OBH 4307/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr.Kiss László

Az eljárás megindulása:
	A Salzburgban élő magyar állampolgárságú panaszos sérelmezte, hogy 2000. augusztus 25-én azért nem engedték belépni a magyar határon, mert nem rendelkezett a gépkocsija beléptetéséhez szükséges - júliusban hatálybalépett rendeletben előírt - igazolásokkal. A rendeletről a külföldön élő magyar állampolgárok nem értesültek.
	 A panasz alapján  az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 17. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendelt el.

Érintett alkotmányos jog: 
A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.) 

Alkalmazott jogszabályok:
10/1996. (III. 25.) PM rendelet a vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól (A sérelmezett esemény időpontjában hatályos szöveg)
38/A. § (1) A Vhr. 74. §-a (7) bekezdésének b) pontjában említett "Gépjármű útlevél" a tv. 77. §-a (1) bekezdésének i) pontjában említett magyar állampolgárok - ideértve a Gépjármű útlevél alkalmazása szempontjából a külföldön tanulmányokat folytatót, a külföldön szolgálatot teljesítőt vagy vállalkozást fenntartót - által ideiglenes magyarországi tartózkodásuk időtartamára behozott gépjárművek ideiglenes behozatalban való, egyszerűsített vámkezelésére szolgáló okmány.
(2) A Vhr. 137. §-a (4) bekezdésének a) pontjában foglalt ideiglenes behozatali eljárásban való vámkezelést a 11. számú melléklet szerinti "Nyilatkozat Gépjármű útlevél kiállításához" elnevezésű okmány benyújtásával kell kérni.
Az ideiglenes behozatali vámeljárásban történő vámkezeléshez az alábbi okmányokat kell benyújtani:
a) A külföldön munkát végzőnek, tanulmányokat folytatónak, vállalkozást fenntartónak, valamint házastársi együttélés céljából tartózkodó személynek
1. a három hónapot meghaladó időtartamú külföldi tartózkodásának a belföldi lakóhely szerint illetékes jegyzőnél vagy magyar külképviseletnél történő bejelentésének igazolását,
2. külföldi tartózkodási engedélyét.
A fentieken túlmenően a külföldön tanulmányokat folytató iskolalátogatási igazolását, a munkát végző munkavállalási engedélyét, valamint az illetékes hatóság által láttamozott külföldi munkavállalási szerződését, a külföldi vállalkozás hivatalos nyilvántartásának igazolását is köteles benyújtani.
Az elfogadható igazolások alapján a határvámhivatal kiállítja a kérelmező részére az e rendelet 11. számú melléklete szerinti Gépjármű útlevelet. Ezt követően a nyilvántartásba vett gépjármű be-, illetve a kiléptetésekor a Gépjármű útlevél bemutatásával kell a behozatali, illetőleg a kiviteli irányú vámkezelést kérni.
38/C. § (1) Gépjármű útlevéllel kérhető a saját tulajdonú, a bérelt, a kölcsönbe kapott, a külföldi cég által dolgozója rendelkezésére bocsátott gépjármű ideiglenes behozatalban való vámkezelése. Ezeket a jogcímeket a vámkezelést kérőnek okmányszerűen (forgalmi engedély, kölcsönszerződés, a tulajdonos írásbeli meghatalmazása) igazolni kell.
(3) A Gépjármű útlevél fedezete mellett gépjármű akkor vámkezelhető, ha érvényes - Magyarországra is kiterjesztett - biztosítással, valamint időbelileg is érvényes forgalmi engedéllyel rendelkezik.

