OBH 4315/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári panasz alapján vizsgálatot indítottam Öcsöd Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete által a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatás kötelező igénybevételéről alkotott 19/1999. (XII.23.) Ör. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.I.) alkalmazásával kapcsolatban.
	A panaszos sérelmezi, hogy a települési önkormányzat a szemétszállítási díjat "a kommunális adóba bújtatta". Előadja, hogy az önkormányzat nem biztosított a tanyák számára hulladékgyűjtő edényt és gyakorlatilag nem szállítja el ingatlanukról a hulladékot, hanem azt el kell vinniük a legközelebbi gyűjtőkonténerbe. Ilyen körülmények között indokolatlanul magasnak tartja a hulladék elszállításáért megállapított és a kommunális adóba beépített díjat.

Megállapított tényállás
	Öcsöd Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (Kötv.) felhatalmazása alapján alkotta meg a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 19/1999. (XII.23.) Ör. sz. rendeletét. (Ör.I.)
	Az Ör.I. előírásai értelmében a szolgáltató általában a járművéhez rendszeresített gyűjtőedényzetben elhelyezett háztartási hulladékot szállítja el, amennyiben a gyűjtőedényt az ingatlan bejárata közelében a közterületen helyezi el a tulajdonos.
	A szolgáltató szállító járműveivel meg nem közelíthető területeken lakó tulajdonosok számára a szolgáltató köteles gyűjtőedényeket kihelyezni, a tulajdonosok pedig ezekben a gyűjtőedényekben elhelyezni a hulladékot.
	Az Ör.I. a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatásért az ingatlantulajdonosok részére nem állapított meg díjfizetési kötelezettséget, de azt sem mondta ki, hogy a háztartási hulladék elszállítása ingyenes. Díjfizetési kötelezettség csak akkor keletkezik, ha a rendeletben meghatározott - a szokásos mennyiséget meghaladó - mértékű vagy egyszeri külön hulladékszállításra van szükség.
	A nagyközség jegyzője által adott tájékoztatás szerint 2000. év II. felében megtörtént a tanyai lakosok ellátására szolgáló konténerek elhelyezése, és azóta a tanyákról is heti rendszerességgel szállítja el a szolgáltató a szemetet.
	A helyi önkormányzat a szemétszállítás költségeit a szolgáltató részére a megemelt helyi adóból fedezi.
	Öcsöd Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testületének a kommunális adó megállapításáról szóló, módosított 4/1991. (VI.13.) Ör. sz. rendelet (Ör.II.) 1. §-a értelmében a kommunális adó mértéke adótárgyanként, illetve lakásbérleti jogonként 7500 Ft volt 2000-ben.
	A rendelet értelmében 65 % adókedvezmény illeti meg a külterületi nem lakás céljára szolgáló épület tulajdonosát, és 75 % adókedvezmény illeti meg a beépítetlen belterületi földrészlet, valamint az üresen álló lakás tulajdonosát.

Az ügy jogszabályi háttere
•	Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (Kötv.)
•	A hulladékgazdálkodásról szóló - 2001. január 1-jén hatályba lépett - 2000. évi XLIII. törvény (Hgt.)
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 
•	A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény
•	A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.)

