OBH 3591/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári panasz alapján újabb vizsgálatot indítottam Balatonfüred Város Képviselő-testülete által a környezetvédelemről alkotott, többször módosított 10/1993. (III.17.) Kr. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban.
	A panaszos azt sérelmezi, hogy a települési szilárd hulladék összegyűjtését és elszállítását végző PROBIO Balatonfüredi Településüzemeltetési Rt. (a továbbiakban: szolgáltató) a 14 lakásos üdülő minden egysége után felszámítja a szemétszállítási díjat annak ellenére, hogy az üdülőben összegyűlő hulladék elszállítására elég a meglévő 2 db 110 literes gyűjtőedény. A számlázással kapcsolatos panaszt a szolgáltató arra hivatkozva utasította el, hogy az Ör. értelmében a hulladékszállítási díjat többlakásos ingatlan vagy üdülő esetén lakásonként vagy üdülőegységenként kell fizetni a 110 literes gyűjtőedény alapulvételével.

Megállapított tényállás
	Az országgyűlési biztos általános helyettese állampolgári panasz alapján korábban már vizsgálta azt a kérdést, hogy az Ör. alkalmazásával kapcsolatban keletkeznek-e alkotmányos visszásságok.
	A vizsgálatról készült 2707/1999. sz. jelentésben megállapította, hogy alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz az olyan szabályozáson alapuló gyakorlat, amely a ténylegesen képződő szemét mennyiségétől független számítási alapra - pl. az ingatlanra - támaszkodik, mivel ez lehetetlenné teszi a szolgáltatás valós értékének megállapítását. A jelentés azt is megállapította, hogy a jogbiztonság alkotmányos követelményével nincs összhangban a közszolgáltatási szerződés létrejöttének az Ör. által megállapított módja.
	A megállapított alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében ajánlást tett a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének arra, hogy kezdeményezze az Ör. megfelelő módosítását.
	A Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője az ajánlásra adott  2000. március 20-án kelt 290/2000. sz. válaszában arról tájékoztatott, hogy kezdeményezte a képviselő-testületnél az ingatlan fogalmának pontos meghatározását, valamint azt, hogy a szerződés létrejöttének módját az Ör.-ben szabályozzák újra.
	A szemétszállítási díj mértékét illetően a közigazgatási hivatal vezetője nem tett törvényességi kezdeményezést. Elfogadta, hogy a díj megállapítása során a szolgáltatást-ellenszolgáltatás egyensúlya elvének érvényesülnie kell, azonban úgy vélte, a jelenlegi technikai feltételek mellett ez nem valósítható meg. Álláspontja szerint az Alkotmánybíróság sem tartotta alkotmányellenesnek az átalány alkalmazását, csupán azt követeli meg, hogy ez esetben a jogalkotók fokozottabban törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. Álláspontja szerint az elszállított szemét mennyiségétől függetlenül más szempontok is fontosak lehetnek - pl. nyári időszakban a higiéniai követelmények betartása. Ismertette, hogy a szolgáltató kizárólag kétféle módon: 110 literes szabványos kuka és 4,2 m3-es konténer alkalmazásával képes a hulladékot elszállítani és "a díjmegállapítás is ehhez a technikai szinthez igazodik". Úgy véli, hogy nem alkotmányos követelmény a szolgáltatással teljes összhangban álló díj megállapítása, miután az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 2. § f) pontja a szolgáltatási díj megállapítása tekintetében jogszabályi korlátozás nélküli mérlegelési jogkört biztosít a helyi önkormányzatok számára.
	Az országgyűlési biztos általános helyettese az OBH 2707/1999/10. sz. válaszában a díjmegállapítással kapcsolatos álláspontját fenntartotta. Felhívta a figyelmet arra, hogy az a körülmény, hogy az Alkotmánybíróság az Országgyűlést a szemétszállítási díj megállapítási szempontjainak tekintetében a Kötv. kiegészítésére hívta fel, nem mentesíti az önkormányzatokat az alól a kötelezettség alól, hogy a jelenleg hatályos törvényi szabályozás alapján a díjmegállapítást illetően is eleget tegyenek az alkotmányossági követelményeknek. 
	A közigazgatási hivatal vezetőjének felhívása alapján Balatonfüred Város Képviselő-testülete a 13/2000. (IV.27.) Kr. sz. rendeletével módosította az Ör. egyes előírásait.  

