OBH 4025/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári panasz alapján vizsgálatot indítottam Nagyrév Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a köztisztasággal, a települési szilárd és folyékony hulladékkal összefüggő tevékenységről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről alkotott 18/1999. (XII.23.) sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban.
	A panaszos azt sérelmezi, hogy a települési szilárd hulladék elszállításával kapcsolatban olyan szolgáltatás megfizetésére kötelezik a lakosságot, amit nem mindenki vesz igénybe. Előadja továbbá, hogy a megállapított hulladékszállítási díj nincs arányban a ténylegesen elszállított hulladékkal. A lakosság ugyanis a hulladék egy részét elégeti, más részét helyben más célra felhasználja, ezért kevesebb hulladékot szállíttat el, mint amennyit részére számláznak.
	Kifogásolja továbbá, hogy a gázszolgáltató az elmúlt másfél évben több alkalommal is emelte a gáz árát, függetlenül attól, hogy ezt a Kormány engedélyezte, vagy sem. A gázszolgáltatást végző PRÍMAGÁZ által megállapított díjak véleménye szerint indokolatlanul magasak, pl. a TIGÁZ által alkalmazott díjakhoz képest.
	Sérelmezi továbbá, hogy várhatóan 80-100000 Ft-ba fog kerülni lakóházanként a községben a szennyvízelvezetés tervezett megoldása, amely a lakosság  teherviselő képességét meghaladó kiadást fog jelenteni. Intézkedést kér annak érdekében, hogy a szennyvízelvezetés költségeihez az érdekelt minisztériumok is járuljanak hozzá.

Megállapított tényállás
	Az ügy vizsgálata során tájékoztatást kértem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől, miután panaszos előadta, hogy panaszával a Közigazgatási Hivatalt is megkereste. 
	A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője 2000. szeptember 29-én kelt 02-3647/2000. számú válaszában arról tájékoztatott, hogy a panaszos által kifogásolt Ör. törvényességét a hivatal megvizsgálta, és törvényességi észrevételt tett az Ör. módosítása érdekében. Az észrevétel lényege az, hogy a közigazgatási hivatal álláspontja szerint jogszabálysértő az Ör.-nek az a rendelkezése, amely szerint a települési szilárd hulladék elszállítására vonatkozó közszolgáltatási szerződés megkötésére nincs szükség, miután a tulajdonos és a szolgáltatást nyújtó szervezet között az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 1. §-a alapján a közszolgáltatás a kötelező igénybevétel útján jön létre. A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi észrevételében kifejtette, hogy a szolgáltató és az ingatlan tulajdonosa között szükség van szerződés megkötésére. Ez csak akkor mellőzhető, ha a szolgáltatást az önkormányzat által létrehozott költségvetési intézmény végzi. Felhívta a képviselő-testületet, hogy a törvénysértést 2000. november 30. napjáig szüntesse meg.
	A panaszosnak írott levelében a közigazgatási hivatal vezetője azt közölte, hogy a szemétszállítás díját érintően nem lát lehetőséget törvényességi intézkedés tételére.
	A gázszolgáltatás díjával kapcsolatban a közigazgatási hivatal vezetője vizsgálat lefolytatása érdekében megkereste a Magyar Energia Hivatal főigazgatóját és Nagyrév Község jegyzőjét.

Az ügy jogszabályi háttere
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása.
Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 

A Kötv. 1. § (1) bekezdése a következőket tartalmazza:
"A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik."

A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő  - jogszabályban nem rendezett -  helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. 

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti.
A Ptk. 198. § (3) bekezdése kimondja, hogy szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik és a kötelezettet, a jogosultat, és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában -  a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A Ptk. 216. § (1) bekezdése szerint a szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni.

A szabálysértésekről szóló - 2000. február 28. napjáig hatályban volt 1968. évi I. tv. (Sztv.) 1. §-a úgy rendelkezett, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.
A szabálysértésekről szóló - 2000 március 1-jén hatálybalépett - 1999. évi LXIX. tv. (hatályos Sztv.) 1. § (1) bekezdése szerint szabálysértés az a jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.
A hatályos Sztv. 135. § (1) bek. szerint a helyszíni bírság összege ötszáz forinttól tízezer forintig terjedhet.
A hatályos Sztv. 169. § (2) bekezdése kötelezte az önkormányzatokat, hogy 2000. március 1-jéig vizsgálják felül az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismételik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, helyezzék hatályon kívül.

A köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II.21.) ÉVM-EüM együttes rendelet 6. § (1) bekezdése értelmében ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, a tulajdonos köteles gondoskodni 
a)	az ingatlan előtti járdaszakasz (járda hiányában 1 m széles területsáv, illetőleg, ha a járda mellett zöldsáv is van, az úttestig terjedő teljes terület),
b)	a járdaszakasz melletti nyílt árok és ennek műtárgyai, továbbá 
c)	tömbtelken a külön tulajdonban álló egyes épületek gyalogos megközelítésére és körüljárására szolgáló terület tisztántartásáról, a csapadékvíz zavartalan lefolyását akadályozó anyagok, és más hulladékok eltávolításáról.

Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák:
5. §
"(1) Nagyrév Község Önkormányzata a község közigazgatási területén a települési szilárd hulladék összegyűjtését, rendszeres elszállítását és ártalommentes elhelyezését az önkormányzat által kijelölt lerakóhelyen, szervezett helyi közszolgáltatás útján biztosítja. 
(3) Az (1) bekezdésben foglalt közszolgáltatást (települési szilárd hulladék gyűjtése, elszállítása, ártalmatlanítása) a helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa - a jelen önkormányzati rendeletben meghatározott módon - köteles igénybe venni.
(4) A szervezett közszolgáltatásért a tulajdonos köteles a jelen rendelet 2. sz. melléklete szerinti díjat az önkormányzatnak megfizetni."

II. fejezet 
"(e rendelet alkalmazásában)
i) kezelés: a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtése szabványos gyűjtőmedencében, átmeneti tárolása és a kijelölt lerakóhelyre való elszállítása. Szabványos gyűjtőedény a szolgáltató által biztosított 120 literes kukaedény, illetve 1100 literes gyűjtőkonténer.
m)települési szilárd hulladék: az ingatlanon keletkező háztartási és egyéb szilárd halmazállapotú, mindenféle visszamaradt anyag a veszélyes hulladék és a radioaktív hulladék kivételével.
n) háztartási hulladék (szemét): lakásokban, valamint a lakás, üdülés, pihenés céljára használt egyéb helyiségekben, valamint a lakók közös használatára szolgáló helyiségben és területeken keletkezett szilárd hulladék, így pl. a salak (beleértve a központi fűtésből keletkezett salakot is) a rongy, a söpredék, hamu, korom, edény, eszköz, ablaküveg, papír, konyhai hulladék (ideértve a műanyag konzervdobozt, üveget), valamint a lakásban folytatott kisipari tevékenység gyakorlásából keletkezett hulladék, ha a naponta keletkezett mennyiség nem haladja meg a 30 liter/nap mennyiséget."
8. §
"(3) Az ingatlantulajdonosok közterület tisztántartásával kapcsolatos feladatai:
Az ingatlantulajdonos köteles gondoskodni:
a)	az ingatlan előtti járdaszakasz, járda hiányában 1 m széles területsáv, illetőleg ha a járda mellett zöldsáv is van, az úttestig terjedő teljes terület - kivéve a rendszeres parkfenntartásba bevont területeket - gondozásáról, tisztántartásáról, szemét és gyommentesítéséről, (különös tekintettel a pollenallergiát okozó növényekről) hóeltakarításról és síkosságmentesítésről, a gyűjtőedényzet környezetének tisztántartásáról.
b)	járdaszakasz melletti nyílt árok és ennek műtárgyai tisztántartásáról."
9. §
"(1) Az ingatlantulajdonosok a közterületi sávok feltakarításából keletkező szemetet, felaprított kerti hulladékot, háztartási hulladékot, a háztartási hulladékgyűjtő tartályba kötelesek elhelyezni, kivéve a 9. § (3) bekezdésben foglaltakat.
(2) Amennyiben a szabványos gyűjtőedényben elhelyezhető mennyiségű hulladéknál nagyobb mennyiségű szemét keletkezett, annak a kijelölt hulladék-lerakóhelyre történő elszállításáról a tulajdonos köteles gondoskodni a szolgáltató megbízásával.
(3) Az ingatlantulajdonosok a közterületi sávok feltakarításából keletkezett szemetet, kerti hulladékot, gallyakat a kijelölt szeméttelepre szállíthatják és ott elhelyezhetik. 
14. §
"(1) A szervezett köztisztasági közszolgáltatás az ingatlantulajdonos és a szolgáltatást nyújtó szervezet között - az 1995. évi XLII. törvény 1. §-ának megfelelően - a kötelező igénybevétel útján jön létre, vagyis nincs szükség köztük polgárjogi szerződés megkötésére. 
(2) A szolgáltató a háztartási hulladék elszállítását heti egyszeri gyakorisággal végzi."
15. §
"(1) A tulajdonos feladatai és kötelességei a köztisztasági közszolgáltatás igénybevételekor:
a) a megfelelő mennyiségű szabványosított gyűjtőtartály megrendeléséről, megőrzéséről és állagmegóvásáról gondoskodni,
b) a háztartási hulladékot tartalmazó edényt a szállítási napokon a közterületre (átadási hely) kihelyezi, a szolgáltató által megjelölt időpontig, 
d) a szolgáltató szállító eszközéhez rendszeresített gyűjtőedényt használni, 
g) a szolgáltatásért a 2. sz. mellékletben meghatározott díjat megfizetni.