Hatályos jogszabályok:
1995. évi C. törvény a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 45/1996. (III. 25.) Korm. rendelettel
Tv. 113. § (1) Vámmentesek a hazatelepülők, a bevándoroltak, a menekültként elismertek, a Magyarországon kereső tevékenység vagy tanulmányok folytatása céljából legalább 12 hónapra második lakást berendezők vagy külföldön keresőtevékenység vagy tanulmányok folytatása céljából fenntartott második lakást megszüntetők, valamint a Magyarországon ideiglenes menedéket élvezők, a humanitárius okokból befogadottak (és az említettekhez családegyesítés címén érkező) által behozott vagy beküldött ingóságok, amennyiben a beköltözés előtt az életvitelük helye megszakítás nélkül, két évet meghaladóan Magyarországon kívül volt, és azok
Vhr. 135/B. § (1) A teljes vámmentességgel járó ideiglenes behozatali vámeljárást kell alkalmazni a magáncélra használt járművekre.
(3) Az (1) bekezdésben említett ideiglenes behozatali vámeljárás akkor engedélyezhető, ha a járművet
a) külföldi személy vagy szervezet hozza be, és
b) az érintett személy vagy szervezet magáncélra használja, és
c) a külföldi személy vagy szervezet részére a vámterületen kívül vették nyilvántartásba (lajstromozták). Amennyiben azonban a járművet nem vették nyilvántartásba, akkor a fenti feltételt akkor kell teljesítettnek tekinteni, ha a szóban forgó jármű tulajdonosa a külföldi személy vagy szervezet.
(4) A (3) bekezdéstől eltérően:
b) a vámhatóság engedélyezheti, hogy
1. a belföldön állandó lakóhellyel rendelkező természetes személy, aki külföldi személy/szervezet alkalmazásában áll, továbbá
2. a tv. 113. §-ában meghatározott személy
a vámterületen kívül nyilvántartásba vett (lajstromozott) - ideértve a saját tulajdonú járművet is - járművet hozzon be és azt magáncélra használja, vagy - ellenszolgáltatás fejében végzett tevékenység folytatása esetén - a kereskedelmi célú használatként folytatott tevékenység gyakorlására használja, amennyiben ezt a munkaszerződés előírja.

10/1996. (III. 25.) PM rendelet a vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól
38/A. § (2) A Vhr. 135/B. §-a (4) bekezdésének b) pontjában meghatározott személy köteles a vámterületen kívül nyilvántartásba vett járművel történő első belépése alkalmával a vámhatóságnál - az e rendelet 38/C. §-ának (3) bekezdésében foglaltak kivételével - bejelenteni azt és a "Járműnyilvántartó lap" kiadását kérni. Ha nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik, a "Járműnyilvántartó lap" kiadásának feltétele a Magyarországra érvényes gépjármű-felelősségbiztosítási szerződés bemutatása.
(3) A Vhr. 135/B. §-a (4) bekezdése b) pontjának 1. alpontjában meghatározott személy a "Járműnyilvántartó lap" kiállításának érdekében köteles bemutatni a külföldi személlyel/szervezettel kötött munkavállalási szerződését.
(4) A Vhr. 135/B. § (4) bekezdése b) pontjának 2. alpontjában meghatározott személynek a "Járműnyilvántartó lap" kiállításának érdekében az alábbi okmányokat kell benyújtani:
a) a b) pontban foglaltak kivételével a külföldi tartózkodási engedélyét, vagy külföldi tartózkodásra jogosító igazolványát, vagy hosszabb (legalább hat hónapi) időre szóló vízumát,
b) a tartósan külföldön foglalkoztatott köztisztviselők, ügykezelők és fizikai alkalmazottak közszolgálati jogviszonyára vonatkozó 22/1997. (II. 13.) Korm. rendelet hatálya alá tartozó személyeknek a kiküldő szerv erre vonatkozó igazolását.
38/B. § (1) Amennyiben a vámhivatal a nyilvántartása alapján megállapítja, hogy a Vhr. 135/B. §-a (4) bekezdésének b) pontjában meghatározott személy által ideiglenes behozatali eljárásban vámkezelni kért jármű a "Járműnyilvántartó lap" kiadásától számított 12 hónap alatt több mint 6 hónapot tartózkodott a vámterületen, a vámkezelést kérőt 30 napon belüli egyeztetésre szólítja fel. Az ügyfél a "Járműnyilvántartó lap" benyújtása mellett igazolhatja, hogy az előírt határidőt nem lépte túl.
38/C. § (1) A "Járműnyilvántartó lap" szigorú számadású nyomtatvány, melyet a Vám- és Pénzügyőrség állít ki az ügyfél bejelentése alapján.
(2) A "Járműnyilvántartó lap" kiállításához be kell nyújtani az e rendelet 38/A. §-ának (3)-(4) bekezdésében meghatározottakon kívül a vámkezelést kérő útlevelét, valamint a jármű forgalmi okmányait.
(Megállapította: 55/2001 (XII.28.) PM. rend. Hatályos 2002. II. 1.-től