Az ügy jogszabályi háttere

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. 
Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 

A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő  - jogszabályban nem rendezett -  helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. 

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."

A szabálysértésekről szóló - 2000. február 28. napjáig hatályban volt 1968. évi I. tv. (Sztv.)   1. §-a úgy rendelkezett, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.

A szabálysértésekről szóló - 2000 március 1-jén hatálybalépett - 1999. évi LXIX. tv. (hatályos Sztv.) 1. § (1) bekezdése szerint szabálysértés az a jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.

A hatályos Sztv. 135. § (1) bek. szerint a helyszíni bírság összege ötszáz forinttól tízezer forintig terjedhet.
A hatályos Sztv. 169. § (2) bekezdése kötelezte az önkormányzatokat, hogy 2000. március    1-jéig vizsgálják felül az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismételik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, helyezzék hatályon kívül.

Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák:
3. § 
"1. A háztartási hulladékkal kapcsolatos intézményes szemétszállítás, mint kötelező szolgáltatás teljesítésére a képviselő-testület a helyi közszolgáltatást jelenleg is ellátó PROBIO Balatonfüredi Településüzemeltetési Rt.-t - a továbbiakban: szolgáltatót - bízza meg.
2. A szolgáltatás ellátására vonatkozó részletes szabályokat az önkormányzat és a szolgáltató között létrejött szerződés rögzíti. 
4. A szolgáltató köteles a szabályozott rend szerint a háztartási hulladék folyamatos elszállításáról, kezeléséről gondoskodni.
5. A háztartási hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás megkezdéséről és nyújtásának lényeges feltételeiről a szolgáltató a tulajdonost írásban értesíti.
A kötelező közszolgáltatással kapcsolatos jogviszonyt - lakossági szolgáltatás esetén a szolgáltató és a magánszemély tulajdonos között a szolgáltatás igénybevételének ténye hozza létre.
A nem magánszemély tulajdonos (a továbbiakban: közületi szerv) és a szolgáltató között a jogviszony szerződés megkötésével jön létre, melyet a szolgáltatást igénybe vevő közületi szervnek kell kezdeményeznie.
6. Az intézményes háztartási szemétszállítás Balatonfüred város belterületén kiterjed valamennyi - szemétszállító járművel megközelíthető - utcára, köz- és magánterületre.
A városban az ingatlanok tulajdonosai kötelesek ingatlanonként legalább egy szabványos gyűjtőedényt (kuka) saját költségen biztosítani. A PROBIO Rt. saját tulajdonában lévő szemétgyűjtő edényeket, konténereket is elhelyezhet, külön használati díj ellenében.
Az ingatlan fogalmán családi házat, többlakásos ingatlan esetében lakást vagy üdülőegységet kell érteni. 
7. A jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervek, valamint az állampolgárok tulajdonában (használatában, haszonélvezetében) lévő idényjellegű nyaraló és üdülőingatlanon keletkezett háztartási és egyéb szemét elszállítását a tulajdonos (használó) április 1-jétől október 31-ig köteles igénybe venni. A meghatározott időszakon kívül a használat folytán keletkezett háztartási és egyéb szemét vagy hulladék rendeltetésszerű kezelése és elszállítása szükség szerint kötelező.
8. A háztartási hulladék rendszeres gyűjtésével, elszállításával, valamint ártalmatlanításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatásért a tulajdonos díjat köteles fizetni. A díjat a képviselő-testület - a rendelet 8. sz. melléklete szerint - a szemétgyűjtő edény nagysága és az ürítés száma alapján állapítja meg.
9. A háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás díját a szolgáltató vagy megbízottja szedi be. A szolgáltatási díjat a szolgáltatást igénybe vevő a szolgáltató által kiállított számla alapján:
- állandó lakos negyedévente, a negyedév utolsó hónapjában,
- idényjellegű szolgáltatást igénybe vevő június 30-ig
köteles megfizetni. Fizetési késedelem esetén a szolgáltató késedelmi kamat felszámítására jogosult.
10. A rendszeres szemétszállításba bekapcsolt területeken a lakosságtól való háztartási szemétszállítás heti két alkalommal, vendéglátó egységektől szezonban - május 15-től szeptember 15-ig - naponta, egyéb szervezetektől szükség szerint, de legalább hetente egy alkalommal történik."
4/A. §
"Szabálysértést követ el, aki 
a) a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást nem veszi igénybe."
35. §
"1. A rendelet alábbi §-aiban előírt kötelezettségek és tilalmak megszegése szabálysértésnek minősül és az elkövető 10000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, amely ismételhető:
- közterületek tisztántartása, hulladékgyűjtés 3. §-8. §.
2. Az (1) bekezdésben felsoroltak megszegői ellen helyszíni bírságot is ki lehet szabni, melynek összege 100-2000 Ft-ig terjedhet. 
8. sz. melléklet: a háztartási hulladék rendszeres gyűjtésével, elszállításával, ártalmatlanításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatás díja:
Szabványos 110 literes szemétgyűjtő-edény egyszeri ürítési díja 47.- Ft + ÁFA.
Konténeres szemétszállítás 1 db 4,2 m3-es zárt konténer egyszeri ürítési díja 3188.- Ft ÁFA-val együtt."

