OBH 3610/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Vas Megyei Földművelésügyi Hivatala (FM Hivatal) eljárását és döntését, mert részaránytulajdonának megfelelő aranykorona értékű földet egy elöregedett körtésből adta ki, a telepítési költségek megfizetésére való kötelezéssel.
	A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (5) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Tájékoztatás és iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályát (FVM), az FM Hivatalt, valamint a Sárvári Körzeti Földhivatalt (Földhivatal) is.

Megállapított tényállás
	A beadvány szerint panaszos édesapjától, annak halálakor örökölt 45,13 aranykorona értékű "tehermentes szántóföldet". Mint panaszos írja: "az új sorsoláson saját tulajdonú tehermentes szántóföldemet három helyen kaptam meg". Ebből az egyik földterület a 079/53. helyrajzi számon van bejegyezve a Sárvári Földhivatalnál vezetett, nyögéri Tsz. 2/890. számú Tsz. különlapján.  Panaszos úgy véli, hogy "saját tulajdonú tehermentes szántóföldje" helyett neki ugyanolyan értékű és mennyiségű csereföldet kell kiadni "és nem neki kellene földkiadási kérelmet benyújtani, s nem lehetne a körtésből neki kiadott 33,1 aranykorona értékű föld után 90.000 Ft telepítési költséget a nyakába sózni". Panaszos úgy látja, hogy ezt az összeget nem tudja megfizetni. Kéri, hogy amennyiben "tehermentes saját tulajdonú földje" helyett nem tudnának "ugyanilyen értékű és mennyiségű szántóföldet adni, akkor földjét fizessék ki".
	Az iratokból megállapítható volt az is, hogy panaszos 45,13 aranykorona értékű részaránytulajdonának megfelelő aranykorona értékű termőföldet az FM Hivatal három különböző helyrajzi számú táblából sorsolás útján adta ki 8,2, illetve 3,83, valamint 33,1 aranykorona értékben. Ez utóbbi 33,1 aranykorona értékű gyümölcsös művelési ágú (körtés) termőföldnek a sótonyi 079/53. helyrajzi számú földrészletből osztatlan közös tulajdonba adásáról és a földet terhelő, aranykorona értékben ki nem fejezett - értéknövekedést eredményező - költségmegfizetésére kötelező 163-28/1999. számú és 1999. III. 25-én kelt FM Hivatali határozatot panaszos a törvényes határidőn belül fellebbezéssel támadta meg.
	A fellebbezést az ügyben másodfokon eljáró Fővárosi és Pest Megyei FM Hivatal (másodfokon eljáró közigazgatási szerv) bírálta el a 1106-2/99. számú és az ezt kijavító 201/2000. számú határozatával, melynek eredményeként az elsőfokon eljáró FM Hivatalt a fellebbezéssel támadott határozatának megsemmisítése mellett új eljárás lefolytatására kötelezte, arra hivatkozással, hogy a fellebbezéssel támadott határozat a föld tulajdonba adásáról és a termőföld aranykorona értékben ki nem fejezett értéknövekedést eredményező beruházási költségek megtérítésére való kötelezésről ugyanabban a határozatban rendelkezett annak ellenére, hogy az 1993. évi II. törvény - 1999. VI. 5. napjától hatályos - módosított és kiegészített szövege szerint: "A föld tulajdonba adásáról, továbbá az értékkülönbözet megfizetésére történő kötelezésről külön határozatot kell hozni".
	Az FM Hivatal - a másodfokú határozatban foglalt kötelezésnek részben eleget tett - s a 2000. II. 11-én kelt 82-2/2000. számú határozatával panaszos tulajdonába adta a sótonyi 079/53. helyrajzi számú földrészletet az egész földrészlet aranykorona értékéhez viszonyított 3310/111200 arányban, azonban ezzel egyidejűleg külön határozatban a már hivatkozott törvény szerinti értékkülönbözet megfizetéséről nem rendelkezett. Panaszos az említett  határozat ellen fellebbezéssel élt. A fellebbezést a másodfokon eljáró közigazgatási szerv a 885/2000. számú és 2000. VI. 13-án kelt határozatával elutasította, s az elsőfokon eljáró FM Hivatal határozatát helyben hagyta. Az FM Hivatal - tájékoztatása szerint - az értékkülönbözet megfizetéséről rendelkező határozata kiadásának előkészítésén dolgozik.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
•	A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja".

