböző törvényi, illetve jogszabályi tényállást statuálhatnak, anélkül, hogy az egyik jogszabály a másik jogszabály által meghatározott tényállásnak ugyanarra az esetre való alkalmazhatóságát kizárná. Ebben az esetben a jogalkalmazás számára - miután a jogrendszer egységes egész - az egyik tényállás már kialakult és gyakorlatban elfogadott értelmezése szolgálhat útmutatóul a másik tényállás értelmezésében, felhasználásban. Kizárólag ez a fajta, egységes értelmezés áll összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét képező jogbiztonsághoz való joggal. Ezek alapján tehát az adott esetben akár a jegyző, akár a szabálysértési hatóság eljárhatott volna, a "szükségtelen zavarás" illetve az " indokolatlan zaj " keretszabályának azonos értelmezése alapján.
	A panaszos esetében a birtokvédelem során eljáró ügyintéző és a szabálysértési hatóság egyaránt hatáskörének hiányát állapította meg. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 8. § (1) bekezdésének b) pontja szerint, ha ugyanabban az ügyben több közigazgatási szerv állapítja meg hatáskörének hiányát, és emiatt az eljárás nem indult meg vagy nem folyik, az érdekelt szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését. Ha ez nyolc nap alatt nem vezet eredményre, az eljáró közigazgatási szervet az Alkotmánybíróság jelöli ki. A hatáskör hiányát megállapító ügyintézők a vita rendezésére nem tettek kísérletet, az eljáró közigazgatási szerv kijelölését  az Alkotmánybíróságtól nem kérték. Mulasztásuk az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonsággal és a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okozott.
	A csendháborítás és a birtoksértés között az alapvető párhuzam abban vonható meg, hogy mindkettő a társadalmi együttélés szabályait sérti. A panaszos szomszédja által tanúsított magatartásra mind a csendháborítás, mind a tulajdonsértés Ptk 115. § (3) bekezdésében és a birtoksértés 188. §-ában meghatározott törvényi tényállása alkalmazható. Panaszos esete nagyon jól rámutat arra, hogy a jogalkalmazók, a joggyakorlat számára az igazi problémát azok az ügyek jelentik, melyekben a jogalkotó ugyanazt a magatartást egyszerre szankcionálja szabálysértési bírsággal és egyéb speciális anyagi jogi szankcióval. Az ilyen szabályozás következtében a jogellenes magatartás egyaránt illeszkedik a szabálysértés és a polgári anyagi jog törvényi tényállásába. Ha a jogalkalmazó ezeket a párhuzamos jogszabályi tényállásokat helytelenül értelmezi, akkor az a jogellenes magatartás szankcionálásának teljes elmaradását eredményezheti. Az eljáró hatóságok hatáskörük vizsgálata során elmulasztották az eljárás alapjául szolgáló tényállás tisztázását, így a párhuzamosan szankcionáló rendelkezésekre figyelemmel mindkét szerv a másik szerv hatáskörét látta inkább megalapozottnak. A panaszos védelmét szolgáló intézkedések elmaradtak. A hatáskör hiányára vonatkozó megállapítás  mindegyik esetben alaptalan volt. Az Áe. 4.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ezt az eljárási kötelezettséget, ami az alapvető alkotmányos jogok érvényesülésének egyik legfontosabb garanciájául szolgál, egyik közigazgatási szerv sem teljesítette, így mulasztásukkal a tulajdonhoz és az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okoztak.
	Amíg azonban ezek a párhuzamos rendelkezések fennállnak a jogalkalmazó munkájának megkönnyítése érdekében állást kell foglalnunk abban, hogy a konkrét ügyben melyik eljárás lefolytatása lett volna indokolt. A csendháborítás miatt kiszabható büntetés jelentősen eltér a birtokvédelem során alkalmazható szankcióktól. A csendháborítás elkövetője harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. A bírságról, pénzbírságról mint közigazgatási, illetőleg szabálysértési szankcióról elmondható, hogy elsősorban represszív jellegű, preventív funkciója az eddigi tapasztalatokat tekintve kétséges, vagyis alkalmazása nem eredményezi a jogsértő cselekmény jövőbeni elkövetésének megelőzését. A birtokvédelem keretében alkalmazott szankcióként viszont a jegyző elrendelheti az eredeti állapot helyreállítását, eltilthatja a birtoksértőt e magatartásától - ez utóbbi szólhat nem csak a jelenre, hanem a jövőre nézve is -, és dönthet a hasznok, a károk és költségek kérdésében. Különbség még a két eljárás keretében igénybe vehető védelem között az is, hogy a szabálysértés miatt érvényesíthető védelem időben korlátozott - a szabálysértés hat hónap alatt elévül - míg a birtokvédelem vonatkozásában ilyen elévülési idő nincs meghatározva, a védelem időbeli korlát nélkül kérhető. Az Alkotmány 55. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Ebbe a szabadságba beletartozik az is, ha a törvény az állampolgár számára egy adott jogsértő magatartással szemben többféle védelmet biztosít, akkor az állampolgár maga döntheti el, melyik védelmet veszi igénybe, melyiket nem, de akár le is mondhat az állam által felajánlott védelemről. Az önrendelkezés keretében tehát döntse el az állampolgár, hogy az adott esetben melyik eljárásban alkalmazható szankciót tartja hatékonyabbnak, az általa kért eljárást pedig -mindegy, hogy melyiket - , ha a törvényi rendelkezések szerint az állampolgár által felkeresett hatóságnak hatásköre és illetékessége van az ügyben, le kell folytatni. Ezt támasztja alá az igazgatási munka részbeni szolgáltató jellege is. A panaszos szomszédja zavaró magatartása ellen a birtokvédelmi eljárás lefolytatását, és az annak során érvényesíthető szankciók alkalmazását kérte. Mindazonáltal véleményem szerint miután a zavaró magatartást panaszos szomszédja tanúsította, akivel a panaszos akarva-akaratlanul nap mint nap találkozik, bizonyos mértékig együtt is él, - figyelemmel a Ptk 100. §-ára, 115. § (3) bekezdésére, valamint a 7. § (1) bekezdésére, mely utóbbi szerint "a törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének kötelessége" - egyébként is a birtokvédelmi eljárás lefolytatása lett volna indokolt, hiszen csak annak keretében alkalmazható szankcióként a jövőre nézve való eltiltás.  Ez azonban nem mentesíti a szabálysértési hatóság eljáró ügyintézőjét az általa elkövetett mulasztás miatti felelősség alól.

Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 21. § és 25.§-ában foglalt felhatalmazásom alapján a megállapított visszásságok orvoslása érdekében a következő kezdeményezést teszem:
	Felkérem a Budapest III. Kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét, utasítsa a szabálysértési és a birtokvédelmi ügyintézőket, hogy a tényállást minden esetben tisztázzák, hatáskörük fennállását az Áe-ben meghatározott alapossággal vizsgálják, hívják fel a panaszos figyelmét a kétféle jogi út közötti választás lehetőségére, és hatásköri összeütközés esetén megegyezés hiányában kérjék az eljáró szerv kijelölését.

Budapest, 2001. december 5.

Lenkovics Barnabás