OBH 3966/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos az országgyűlési biztosnak megküldött beadványában az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat eljárását sérelmezte az átmeneti segély- és a közgyógyigazolvány iránti kérelmének az elbírálásával kapcsolatban.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított az emberi méltósághoz való jog és az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiság elvéhez kötődő tisztességes eljárás követelménye sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Az eljárásom során megkerestem az önkormányzatot, a közölt információk és a megküldött iratanyag alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	A panaszos egyedül élő rokkant nyugdíjas. A lakhelye szerint illetékes települési önkormányzatnál átmeneti segélyt és közgyógyellátási igazolványt (a továbbiakban: igazolvány) kért. Az önkormányzat 2000. augusztus 11-én megállapította az átmeneti segélyt, a panaszosnak a közgyógyellátásra való jogosultságát pedig kivételes méltányosságból ismerte el, kiadva a közgyógyellátásra jogosító igazolványt (IV-12268/2000. számú határozat).
A panaszos a kérelmét az önkormányzat által rendszeresített igénylőlapon, a jogszabályban előírt igazolások csatolásával terjesztette elő.
	Az önkormányzat polgármesteri hivatala - mint az érdemi döntést előkészítő szerv - a panaszos lakásán helyszíni szemlét tartott és környezettanulmányt készített. A panaszban foglaltak kizárólag erre az eljárási cselekményre vonatkoznak, kifogásolva a környezettanulmányt készítők kilétét és tanulmányban szereplő (megválaszolandó) kérdések tartalmát.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Az ügy jogszabályi háttere
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.) 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.
•	Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének a 48/1997. (XII. 18.) rendelettel módosított 8/1996. (IV. 1.) rendelete a szociális igazgatásról és egyes szociális ellátásokról
IV. Értelmező rendelkezések
25. §
E rendelet alkalmazásában
b) család: egy háztartásban életvitelszerűen együtt lakó közeli hozzátartozók.
e) háztartás: az egy lakásban életvitelszerűen együtt lakó személyek.
i) vagyon: ha e rendelet másként nem rendelkezik minden ingatlan, ingó dolog, továbbá vagyoni értékű jog, amelynek együttes forgalmi értéke az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének ötvenszeresét meghaladja, és amelynek hasznosítása nem veszélyezteti a vagyonnal rendelkező lakhatási és megélhetési feltételeit.
m) egyedül élő: az a személy, aki egyszemélyes háztartást vezet.