•	A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (Tv.1)  2. § (1) bek. szerint "A részarány-földtulajdonként nyilvántartott termőföldekkel kapcsolatos - e törvényben meghatározott - ügyekben a részarány-földtulajdonosok közgyűlése által megválasztott földkiadó bizottság jár el."
Az 5. § (1) bek. úgy szól, hogy "A földkiadási eljárás a részarány-földtulajdonos kérelmére indul. A földkiadási kérelmet a részarány-földtulajdonos e törvény hatálybalépését követő 60 napon belül nyújthatja be a földjét használó szövetkezet gazdálkodási területén működő földkiadó bizottságnál."
A (3) bekezdés első mondata azt rendeli, hogy "A tulajdonos a kérelemben megjelölheti, hogy a szövetkezet gazdálkodási területén melyik településen és a településen belül a magánszemélyek részarány-földtulajdonának kielégítésére elkülönített földalapok közül melyikből és melyik földrészlet terhére kéri földkiadási kérelme teljesítését."
A 9. § (1) bekezdése rögzíti "Ha a tulajdonos az 5. § (1) bekezdés szerinti határidőben nem kérte részarány-földtulajdonának kiadását, a földkiadó bizottság nyilvános sorsolással állapítja meg a részarány-földtulajdon fedezetéül szolgáló földrészletet. A földkiadó bizottság a sorsolásról jegyzőkönyvet készít."
A 9/B. § (1) bekezdése szerint "Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz."
A (4) bekezdés úgy szól, hogy "A földkiadás során az FM hivatal az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályai szerint jár el."
A 10. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A föld, tanya körüli föld kiadása, illetőleg a részarány-tulajdon helyének meghatározása során tulajdonba kerülő föld korábbi tulajdonosa, használója által közölt, az egyes földrészleteket terhelő meliorációs, művelési és egyéb, a termőföld AK értékében ki nem fejezett - így különösen a szövetkezet üzletrésztőkéjében meghatározott, ültetvény telepítéséből eredő - értéknövekedést eredményező beruházási költségeket a földkiadó bizottság a tulajdonos kérelmére ellenőrzi. A tényleges értéknövekedést eredményező költségeket az FM hivatal szakhatóság bevonásával állapítja meg. A föld tulajdonba adásáról, továbbá az értékkülönbözet megfizetésére történő kötelezésről külön határozatot kell hozni."
A (2) bekezdés azt írja elő, hogy "A költségek megtérítésére vonatkozó rendelkezés ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye. A bíróság az FM hivatal határozatát mind a jogalap, mind az összegszerűség vonatkozásában megváltoztathatja."
A 11. § szerint 
"(1) A földkiadó bizottságnak
a) a részarány-földtulajdonnak megfelelő föld, a tanya körüli föld kijelölésére és a tulajdonos birtokba helyezésére;
b) a részarány-földtulajdon helyének meghatározására;
c) a földterület tulajdonba adására és az értéknövekedést eredményező beruházási költség megállapítására;
d) a részarány-földtulajdonosok AK értékének arányos módosítására vonatkozó határozata 
az Áe. 42. § (1) bekezdésében meghatározott érdemi határozatnak minősül.
(2) A földkiadó bizottság eljárása illetékmentes, a földkiadási kérelem bejelentésére előírt határidő elmulasztása esetén igazolásnak nincs helye.
(3) A földkiadó bizottság határozata ellen fellebbezést nyújthat be, akinek a határozat jogát vagy jogos érdekét sérti. A fellebbezést a kézhezvételtől számított nyolc napon belül a megyei földművelésügyi hivatalhoz kell benyújtani.
(4) A fellebbezést a megyei földművelésügyi hivatal bírálja el. A földkiadó bizottság az FM hivatal megkeresése alapján a fellebbezés elbírálásához szükséges iratokat véleményével ellátva 15 napon belül megküldi az FM hivatalnak. A földművelésügyi hivatal a földkiadó bizottság törvénysértő határozatát megsemmisíti és szükség esetén a bizottságot új eljárásra utasítja, illetőleg a megalapozatlan fellebbezést elutasítja.
(5) Az érdekeltek a határozat kézhezvételétől számított harminc napon belül benyújtott keresettel az illetékes helyi bíróságtól kérhetik a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal határozatának a felülvizsgálatát. A bíróság a 13. § (5) bekezdése alapján történő AK érték módosítása tárgyában hozott határozat megváltoztatására is jogosult."