18. §
"(2) Amennyiben magasabb szintű jogszabály eltérően nem rendelkezik, szabálysértést követ el és 20000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki:
j) a közterületi sávok feltakarításából keletkezett szemetet, kerti hulladékot, háztartási hulladékot nem a rendszeresített gyűjtőedényben helyezi el (9. § (1) bek.),
t) a köztisztasági szolgáltatás igénybevételekor feladatainak és kötelességeinek nem tesz eleget ..."

Az Ör. 2. sz. melléklet 1) pontja szerint a lakossági szilárd hulladék szállítás, ártalmatlanítás díja 475.- Ft/háztartás/hó (ÁFA nélkül).

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam".

Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint "Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek". 

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, milyen terjedelemben terjed ki a panaszban foglaltak vizsgálatára az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre.
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos vizsgálatának előfeltétele, hogy a panaszos a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítse, illetőleg jogorvoslati lehetőség számára ne legyen biztosítva.
	Az említett törvényhely alapján a panasznak a gáz árára és a csatornázás várható költségeire vonatkozó részét nem vizsgáltam.
	A gázárral kapcsolatban ugyanis panaszos a közigazgatási hivatal vezetőjéhez is fordult, aki az ügyben vizsgálatot kezdeményezett a gázszolgáltató árképzésének ellenőrzésére jogosult szervezetnél. E vizsgálat befejezése előtt a kérdésben azonos tárgyú vizsgálat folytatását nem tartom indokoltnak.
	A panaszban említett csatornázási költségek várható alakulásának vizsgálata idő előtti lenne. A panaszból is megállapítható módon a kérdésben még nincs olyan hatósági vagy szolgáltatói döntés, amellyel kapcsolatban az országgyűlési biztos hatásköre megállapítható lenne.
	A Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján kiadott Ör. tekintetében közvetlen intézkedési jogosultságom nincs. Az önkormányzati rendeletalkotás és a rendelet előkészítése ugyanis nem hatósági tevékenység, ezért erre az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre nem terjed ki. 
	Az önkormányzatok és az önkormányzati rendeletek törvényességének ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
	Az előbbiekre figyelemmel azt vizsgáltam, hogy az Ör. alkalmazása során keletkezhettek-e intézkedésre alapul szolgáló alkotmányos visszásságok. 
	Az önkormányzatok a Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok e körben meglévő mérlegelési jogosultságát a Kötv. nem korlátozza. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az önkormányzatok önállósága és mérlegelési jogköre korlátlan. Az önkormányzati rendeleteknek ugyanis összhangban kell lenni az Alkotmányból fakadó követelményekkel.
	A települési szilárd hulladék közszolgáltatási szerződés keretében való elszállításának szabályozása során az önkormányzatok törvényi felhatalmazás alapján polgári jogi jogviszony elemeit állapítják meg, ezért tiszteletben kell tartaniuk a Ptk. 1. § (1) bekezdéséből eredő azon követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezetek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a Ptk.-val összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
	A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást.
	Az ügy vizsgálata során megállapítottam, hogy az Ör. gyakorlati alkalmazása alkotmányos visszásságokat eredményezhet. Az Ör. ugyanis a települési szilárd hulladék elszállítása díjának megállapításakor átalánydíjat határozott meg, melynek alapja a kötelezően előírt 120 literes, illetve 1100 literes gyűjtőedény heti egyszeri ürítése. A díj mértéke ennek figyelembevételével 475.- Ft/háztartás/hó (ÁFA) nélkül. Az Ör. nem veszi figyelembe azt a körülményt, hogy különösen kisebb háztartásokban nem keletkezik heti 120 liter elszállítható hulladék, hanem annál esetleg jóval kevesebb. Ez a szabályozási mód a szolgáltatás - ellenszolgáltatás arányosságának Ptk.-beli követelményét sérti azoknak az esetében, akiknek a háztartásában csupán kéthetenként vagy még ritkábban gyűlik össze 120 liter elszállítható hulladék. Az Ör. díjazási rendszere ezért nem tesz eleget annak az alkotmányos követelménynek, amely szerint átalánydíj alkalmazásánál az érintettek körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal kell értékelni, továbbá, hogy amennyiben a szemétszállítási díj összege nem a ténylegesen elszállított szemét mennyiségéhez igazodik, fokozottan kell törekedni a szolgáltatás - ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Az Alkotmány által meghatározott jogállamisággal összefüggő alkotmányos visszásságot eredményez az a szabályozás, amely az átalánydíj megállapítása során nem veszi figyelembe az eltérő helyzetű lakosságcsoportok körülményeit és a ténylegesen elszállított szemét mennyiségét.
	A Kötv. 1. § (1) bekezdés alapján a kötelező közszolgáltatást az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elszállítására, elhelyezésére köteles igénybe venni. A jogszabály alapján létrejövő kötelező közszolgáltatási szerződés - és a díjfizetés - körébe tehát az ingatlanon kívül keletkezett hulladék elszállításának díja nem vonható be, mert ilyen szabály alkotása ellentétes a Kötv.-rel, és erre az önkormányzatnak nincs felhatalmazása.
