OBH 3875/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mivel sérelmezte Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata, illetve a hatósági osztálya keretében működő okmányiroda eljárását a személyazonosító igazolvány kiadásának megtagadásával kapcsolatban.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. Az eljárásban megkerestem az önkormányzat jegyzőjét.

A megállapított tényállás
	A panaszos 2000. július 14-én kérelemmel fordult az okmányirodához, melyben új típusú személyi okmány kiállítását kérte. Beadványában közölte, hogy 2008-ig érvényes személyi igazolvánnyal rendelkezik, mely kiváló állapotban van, tehát nem szorul cserére. Álláspontja szerint ezen okmánnyal "másodrendű" állampolgár, mivel Svájcba vagy Horvátországban az új típusú személyi igazolvánnyal is lehetősége lenne beutazni. Kifejtette, hogy a kérelem előterjesztése szempontjából nem tartja fontosnak azt a körülményt, hogy miért nem útlevéllel kíván utazni, mivel a két országba új típusú személyi igazolvánnyal is beléphet. Álláspontja szerint ez megfelelő indok arra, hogy ingyenesen új okmányt kaphasson, és ez a jog éppúgy megilleti, mint bárki más állampolgárt. Ebben kérte az okmányiroda döntését. Kérelmére egy tájékoztatást kapott, melyben közölték, hogy a panaszos személyi igazolványának érvényességi ideje miatt sem ingyenesen, sem díj ellenében új típusú okmány nem adható ki. Az országgyűlési biztos megkeresésére az önkormányzat jegyzője válaszában közölte, hogy az ügyben érdemi döntést nem hoztak, mert az okmány kiállításának tárgyában a Belügyminisztérium illetékes főosztálya dönt, ahol az előállítás történik. A megkeresésben hivatkozott jogorvoslathoz való jog sérelmével nem ért egyet, mivel az Alkotmány "... a jogorvoslati jogot egyetemleges megfogalmazásban nem tartalmazza, csupán az egyéb törvényekre utal vissza. Vagyis pl. a polgári perrendtartásról, a büntetőeljárásról, az államigazgatási eljárásról szóló jogszabályok tartalmazzák, hogy ki, milyen feltételek mellett élhet jogorvoslattal, ezen belül fellebbezéssel, keresettel, panasszal.

Az ügy jogszabályi háttere
•	168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról  

A személyazonosító igazolványt kiadó és nyilvántartó hatóságok és hatáskörük
2. § (1) A személyazonosító igazolvánnyal összefüggő hatósági ügyben első fokon az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló kormányrendeletben meghatározott települési (a fővárosban a kerületi) önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: körzetközponti jegyző) jár el.
(2) A másodfokú hatósági jogkört a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője gyakorolja.
3. § A körzetközponti jegyző első fokú hatósági jogkörében eljárva
a) dönt a személyazonosító igazolvány kiadásáról, kiadásának megtagadásáról, valamint a személyazonosító igazolvány visszavonásáról;
23. § (3) A kérelmező az állandó személyazonosító igazolvány kiadásáig, illetve a kiadást megtagadó vagy visszavonó határozat kézhezvételéig bármikor írásban kérheti, hogy az eljárást a továbbiakban a lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye szerint illetékes körzetközponti jegyző folytassa le. Ebben az esetben az ügy iratait haladéktalanul át kell tenni a lakó- vagy tartózkodási hely szerint illetékes körzetközponti jegyzőhöz.

•	1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel 
17. § (1) A hatósági igazolvánnyal összefüggő hatósági ügyben első fokon jár el:
a) az érintett polgár lakó- vagy tartózkodási helye szerint illetékes jegyző, a vér-szerinti (titkos) örökbefogadás vagy a névadatok megváltozása esetén, továbbá a nyilvántartásba vétellel vagy a lakcímbejelentéssel kapcsolatos eljárásban;
b) az illetékes körzetközponti jegyző, a személyazonosító igazolvány kiadási eljárásban, valamint a hatósági igazolványba tévesen bejegyzett adatok helyesbítése vagy a hatósági igazolvány gyártmányhibája esetén;
c) a központi hivatal, a külföldön élő magyar állampolgárok nyilvántartásával, valamint a személyi azonosító visszavonásával, törlésével összefüggő eljárásban.

•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban - jogszabályban meghatározott esetben - a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az előírt határidőn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
	Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) 15. §-a fő szabályként azt írja elő, hogy az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek az érdemi határozatát "... a kérelem előterjesztéséből, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül meg kell hoznia ... " Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények - a polgári perrendtartástól eltérően - különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. § (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az Áe. 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is.  A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. 
Az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki "a törvényekben meghatározottak szerint" gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban, arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet.
	A vizsgálatban megállapítottam, hogy az igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló kormányrendelet úgy rendelkezik, hogy a körzetközponti jegyző első fokú hatósági jogkörében eljárva dönt a személyazonosító igazolvány kiadásáról, kiadásának megtagadásáról. Ezen egyértelmű szabályozás azt jelenti, hogy az ügyben a körzetközponti jegyzőnek határozattal kell dönteni. A határozathozatali kötelezettségről a kormányrendelet 23. § (1) bekezdése még egyértelműbben rendelkezik: "... a kiadást megtagadó vagy visszavonó határozat kézhezvételéig ..." A 43. § kimondja, hogy az okmányiroda a személyazonosító igazolvány kiadásának megtagadásával és a személyazonosító igazolvány visszavonásával kapcsolatos iratokat a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy évig őrzi meg, ezt követően azokat az iratkezelésre irányadó jogszabályok szerint selejtezi.
	Az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: "... A "tisztességes eljárás" fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
	Azáltal, hogy Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának jegyzője (körzetközponti jegyzője) a panaszosnak a személyazonosító igazolvány kiadásával kapcsolatos kérelme ügyében nem hozott határozatot, a jogorvoslathoz valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal kapcsolatban alkotmányos visszásságot okozott. 

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának jegyzőjét, hogy az okmányiroda útján gondoskodjon a panaszos kérelmének haladéktalan elbírálásáról, és az erről szóló határozat kézbesítéséről. 

Budapest, 2001. július 16. 

Takács Albert