Az ügyben érintett alkotmányos jogok

•	A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
	Az országgyűlési biztos vizsgálati és közvetlen intézkedési jogosultsága az önkormányzati rendeletekre és a rendeletalkotást előkészítő eljárásra nem terjed ki, miután ez a tevékenység nem minősül hatósági tevékenységnek. Arra tehát nincs lehetőségem, hogy egy önkormányzati rendelet előírásai miatt az önkormányzatnál intézkedést tegyek. Ennek megfelelően arra sem terjed ki hatásköröm, hogy az önkormányzat által megállapított helyi adók mértékét felülvizsgáljam.
	Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok vezetői látják el, akik törvénysértés esetén jogosultak az önkormányzatnál kezdeményezni a törvénysértés megszüntetését. Az önkormányzati rendeletek alkotmányosságának vizsgálata pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
	Az Obtv. alapján tehát az országgyűlési biztos csupán azt vizsgálhatja, hogy az adott önkormányzati rendeletek gyakorlati alkalmazása során eljáró közszolgáltató szervezet vagy hatóság tevékenysége során megvalósul-e alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság.
	Ennek értelmében azt vizsgáltam, hogy okoz-e alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot az, hogy a község önkormányzata a lakosság számára ingyenessé tette a hulladékszállítás igénybevételét, ugyanakkor a helyi kommunális adó mértékét olyan módon állapította meg, hogy abból fedezni tudja a hulladékszállítással kapcsolatban felmerülő költségeket.
	Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok feladatai közé tartozik a köztisztaság és a településtisztaság biztosítása.
	Az Ötv. 8. § (2) bekezdése szerint a települési önkormányzat maga határozza meg a lakosság igényei alapján anyagi lehetőségeitől függően, mely feladatokat milyen mértékben és módon lát el.
	A Kötv. 2000. évben hatályban volt 1. § (1) bekezdése a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó, a köztisztasággal és településtisztasággal összefüggő - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítése érdekében előírta, hogy a helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon, a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
	A Kötv. 2. §-a a települési közszolgáltatással kapcsolatban rendeletalkotásra hatalmazta fel a helyi önkormányzatokat, melynek alapján az önkormányzatok nagyfokú önállósággal határozhatták meg a települési szilárd hulladék, összegyűjtésének és elszállításának kérdéseit, köztük a díjfizetési kötelezettséget vagy a szolgáltatás ingyenességét.
	A Kötv. értelmében még nem volt kötelező minden településen a hulladékszállítási közszolgáltatás megszervezése, ahol azonban ezt az önkormányzat megszervezte, ott a közszolgáltatás igénybevétele az ellátott területen kötelező. A törvényi rendelkezés indoka az, hogy a települések tisztaságának megőrzése érdekében a hulladék elszállításáról és ártalmatlanításáról a környezetvédelem szempontjainak leginkább megfelelő módon gondoskodjanak.
	A Kötv.-nek a települési szilárd hulladék elszállítására vonatkozó rendelkezéseit a hulladékgazdálkodásról szóló ez év január 1-jén hatályba lépett 2000. évi XLIII. törvény (Hgtv.) hatályon kívül helyezte.
	A Hgtv. egyidejűleg a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataként határozta meg az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési szilárd hulladék kezelésére, hulladékkezelési közszolgáltatás szervezését és fenntartását. Ez azt jelenti, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatás megszervezése a jövőben azokon a településeken is kötelező lesz, ahol az önkormányzatok ilyen közszolgáltatást a korábbi években nem szerveztek.
	A hulladékszállítási közszolgáltatás igénybevételét a Hgtv. is kötelezővé teszi, továbbá felhatalmazást ad az önkormányzatoknak a közszolgáltatás részleteinek önkormányzati rendeletben való szabályozására. Változatlanul lehetőség van arra, hogy az önkormányzat a szolgáltatást a lakosság számára ingyenessé tegye.
	A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény bevezetője értelmében a helyi közszolgáltatások biztosítása érdekében elengedhetetlen az önkormányzatok önálló gazdálkodáshoz szükséges feltételek biztosítása. Ennek egyik eszköze a helyi adók rendszere. A törvény alapvető célja tehát a helyi közszolgáltatások anyagi fedezetének biztosítása érdekében a helyi adók bevezetésének lehetővé tétele.
	A Kötv. alapján az önkormányzatoknak lehetőségük volt arra, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatást ingyenessé tegyék, és az ezzel kapcsolatos költségeket magukra vállalják. A helyi adókról szóló törvény viszont lehetővé teszi, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatás költségeinek fedezésére az önkormányzat helyi adót állapítson meg.
	A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 26. §-a szerint a kommunális adó felső határa 2000. évben adótárgyanként, illetve lakásbérleti jogonként legfeljebb évi 12000 Ft lehet. Ezen a határon belül a helyi önkormányzat szabad mérlegelés alapján állapíthatja meg a helyi adó mértékét.
	Öcsöd Nagyközség Önkormányzata által az Ör.II.-ben megállapított kommunális adó mértéke a törvényes mértéken belül van, ezért annak alkalmazása alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem eredményez. Az országgyűlési biztos hatáskörét meghaladja annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a kommunális adó mértékét miért az adott összegben állapították meg, s az sem vizsgálható, hogy a kommunális adó milyen önkormányzati kiadások fedezetére szolgál.
	Az ismertetett indokok alapján nem eredményez alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot az, hogy a Nagyközség Önkormányzata a települési hulladék elszállítását ingyenessé tette, és a hulladékszállítás és ártalmatlanítás költségeit a helyi adóból fedezi.
	A panaszban foglaltak alapján országgyűlési biztosi intézkedés tételére nincs lehetőségem.
	A panasztól függetlenül megállapítottam azonban, hogy az Ör.I. egyes rendelkezései a gyakorlati alkalmazás során alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságokat okozhatnak.
	Az Ör.I. 10. § (2) bekezdés a) pontja szerint szabálysértést követ el, aki a kötelező helyi közszolgáltatás alá tartozó települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást és a kötelező helyi közszolgáltatás alá nem tartozó szolgáltatást nem, vagy nem a rendeletben meghatározott módon veszi igénybe.
	Az Alkotmánybíróság 19/1998. (V.22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért a helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza.
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül. Ezért a Kötv. 2. § (2) bekezdés e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör.I. azáltal, hogy szabálysértéssé nyilvánítja a közszolgáltatás igénybevételének elmulasztását, polgári jogi kötelezettség megszegéséhez fűz szankciót olyan módon, ahogyan erre az Alkotmánybíróság említett határozata alapján nincs lehetőség. Abban az esetben, ha e szabálysértési tényállás alapján valaki ellen szabálysértési eljárás indul, az az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot eredményez.
	A Kötv. és a Hgt. alapján is lehetősége van az önkormányzatnak arra, hogy ingyenessé tegye a lakosság számára a hulladékszállítást. Az ingyenességet azonban az önkormányzat rendeletében kell kimondani. Az Ör.I. a szolgáltatás ingyenességét nem mondja ki, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben eredményezhet visszásságot.

Ajánlás
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem.
	Felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. § által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Öcsöd Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatás kötelező igénybevételéről alkotott 19/1999. (XII.23.) Ör. számú rendelete összhangban van-e a hatályos magasabb szintű jogszabályokkal, köztük a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendeletek, valamint az Sztv. előírásaival.
	Abban az esetben, ha vizsgálata eredményeként úgy ítéli meg, hogy az önkormányzati rendelet  egyes előírásai ellentétesek magasabb szintű jogszabályi előírással, kezdeményezze az érintett rendelkezések módosítását a helyi önkormányzat képviselő-testületénél.

Budapest, 2001. június 18.

Gönczöl Katalin