Az ügyben érintett alkotmányos jogok
	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
	Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenrangú és egyenlő védelemben részesül".
	Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden embernek vele született joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani". 
	Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint "Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek". 

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, kiterjed-e az ügyre és milyen terjedelemben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre?
	A települési szilárd hulladék összegyűjtése a Kötv. 1. § (1) értelmében közszolgáltatásnak, az e tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
	A Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján kiadott Ör. tekintetében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának közvetlen intézkedési jogosultsága nincs. 
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdésében és 29. § (1) bekezdésében foglaltak egybevetéséből ugyanis az következik, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati és intézkedési jogosultsága a helyi önkormányzat rendeletalkotó tevékenységére, azaz a rendelet előkészítésére és magára a rendeletre - miután ez nem hatósági tevékenység - nem terjed ki. 
	Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
	A vizsgálat további kérdése az volt, hogy az Ör. alkalmazása során keletkezhettek-e az említett alkotmányos előírásokkal kapcsolatos visszásságok?
	Az önkormányzatok a Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek, a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Mivel törvényi felhatalmazás alapján szerződéses jogviszony elemeit szabályozzák, tiszteletben kell tartaniuk a Ptk. 1. § (1) bekezdésben foglaltakból eredő azt az alkotmányos követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezetek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a Ptk.-val összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
	A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek tekinti, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni. (54/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást.
	A Kötv. 2. § f) pontja széles körű, azonban korántsem korlátlan felhatalmazást ad a települési önkormányzatoknak a szolgáltatási díjak megállapítása tekintetében. Az egyik korlátozást éppen maga az említett törvényhely rögzíti, amikor úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat az elvégzendő szolgáltatás alapján állapítja meg a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget. Nem fogadható el ezért a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének az az álláspontja, hogy a Kötv. jogszabályi korlátozás nélküli mérlegelési jogkört biztosít az önkormányzatoknak a szolgáltatási díj megállapítása tekintetében és így nem alkotmányos követelmény a szolgáltatással teljesen összhangban álló díj megállapítása. A Kötv. megköveteli, hogy az önkormányzatok a díjat az elvégzendő szolgáltatás alapján határozzák meg. Ez összhangban áll a Ptk.-nak azzal a rendelkezésével, amely szerint a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányossága a polgári jogi szerződések egyik alapvető követelménye.
	A Kötv.-n és a Ptk.-n felül az önkormányzati mérlegelés és díjmegállapítás korlátja maga az Alkotmány, és az Alkotmánybíróság határozataiban e témával kapcsolatban kifejtett alkotmányossági követelmények. Sem a Kötv., sem a Ptk. nem ad - nem is adhat - felmentést az önkormányzatoknak az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányos követelmények érvényesítése alól. Az Alkotmány 77. § (2) bekezdéséből következik, hogy az önkormányzatoknak a rendeletalkotás során be kell tartaniuk a magasabb rendű jogszabályokat. Ugyancsak az Alkotmány mondja ki, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A jogszabályok ilyen összhangja nemcsak az Alkotmány szövege alapján szükséges, hanem ezt igényli a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelménye is.
	Az ismertetett, valamint a tulajdoni formák egyenjogúságán alapuló piacgazdaság alkotmányos igényével összefüggő visszásságot eredményez, ha az önkormányzat olyan átalánydíjat állapít meg, amely nem az elvégzendő szolgáltatáson alapul, sérti a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának polgári jogi elvét, és az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körökre nem azonos joghatású rendelkezéseket állapít meg, az egyes csoportok körülményeit nem értékeli megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal.
	Az Ör. hatályos szövege értelmében a díjmegállapítás alapja az ingatlanonként (több lakó vagy üdülőegységet tartalmazó épület esetén egységenként) heti két alkalommal kiürített szabványos 110 literes gyűjtőedény. A szabályozás átalányjellegű, a díjazás mértéke pedig a közigazgatási hivatal vezetőjének közlése szerint is a szolgáltatás technikai szintjéhez, valamint más szempontokhoz is igazodik. A szabályozásban a ténylegesen teljesített szolgáltatásnak, azaz az elszállított hulladék mennyiségének nincs jelentősége azok esetében, akik nem bocsátanak ki heti kétszer 110 liter hulladékot, hanem kibocsátásuk ennél lényegesen alacsonyabb. Az ilyen csoportba tartozók körében az Ör. rendelkezéseinek alkalmazása feltűnő aránytalanságot idézhet elő a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás között. Az Ör. alapján történő számlázás ezért alkotmányos visszásságot eredményez azoknak az esetében, akiknek a lakó vagy üdülőegységenkénti heti szemétkibocsátása jelentősen alatta marad az Ör. által megállapított átalánymértéknek.