	Az Ör. 9. § (1) bekezdése ezért a Kötv.-vel ellentétesen rendelkezik úgy, hogy az ingatlan előtti közterület, illetve zöldsáv feltakarításából származó hulladékot is a kötelező közszolgáltatás céljára rendszeresített gyűjtőedényben kell a tulajdonosnak elhelyezni, és ezáltal a közszolgáltatási szerződés alapján elszállíttatni, valamint díjat fizetni. Az 1/1986. (II.21.) ÉVM-EüM együttes rendelet alapján az ingatlantulajdonosok kötelesek tisztántartani egyes közterület-részeket, a Kötv. azonban az így összegyűjtött hulladék elszállítását - miután az nem az ingatlanon keletkezett - nem vonta a kötelező közszolgáltatás körébe, így ezt az önkormányzat sem teheti meg.
	Az Ör. 9. § (1) bekezdésének alkalmazása - miután az abban foglaltak ellentétesek a Kötv.-vel mint magasabb szintű jogszabállyal - a jogállamisággal összefüggő alkotmányos visszásságot valósít meg. 
	Az Ör. 9. § (3) bekezdése ugyan azt is lehetővé teszi, hogy a közterületről származó hulladékot a tulajdonos maga szállítsa a kijelölt szeméttelepre, de ez nem változtat azon a tényen, hogy az Ör. 9. § (1) bekezdés szabálya túlterjed a Kötv. által az önkormányzatoknak adott felhatalmazáson.
	Az Alkotmánybíróság  19/1998. (V. 22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bek. a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az un. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.).  A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül  -  önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. 
	Az Ör. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért  a  helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza. 
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának  kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül.  Ezért  a Kötv. 2. § (2) bek. e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa. 
	Az említett alkotmányos követelményekkel ellentétes, és ezért alkalmazása során a jogállamisággal összefüggő alkotmányos visszásságot okoz az Ör.-nek az a szabálya, amely szabálysértésnek minősíti, ha valaki a köztisztasági szolgáltatás igénybevételekor feladatainak és kötelességeinek nem tesz eleget. (Ör. 18. § (2) bek. t) pont) A tulajdonos e körben megállapított feladatait és kötelezettségeit az Ör. 15. §-a rögzíti, e szabályok többsége pedig a kötelező közszolgáltatási szerződés jogviszony részét képezi. (Pl. a díjfizetési kötelezettség.) 
	A polgári jogi közszolgáltatási jogviszony körében elkövetett mulasztások a Ptk. hatálya alá tartoznak, szabálysértéssé nem nyilváníthatók.
	Az Ör. 18. § (2) bek. j) pontjában megállapított szabálysértési tényállás - amely azt szankcionálja, ha valaki a közterületi sávok feltakarításából származó szemetet nem a rendszeresített gyűjtőedényben helyezi el (Ör. 9. § (1) bek.) - a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggő alkotmányos visszásságot okoz alkalmazása során.
	Amint arra a jelentés korábbi részében utaltam, maga az Ör. 9. § (1) bekezdés is olyan szabály, amelynek alkotására a Kötv. alapján nincs felhatalmazva az önkormányzat, azonban a tulajdonos az Ör. 9. § (3) bekezdés alapján a közterületen összegyűjtött hulladékot - gyakorlatilag választása szerint - helyezheti el a gyűjtőtartályban, vagy szállíttathatja a kijelölt szeméttelepre. Ilyen körülmények között jogbizonytalanságot eredményez annak szabálysértéssé nyilvánítása, ha a közterületről származó hulladékot nem a tartályban helyezik el, hanem elszállítják a szeméttelepre. 
	A Kötv. alapján a kötelező közszolgáltatás körében a felek között a Ptk.-n alapuló szerződéses jogviszony jön létre, melynek sajátossága az, hogy a szerződés egyes tartalmi elemeit jogszabály határozza meg. A Ptk. 198. § (2) bekezdés szerint jogszabály kötelezővé teheti szerződés kötését, azonban a Ptk. más szabályai alapján a szerződés ráutaló magatartással is létrejöhet (Ptk. 216. § (1) bek.) vagy a szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály megfelel a Ptk. 198. § (3) bekezdésben foglaltaknak.
	Az előbbiekből következően a Kötv. felhatalmazásán alapuló önkormányzati rendeletnek nem mellőzhetetlen tartalmi eleme a szerződéskötési kötelezettség előírása. A kötelező közszolgáltatások körében ilyen szabály alkotható, azonban az állampolgár hatósági eszközökkel nem - legfeljebb bírói úton - kényszeríthető a szerződés létrehozására. Ennek viszont nincs gyakorlati értelme, miután - a Ptk. 198. § (3) bekezdésnek megfelelő önkormányzati rendelet alkotása megoldja az abból eredő problémákat, ha valaki formailag nem tesz eleget szerződéskötési kötelezettségének. 
	A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének a Nagyrév Község Képviselő-testületéhez intézett 02-3647-4/2000. számú törvényességi észrevételének az önkormányzat által való elfogadása jogbizonytalansághoz vezethet abban az esetben, ha az önkormányzat kimondja a szerződéskötési kötelezettséget, de nem utal arra, hogy a közszolgáltatásból származó jogok és kötelezettségek a szerződés megkötésének hiányában is létrejöhetnek.