A vizsgálat megállapításai
	A környezettanulmányt végző személyekkel kapcsolatban a panaszos azt kifogásolta, hogy ők közmunkások voltak és nem "bizalmi állású, képzett" emberek.
Az önkormányzattól kapott információk szerint a polgármesteri hivatalban 1996. óta alkalmaznak közhasznú munkásokat megbízási szerződéssel a szociális feladatok ellátására.
A 40-45 év feletti személyek foglalkoztatását az önkormányzat szigorú feltételekhez kötötte; a kinevezéssel foglalkoztatott dolgozókéval azonos iskolai végzettséggel és előélettel kellett rendelkezniük (erkölcsi bizonyítványt kértek az alkalmazásuk előtt és esküt tettek a foglalkoztatásuk megkezdésekor). A környezettanulmány készítéséhez - ha ezzel közhasznú munkásként foglalkoztatott személyt bíztak meg - a dolgozónak névre szóló megbízó levelet adtak ki. A közhasznú munkások foglalkoztatását több körülmény is indokolta. A szociálpolitikai megfontolások szerint az önkormányzati álláspont az volt, hogy a magasabban kvalifikált munkanélkülieket nem segélyezni, hanem foglalkoztatni akarták. A polgármesteri hivatalnál az ágazati feladatok végrehajtására jelenleg 5 (35  köztisztviselő munkatárs mellett) közhasznú munkást foglalkoztatnak. Személyi alkalmasságuk miatt a közhasznú munkások közül 16 személyt neveztek ki köztisztviselőnek az elmúlt években.
	Foglalkoztatásukat másfelől munkaszervezési szempontok is indokolták. Az elmúlt évben 20 000 felett volt a beiktatott egyedi kérelmek száma.  A kérelmek elbírálásának előkészítése igen munkaigényes és ez is indokolta a közhasznú munkások foglalkoztatását.
A fentiekben részletezett megállapításaim alapján vizsgáltam az ügyben azt is, hogy a munkavégzéssel, illetve az alkalmazásokkal összefüggésben rendelkezem-e hatáskörrel.
Megállapítom, hogy a panaszosnak "a közmunkás emberek" helyszínelésével kapcsolatos kifogásainak a vizsgálatára és az álláspontom kialakítására az Obtv. 16. § (1) és az 29. § (1) bekezdés f) pontja alapján nem rendelkezem hatáskörrel, mivel az alkalmazás jogszerűségéről való döntés a bíróság kompetenciájába, a munkajog területére tartozó kérdés.
	A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a helyszínen készített környezettanulmányban az önkormányzat olyan kérdésekre vár választ, amelyek az ügyfél magánéletére vonatkoznak és ezért felháborítóak. A panaszos által becsatolt "KÖRNYEZETTANULMÁNY"-minta kérdéseinek az áttekintése alapján megállapítom, hogy az önkormányzat valóban olyan kérdéseket tett fel megválaszolásra a kérdőív egyes pontjaiban, amelyek a magánélet intim területeit érintik. Így a 6. pont: a tisztasági felszerelések számából, a konyha használatára utaló jelekből következtetnek az együttélők számára; 11. pont: a lakás állapotának meghatározásánál a kérelmező környezetének minősítésére vonatkozó kérdések; 13. pont: a kérelmező ideiglenes jellegű bejelentkezése okának a kutatása. A kérdések a magánéleti szokások "feltérképezésén kívül" - álláspontom szerint a szakértelem hiánya miatt - szubjektív megállapításokra is alkalmat adhatnak (7. és 9. pontok: a lakásban található műtárgyakra és a vagyontárgyak állapotára vonatkozó kérdések, amelyekből a lakásban található ingó vagyon értékére következtethetnek). 
	Az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatnak az egyes szociális ellátásokról szóló 48/1997. (XII. 18.) számú rendelettel módosított 8/1996. (IV. 1.) számú rendelete számos olyan ellátási formát állapít meg (például a lakásfenntartási támogatás, az átmeneti segély, a közgyógyellátás iránti kérelmek esetében), amely a kérelmező családi, vagyoni viszonyaira, valamint a háztartásában életvitelszerűen együttlakó személyekre való tekintettel adható, továbbá az egyedül élő kérelmező esetében állapítható meg. (Ezeket a fogalmakat a rendelet értelmező rendelkezései tartalmazzák.) Az önkormányzat polgármesteri hivatala - a kérelmek elbírálásának az előkészítésekor - ezeknek a körülményeknek a feltárására készítette el a helyszíni szemlék során használatos kérdőívet. Álláspontom szerint azonban az önkormányzat az információ-szerzése során csak azoknak az adatoknak a megszerzésére törekedhet, amellyel a kérelmező jövedelmi és személyi körülményei feltárhatók.
	A környezettanulmány egyes kérdései - amint azt már a fentiekben is kifejtettem - azonban az állampolgár személyes használati tárgyainak a meglétére, mennyiségére kérdeznek rá, így a ruhadarabokéra, cipőkére, tisztasági felszerelésekre, továbbá a konyha használatára vonatkozó kérdéseken keresztül a kérelmező étkezési szokásaira. A kérdőív áttanulmányozása során megállapítottam, hogy ezzel az önkormányzat valójában a kérelmező, jelen esetben a panaszos magánéletére jellemző információkat szerez, és e tevékenységével sérti a kérdezett személy emberi méltóságát. A vagyontárgyak- és a lakás állapotára vonatkozó további kérdések (minősítési változatok) is sértik az emberi méltósághoz való alkotmányos jogot, egyrészt mivel nem alkalmasak a jövedelmi viszonyok megállapítására, másrészt pedig a kérelmező szociális helyzetét szubjektíven minősítik. Így a 9. kérdés C) pont: "értéktelen (erősen használt, romos)"; 11. kérdés: "kirívó szegénységről árulkodó környezet (rendezetlen, szemetes, nyomorúságos)". 
	A fentiekkel összefüggésben megállapítom, hogy az önkormányzat alkotmányos visszásságot okozott azzal, hogy a kérdőívnek a hivatkozott  kérdései - megfogalmazásai és szóhasználata -  az Alkotmányban megfogalmazott emberi méltósághoz való jogot, és a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jogot sértik. Az alkotmányos visszásságra tekintettel a következő kezdeményezést teszem.

Kezdeményezés
	Felkérem Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat  jegyzőjét, hogy a környezettanulmány készítése során használatos kérdőívet tartalmilag - az emberi méltósághoz való alkotmányos jogra, valamint a vizsgálati jelentésben nevesített pontokra figyelemmel - vizsgálja felül, és ennek megfelelően gondoskodjon az új kérdőív kiadásáról.
	Kérem az önkormányzat jegyzőjét, hogy a kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2001. június 1.

Gönczöl Katalin