	Nem vitatható, hogy az elszállított szemét pontos mérésére és az ennek alapján megfelelő díjmegállapításra nincs lehetőség. Ezt azonban sem az Alkotmány, sem a Ptk. nem is követeli meg. Az alkotmánybírósági gyakorlat és a Ptk. előírásai nem a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének, hanem azok arányosságának alapján állnak. A szerződés megtámadása is csak feltűnő aránytalanság esetén lehetséges. Ezeken a jogi kereteken belül lehetőség van olyan differenciáltabb díjrendszer kialakítására, amely anélkül hogy teljesíthetetlen követelményeket támasztana a szolgáltatóval szemben, a jelenleginél fokozottabban törekszik a szolgáltatással arányos díjazások megállapítására.
	A szolgáltató technikai felszereltségét nyilvánvalóan figyelembe lehet és kell is venni a szabályozásnál, ez azonban nem lehet a díjmegállapítás döntő szempontja és nem adhat alapot az alkotmányos követelmények érvényesülésének csorbulásához. Az alkotmányos követelmények és a magasabb szintű jogszabályok megtartása olyan elsődleges igény az önkormányzati szabályozással szemben, amelyet nem előzhet meg a szolgáltató technikai felszereltsége. Alapvetően helytelen tehát az a szemlélet, amely a díjrendszer megállapítását a szolgáltató felszereltségéhez igazítja. Az alkotmányosság követelménye azt igényli, hogy a szabályozást, szükség esetén a technikai eszközöket is aszerint válasszák meg, hogy azok alkalmazásával ne keletkezzék alkotmányos visszásság. A különböző szempontok összehangolása kétségkívül bonyolult, de nem lehetetlen feladat. A piacgazdaság és a tulajdoni formák egyenrangúsága alapján nem lehetséges a szolgáltató körülményeit figyelembe vevő egyoldalú szabályozás alkalmazása.
	Kétségtelen, hogy a díjmegállapítás tekintetében az Ör. által előidézett alkotmányos visszásság visszavezethető a Kötv. hiányos szabályozására is.
	Az Alkotmánybíróság 6/1999. (IV.21.) AB határozatában megállapította: "Alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. § f) pontjában oly módon adott felhatalmazást a települési önkormányzat képviselő-testületének a törvény hatálya alá tartozó közszolgáltatások díjának megállapítására, hogy elmulasztotta a díjmegállapításra vonatkozó garanciális rendelkezések meghozatalát."
	Az Alkotmánybíróság említett határozatában felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2000. június 30-ig tegyen eleget.
	Az Országgyűlés az Alkotmánybíróság határozatának figyelembevételével alkotta meg a 2000. évi XLIII. törvényt a hulladékgazdálkodásról. E törvény egyrészt módosította a Kötv.-t, másrészt szabályokat alkotott a települési szilárd hulladék gyűjtésével, elszállításával és a díj megállapításával kapcsolatban is. A törvény rendelkezései 2001. január 1-jén lépnek hatályba. A törvény nem változtatott azon az alapvető követelményen, hogy a közszolgáltatás díját különböző szempontok figyelembevételével az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megállapítani.
	Az a körülmény tehát, hogy a Kötv. nem adott megfelelő iránymutatást az önkormányzatoknak a díjmegállapítás tekintetében, ma már nem lehet akadálya olyan szabályozás alkotásának, amely megfelel az Alkotmánybíróság által kialakított követelményrendszernek, és összhangban van a 2001. január 1-jén hatályba lépő hulladékgazdálkodási törvénnyel is.
	A Ptk.-nak a szerződésre vonatkozó szabályai szerint (201. § (1) bek.) a szolgáltatásért ellenszolgáltatás jár. E szabály szerint az ellenszolgáltatást általában a szolgáltatás elvégzése után lehet követelni. Ettől eltérő megállapodásra a feleknek lehetősége van. Abban az esetben azonban, ha a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező és a szerződés alapvető tartalmi elemeit is jogszabály határozza meg, különös figyelmet kell fordítani arra, hogy a gyengébb pozícióban lévő állampolgárt megillető szerződési szabadságot a jogszabály csak a cél eléréséhez szükséges mértékig, azzal arányosan korlátozza. Ez következik az emberi méltósághoz való alkotmányos jogból eredő önrendelkezési jogból.
	Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése az emberi méltósághoz való jogot minden ember vele született jogaként deklarálja, amelytől senkit sem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltósághoz való jog  - amint erre a Alkotmánybíróság az 1/1994. (I. 7.) AB számú határozatában rámutatott, magában foglalja az önrendelkezés szabadságához való alkotmányos alapjogot, amelynek korlátozása kizárólag az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés keretein belül történhet meg. E szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
	Az önrendelkezési jog fontos eleme a cselekvési szabadság, melynek értelmében az egyén jogosult arra, hogy polgári jogi jogviszonyait a törvények keretei között szabadon rendezze, maga döntsön polgári jogi szerződéseinek tartalmáról.