55/2001. (XII. 28.) PM rendelet a vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól szóló 10/1996. (III. 25.) PM rendelet módosításáról
20. § (1) Ez a rendelet - a (2) és (5) bekezdésben foglaltak kivételével - 2002. január 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit - a (3)-(4) és (9) bekezdésben foglalt kivétellel - a hatálybalépést követően megkezdett vámigazgatási eljárásoknál kell alkalmazni.
(2) Az e rendelet 11-13. §-aiban foglalt rendelkezések, valamint az e rendelet 6. és 7. számú melléklete 2002. február 1-jén lépnek hatályba. A 2001. negyedik negyedévében, valamint a 2002. január hónapban kiadott Gépjármű útlevél okmányok a kiadáskor hatályos rendelkezések alapján változatlan feltételekkel érvényben maradnak a meghatározott lejáratig, de legfeljebb 2002. szeptember 1-ig. Ezt követően az új rendelkezések szerinti Járműnyilvántartó lapot kell alkalmazni, vagy az ideiglenes behozatalban vámkezelt vámárukkal el kell számolni.

Megállapított tényállás:
	A panaszos 11 éve él Ausztriában, Salzburgban. 2000. augusztus 25-én hazalátogatás céljából külföldi rendszámú gépkocsijával érkezett a magyar határra. A határállomáson közölték vele, hogy a gépkocsi belépéséhez és ideiglenes behozatali vámeljárásban történő vámkezeléséhez a korábbi szabályokban előírt igazolásokon kívül - jogszabályváltozás következtében - újabb igazolások bemutatása szükséges. Korábban, a panaszos által is ismert Gépjármű útlevél kiállításához, az okmányon feltüntetett adatok valódiságát a vámkezelést kérő az útlevelével, hatóság által láttamozott külföldi munkaszerződésével, a vállalkozást fenntartó a külföldi cégbejegyzés megtörténtének igazolásával, tartózkodási engedéllyel, tanulmányokat folytató esetében a tanintézmény igazolásával és a gépjármű forgalmi okmányaival tanúsíthatta. 
	A 2000. július 1-én hatálybalépett 27/2000. (VI. 23.) PM rendelet szerint az ideiglenes behozatali vámeljárásban történő vámkezeléshez az előbbiekben felsorolt okmányokon kívül be kellett nyújtani a belépő munkavállalási engedélyét és három hónapot meghaladó időtartamú külföldi tartózkodásának a belföldi lakóhely szerint illetékes jegyzőnél vagy magyar külképviseletnél történő bejelentésének igazolását is.
	Az újabb igazolások szükségességéről a panaszos nem tudott, ezért a határról vissza kellett fordulnia.