A j á n l á s
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdés alapján a következő ajánlást teszem:
	Felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy Nagyrév Község Képviselő-testületéhez intézett - az Ör. módosítására irányuló - törvényességi felhívását egészítse ki a következők szerint:
	Az önkormányzat az Ör. 14. §-ának módosítására írja elő a szerződéskötési kötelezettséget, és emellett a Ptk.-val összhangban szabályozza azokat a feltételeket, melyek megvalósulása esetén a szerződés formális megkötés nélkül is létrejön.
	Az önkormányzat az Ör. 14. §-ának módosításával hozzon létre olyan díjrendszert, amely jobban figyelembe veszi az egyes eltérő körülmények közötti csoportok szemétkibocsátását, a díj jobban igazodik az elszállított szemét mennyiségéhez, biztosítja a szolgáltatás - ellenszolgáltatás fokozottabb arányosságát.
	Az Ör. 9. § (1) bekezdését hozza összhangba a Kötv. által adott felhatalmazással, a 9. § (1) és (3) bekezdéseinek módosításával szüntesse meg a keletkezett jogbizonytalanságot.
	Az Ör. 18. § (2) bekezdés megfelelő módosításával az önkormányzat szüntesse meg a 18. § (2) bek. j) pontja által előidézett jogbizonytalanságot, a 18. § (2) bek. t) pontjának módosításával pedig zárja ki a szabálysértések köréből azokat a cselekményeket és mulasztásokat, melyek kizárólag a szerződéses kötelezettségek elmulasztását szankcionálják. 

Budapest, 2000.  október 18.

Gönczöl Katalin