	A szerződési szabadság törvénnyel és törvényes felhatalmazás alapján alacsonyabb szintű jogszabállyal is korlátozható. Törvény előírhat szerződéskötési kötelezettséget és meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit. Ilyen törvény, illetve jogszabály a Kötv. és a Kötv. felhatalmazásának keretei között kiadott önkormányzati rendelet is.
	A szerződési szabadság alkotmányos ok nélküli aránytalan korlátozását jelenti és ezáltal alkotmányos visszásságot okoz alkalmazása során az Ör. 9. §-ának az a rendelkezése, amely szerint a szolgáltatási díjat:
- az állandó lakosok negyedévente, a negyedév utolsó hónapjában,
- az idényjellegű szolgáltatást igénybevevők június 30-i kötelesek megfizetni.
	Ezek az előírások azt eredményezik, hogy a szolgáltató a díj egy részét az igénybevevők szándékától függetlenül, a szolgáltatás teljesítése előtt követelheti. Ez különösen hátrányos az üdülőtulajdonosok számára, akik ennek alapján kettő és fél hónapi díjat kötelesek előre fizetni. A szerződési szabadság ilyen - alkotmányos céllal nem indokolható - korlátozása alkotmányos visszásságot valósít meg. Ennek megszüntetésére azonban a szolgáltatónál intézkedés tétele nem indokolt, mert az Ör. mint jogszabály előírásai a szolgáltatót is kötik, azoktól nem térhet el. A visszásság megszüntetésének egyetlen lehetséges módja az Ör. megfelelő módosítása.
	Az előbbieken túl alkotmányos visszásságokat eredményezhet az Ör. 4/A. §-ában és 35. § 1. pont első fordulatában megállapított szabálysértési tényállások alkalmazása.
	A Kötv. hatálya alá tartozó közszolgáltatás a polgári jogviszonyok körébe tartozik, melynek sajátossága, hogy a szerződés létrehozása, a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező, és jogszabály állapítja meg a szerződés egyes tartalmi elemeit, így a szolgáltatásért fizetendő díj mértékét is. Miután a polgári jog körébe tartozó szerződéses jogviszonyról van szó, így az ezzel kapcsolatos jogviták rendezése is csak a polgári jog szabályai szerint történhet. A teljesítéssel vagy a fizetendő díjjal kapcsolatos vita esetén  - ideértve azt is, ha a szolgáltatás igénybevételére kötelezett nem fizeti meg a díjat -  a Ptk. és a Pp. szabályait kell alkalmazni. A meg nem fizetett közszolgáltatási díj érvényesítése a polgári jog, a polgári eljárásjog szabályai alapján, behajtása pedig a bírósági végrehajtás szabályairól szóló 1994. évi LIII. törvény alapján lehetséges.
	Az Alkotmánybíróság  19/1998. (V. 22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bek. a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.).  A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül  -  önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért  a  helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza.
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának  kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül.  Ezért  a Kötv. 2. § (2) bek. e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. 4/A. §-a a közszolgáltatási polgári jogi jogviszony igénybevételének elmulasztását - tehát önmagában egy polgári jogi kötelezettség megszegését - minősíti szabálysértésnek. 
	Az Ör. 35. § 1. pont első fordulata pedig az Ör. 3-8. §-aiban megállapított kötelezettségek és tilalmak megszegését minősíti szabálysértésnek.
	Túl azon, hogy a két említett szabálysértést megállapító tényállás részben fedi egymást, és ezért pontosan meg sem állapítható a szabálysértésnek minősülő tényállások tartalma, az Ör. 3. § 4., 5., 6., 7., 8., 9. és 10. pontjai a közszolgáltatási szerződés részét képező kötelezettségeket állapítanak meg a szolgáltató és a tulajdonosok számára. Az Ör. 35. § 1. pont első fordulata alapján így szabálysértésnek minősül pl. a díjfizetés elmulasztása, a díj határidőn túl történő befizetése, és más, a polgári jog körébe tartozó kötelezettségek megszegése is. 
	Az előzőekben kifejtettek alapján azonban polgári jogi jogviszonyból eredő kötelezettségek megszegése nem minősíthető szabálysértésnek, ezért alkotmányos visszásságot eredményez, ha valaki ellen ilyen okból szabálysértési eljárás indul.
	Azon felül, hogy az Ör. 35. §-ában meghatározott szabálysértési tényállások konkrét tartalma nem állapítható meg, a 35. §, valamint 4/A. § között átfedések vannak, a jogszabály valós tartalmának megismerését tovább nehezíti, hogy a szabálysértési rendelkezések az Ör.-ben nem egy helyütt találhatók. A jogállamiságból eredő jogbiztonság alkotmányos követelménye igényli, hogy a jogszabályok szövege világos, érthető, a jogalkalmazók számára értelmezhető, megismerhető és alkalmazható legyen. Ezeknek az alkotmányos követelményeknek az Ör. szabálysértési rendelkezései nem felelnek meg.
	Mindezen túlmenően az Ör. 35. § 2. pontja a hatályos Sztv. 135. § (1) bekezdésével nincs összhangban, mert a kiszabható helyszíni bírság mértékét a törvénytől eltérően szabályozza.
	Az Ör. szabálysértési rendelkezéseivel kapcsolatos hiányosságok arra utalnak, hogy a képviselő-testület elmulasztotta a hatályos Sztv. 169. § (2) bekezdése által előírt azon kötelezettséget, amely szerint az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket 2000. március 1-jéig kötelező lett volna felülvizsgálni és összhangba hozni a magasabb szintű szabálysértési jogszabályokkal.