A vizsgálat megállapításai:
	A körülmények tisztázása érdekében tájékoztatást kértünk a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokától. Az országos parancsnok az ügy részleteiről nem tudott adatokat szolgáltatni, mert a beléptetés megtagadásának tényét és okát a vámokmányokon (Gépjármű útlevél) tüntetik fel, amelyet az utas részére visszaadnak. Álláspontja szerint, mivel a jogszabály megjelent a Magyar Közlöny 2000. június 23-i számában és a módosító rendelkezések 2000. július 1-én hatályba léptek, ettől kezdve kötelezőek voltak a jogszabály hatálya alá tartozókra és senki nem hivatkozhatott a jogszabály nem ismerésére. Ezen túlmenően tájékoztatott arról, hogy a Vám- és Pénzügyőrség Információs Szolgálata a hatályos vámrendelkezésekkel kapcsolatban, folyamatosan az érdeklődők rendelkezésére áll.
	A tájékoztatást elfogadtam, ugyanakkor megállapítottam, hogy a hivatkozott - azóta ismét módosított - jogszabályok nem feleltek meg minden tekintetben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság nélkülözhetetlen elemének tekintett jogbiztonság követelményének. A vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól szóló 10/1996. (III. 25.) PM rendeletet módosító 27/2000. (VI. 23.) PM rendelet a kihirdetését követő 7-ik napon lépett hatályba. A kihirdetés és a hatálybalépés időpontja közötti időszak rövidsége azzal a veszéllyel jár, hogy az utasok részére nem áll elegendő idő rendelkezésre a jogszabály megismeréséhez, az ahhoz való alkalmazkodáshoz.
	Olyan követelmények kellő átmenet nélküli bevezetése, amelyeknek az érintettek többsége nem képes eleget tenni - mint a vizsgált ügyben, ahol egy szokványos beutazáshoz a korábbi igazolások mellé újabb, csak az állandó belföldi lakóhelyen, vagy a külképviseletnél beszerezhető igazolás szükséges - sérti a jogállamiságot. A külföldön élő, ritkábban hazalátogató állampolgárok részére - akik a hazai jogszabályok változásairól nehezebben szereznek tudomást - különösen sérelmes lehet egy ilyen intézkedés. A jogszabályok gyakori változásai, a jogban járatlan emberek számára érthetetlen, utalásokkal, hivatkozásokkal terhes jogi szövegben támasztott követelmények egyébként is megnehezítik a jogkövető magatartás tanúsítását.
	A vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól szóló 10/1996. (III. 25.) PM rendelet is szinte közvetlenül a kihirdetése után, 1996. április 1-én lépett hatályba. A jogszabály szövege a kiadása óta 22 alkalommal változott, a módosításokról 17 jogszabály rendelkezett. A módosító jogszabályok többségének hatálybaléptető rendelkezései hasonló rövid határidőket szabtak meg a jogalanyok részére. Így például a 47/1997. (XII. 31.) PM rendelet másnap, 1998. január 1-én, a 25/1999. (XI.24.) PM rendelet a kihirdetése napján lépett hatályba, a 37/1999 (XII.28.) PM rendelet szabályait január 1-től, a 24/2001. (VI. 20.) PM rendelet szabályait a kihirdetését követő 5-ik naptól kellett alkalmazni.
	A jelenleg hatályos szabályokat megállapító - az utasforgalmat is lényegesen érintő - 55/2001. (XII. 28.) PM rendelet már tartalmaz olyan rendelkezéseket (20. §), amelyek megkönnyítik  az átmenetet a hatálybalépés előtti és utáni időszak között.
	Az Alkotmánybíróság több esetben vizsgált olyan alkotmányossági problémát, amely az adott jogszabályok kihirdetésével és hatályba léptetésével kapcsolatos. Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén elvi éllel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a jogalkotási törvényben megállapított előírásokkal. (34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 173.) Az Alkotmánybíróság a jogállamiság megvalósulása fontos követelményének tekintette, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó rendelkezéseket és módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani (25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.), ezért a Jat. 12. § (3) bekezdésébe foglalt, azon szabályt, hogy "a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre" a jogállamiság alkotmányos tételén keresztül részesítette alkotmányos védelemben. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos álláspontját a 28/1992. (IV.30.) AB határozatban (ABH 1992. 155.) foglalta össze.
	"A demokratikus jogállam... - sok egyéb mellett - abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. §(3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. E törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon
a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);
b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);
c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez .... az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz."
	Tekintettel arra, hogy a panaszos sérelme utólag már nem orvosolható és a vizsgálat tárgyával összefüggő rendelkezések is többször módosultak, az ügyben ajánlást nem teszek, a vizsgálatot lezárom. Vizsgálati jelentésemet azzal a figyelemfelhívással küldöm meg a pénzügyminiszternek, hogy rendeleteinek kiadása során az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatai alapján járjon el.

Budapest, 2002. március 19.

Takács Albert