•	A Tv.1-et módosító 1999. évi XLIX. törvény (Tv.2) 14. § (6) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy "e törvény rendelkezéseit a törvény hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell, egyidejűleg az Fkb. 13. §-ának (6) bekezdésében foglaltakat az Fkb. 9/B. §-a (7) bekezdésének figyelembevételével kell alkalmazni."

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §-ának (1) bekezdése szerint "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az (5) bekezdés azt rendeli, hogy "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."
Az Áe. 20. §-a rögzíti "Jogszabály elrendelheti, hogy a határozat meghozatala előtt más közigazgatási szerv (a továbbiakban: szakhatóság) előzetes hozzájárulását kell beszerezni. A szakhatóságot - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv keresi meg."
Az Áe. 21. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "A szakhatóság a megkeresést - ha jogszabály másként nem rendelkezik - tizenöt napon belül köteles teljesíteni. A teljesítésre megfelelő határnap is megállapítható."
A (2) bekezdése szerint "Ha a szakhatóság az előírt határidőn belül, illetőleg a határnapon nem nyilatkozik, hozzájárulását megadottnak kell tekinteni, kivéve ha a határnapon a nyilatkozattételre további nyolc napot kért."
Az Áe. 37. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt."

A vizsgálat hangsúlyozza, hogy a termelőszövetkezet közös használatba vont különböző tulajdonú földeket az ingatlan-nyilvántartásra vonatkozó rendelkezései szerint a termelőszövetkezet tulajdoni különlapjain részaránytulajdonként kell nyilvántartani. Ugyanis a közös használatba vont tulajdonok nem határozhatók meg konkrétan, nem köthetők topográfiailag egyetlen földrészlethez sem a gazdálkodási területen belül. Ezért panaszosnak az a vélekedése - miszerint a nyögéri Hegyhát Tsz. 2/890. számú Tsz. különlapjára bejegyzett 45,13 aranykorona értékű "tehermentes szántóföldje van" - téves. Erre tekintettel a vizsgálat rögzíti, hogy a Tsz. 3/0890. számú tulajdoni különlapján panaszos részaránytulajdona 45,13 aranykorona értékben került feltüntetésre, a helyrajzi szám megjelölése nélkül. A földkiadási eljárásnak pedig az a lényege, hogy a részaránytulajdonos nevén feltüntetett aranykorona értéknek megfelelő föld konkrét helyrajzi számmal való összekapcsolására kerül sor - a többször módosított, már hivatkozott - Tv.1 szabályai szerint.
	A vizsgálat feltárta, hogy panaszos részaránytulajdonának megfelelő aranykorona értékű termőföld kiadása iránt a törvényes határidőben a földkiadó bizottsághoz kérelmet nem nyújtott be, pedig megtehette volna. Kérelem hiányában a földkiadás helyét sem jelölte meg annak ellenére, hogy ebben panaszost senki nem akadályozta meg. Ezért helyesen döntött a földkiadási ügyben eljáró FM Hivatal, amikor panaszos részaránytulajdonának megfelelő föld kiadásának helyét - a Tv.1 rendelkezéseinek megtartásával - nyilvános sorsolás útján állapította meg, s a sorsolás eredményét rögzítő jegyzőkönyv alapján adta panaszos tulajdonába, részaránytulajdona aranykorona értékének megfelelő tulajdoni arányban a sorsolással megállapított helyrajzi számú termőföldrészleteket. Ez a megállapítás vonatkozik az FM Hivatal 163-28/1999. számú határozatában foglalt döntésre is, mellyel a sótonyi 079/53. helyrajzi számú táblából teljesített földkiadást. Ugyanakkor a vizsgálat megjegyzi, hogy e határozatban foglalt az a döntés, mely szerint - "A tulajdonosok a földrészletet terhelő - AK értékben ki nem fejezett - értéknövekedést eredményező költséget az 1993. évi II. tv. 10. §-a alapján kötelesek megfizetni." - jogszabályba ütközik. Ez utóbbi döntés azért törvénysértő, mert a határozathozatal időpontjában hatályos Tv.1 10. §-a arra kötelezte az FM Hivatalt, hogy "A tényleges értéknövekedést eredményező költségeket a szakhatóság bevonásával állapítsa meg" - s az FM Hivatal e rendelkezés szerinti döntés meghozatalát elmulasztotta.