Ajánlás
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:
	Felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Balatonfüred Város Önkormányzata Képviselő-testületénél a környezetvédelemről szóló, többször módosított 10/1993. (III.17.) Kr. sz. rendelet felülvizsgálatát és tegyen indítványt annak módosítására.

Ennek során javasolja, hogy:
•	az Ör. szolgáltatási díjra vonatkozó szabályainak módosításával, differenciáltabb szabályozással törekedjenek a szolgáltatással arányos díjrendszer kialakítására, elsősorban azoknak a csoportoknak az esetében, akiknek heti szemétkibocsátása nem éri el az Ör. által vélelmezett mértéket,
•	az Ör. 3. § 9. pontjának módosításával szüntessék meg a szolgáltatási díj előre történő megfizetésének kötelezettségét, 
•	vizsgálják felül az Ör. szabálysértési rendelkezéseit, ennek során helyezzék hatályon kívül azokat a szabályokat, amelyek polgári jogi jogviszonyból eredő kötelezettségek elmulasztását minősítik szabálysértéssé,
•	határozzák meg egyértelműen, hogy mely cselekmények és mulasztások minősülnek szabálysértésnek,
•	szüntessék meg az egyes szabálysértési tényállások átfedéseit,
•	a szabálysértési rendelkezéseket hozzák összhangba a hatályos Sztv., valamint a 218/1999. (XII.28.) Korm. r. előírásaival.

Budapest, 2000. november 18.

Gönczöl Katalin