	A fellebbezési eljárás során a Tv.1-et módosító és a Tv.1-ben új szabályokat is beiktató 1999. VI. 5. napjától hatályos Tv.2 szövege szerint az ügyet folyamatban lévőnek kellett tekinteni és az említett időponttól kezdődően már külön-külön határozattal kellett a föld tulajdonba adásáról és az értékkülönbözet megtérítésre való kötelezésről rendelkezni. Ezért helyesen döntött a másodfokon eljáró közigazgatási szerv, amikor a fellebbezéssel támadott határozatot az új eljárásra való kötelezés mellett megsemmisítette, s kötelezte az FM Hivatalt, hogy az új eljárásban panaszos részaránytulajdonának megfelelő aranykorona értékű termőföld tulajdonba adásáról és az értékkülönbözet megtérítésre való kötelezésről külön-külön határozatban döntsön.
	Az FM Hivatal - a másodfokú döntésnek megfelelően a 82-2/2000. és 2000. II. 11-én kelt határozatával panaszos részaránytulajdonának megfelelő értékű föld tulajdonba adásáról döntött. E határozat elleni panaszosi fellebbezést a másodfokon eljáró közigazgatási szerv megalapozottan utasította el, mert a föld tulajdonba adása a Tv.1 rendelkezéseinek megfelelt. Panaszos a másodfokú közigazgatási szerv határozatának bírósági felülvizsgálatát nem kérte. A határozat jogerőssé vált.
	A vizsgálat feltárta, hogy az FM Hivatal csak részben tett eleget határozathozatali kötelezettségének, amennyiben csak panaszos részaránytulajdonának megfelelő aranykorona értékű termőföld tulajdonba adásáról rendelkezett. Ugyanis az FM Hivatal panaszos tulajdonába adott termőföldet terhelő, de a termőföld aranykorona értékben ki nem fejezett értéknövekedést eredményező - a szakhatóság bevonásával megállapított - költségek megfizetésre való kötelezéséről határozatot nem hozott. Mivel kellő indok hiányában az Áe. szerinti ügyintézési határidő meghosszabbításáról, illetve az eljárás felfüggesztéséről sem rendelkezett az FM Hivatal, ezért a már említett AK értékben ki nem fejezett értéknövekedést eredményező költségek megtérítésére kötelezésről legkésőbb a föld tulajdonba adásáról rendelkező határozatot felülvizsgáló és 2000. VI. 13-án kelt másodfokú határozat jogerőre emelkedésének napján határozattal döntenie kellett volna. Az FM Hivatal tájékoztatása szerint e határozatot még nem hozta meg, annak előkészítése folyamatban van.
	A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához."
	A vizsgálat megállapította, hogy a Hivatal az értékkülönbözet megfizetésére való kötelezésről rendelkező határozatának az Áe. rendelkezései szerinti időben való meghozatalának elmulasztásával sértette panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogát. Ugyanakkor a Hivatal határozathozatali kötelezettségének elmulasztásával megsértette panaszos jogorvoslathoz való jogát is, mert közigazgatási határozat hiányában panaszos bírósághoz jogorvoslatért nem fordulhat. A Hivatal mulasztása a felhívott alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idézett elő.

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  21. §-ának (1)-(3) bekezdéseire hivatkozással kezdeményezem az FM Hivatal vezetőjénél, hogy haladéktalanul hozzon - a 82-2/2000. számú határozattal tulajdonba adott földet terhelő, az 1993. évi II. törvény 10. § (1), (2) bekezdéseiben foglalt rendelkezéseknek is megfelelő - határozatot, s kérem, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, megtett intézkedéséről - kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül - tájékoztatni szíveskedjék.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, az FM Hivatalt, valamint a minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályát is tájékoztattam.

Budapest, 2001. január 29.

Gönczöl Katalin