OBH 3286/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt
Tárgy: Lyukóvölgy belterületté nyilvánítása

	A panaszos azt kifogásolta, hogy Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata a Lyukóvölgyben lakók rossz életkörülményein kérelmeik ellenére nem kíván javítani, és ezzel a külterületen lakókat másodrendű állampolgároknak tekinti. A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam.

A tényállás
	A panaszos a Lyukóvölgyben lakó mintegy 1000-1200 lakos nevében sérelmezte, hogy a város önkormányzata nem tesz hatékony intézkedéseket az életkörülményeik javítására. Kifogásolta az utak állapotát, mert esőben térdig ér a sár, száraz időben pedig hatalmas a por. A közvilágítást, a szemétszállítást és a tömegközlekedést pedig megoldatlannak tartja. Az önkormányzatnál egy fogadóórán felvetett azon javaslatára, hogy Lyukóvölgyet minősítsék belterületté, azt válaszolták, hogy "hogyne, hogy oda menjen a sok pénz." Jelezte, hogy egy 8,1 m2 -es alapterületű "kerti pihenőben" élve neveli két gyermekét, amelyben nincs víz, mert a vízvezeték ugyan az utcában ki van építve, de nincs pénze azt beköttetni.
	Az önkormányzatnak a megkeresésemre adott válaszából megállapítottam, hogy Lyukóvölgyi telkeket az 1990-es éveket megelőzően mint zártkerti ingatlanokat értékesítették. A '90 -es években kialakult életszínvonal csökkenés következtében azonban egyre többen hagyták el a városi lakásokat, és települtek ki a külterületen épült nyaralókba, vagy szerszámtárolóként, kerti pihenőként engedélyeztetett épületekbe. Az önkormányzat a kitelepült lakók nagy számára tekintettel a terület ivóvíz ellátásának biztosítására a korábbi években 23,5 millió Ft-ot fordított, és annak továbbfejlesztésére további 21 millió Ft-ot irányozott elő. Az önkormányzat a közvilágítás fejlesztésére is jelentős összegeket fordított, az utak minőségének javítására, illetve a zúzalékos utak karbantartására pedig évente 1-3 millió Ft-ot költöttek. Az illegális szemétlerakók megszüntetése érdekében is rendszeresen történtek intézkedések.

Az  ügy jogi háttere:
•	A./ 1949. évi XX. tv. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
•	B./ 1990. évi LXV. tv. A helyi önkormányzatokról
•	C./ 1997. évi LXXVIII. tv. Az épített környezet alakításáról és védelméről

Az  alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme

•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
2. § E törvény alkalmazásában:
4. Belterület: a település közigazgatási területének - jellemzően a település történetileg kialakult, elsősorban összefüggő, beépített, illetőleg beépítésre szánt területeket tartalmazó - kijelölt része.
11. Helyi építési szabályzat: az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet.
14. Külterület: a település közigazgatási területének belterületnek nem minősülő, elsősorban mezőgazdasági, erdőművelési, illetőleg különleges (pl. bánya, vízmeder, hulladéktelep) célra szolgáló része.
17. Önkormányzati településfejlesztési döntés: a települési érdekek érvényre juttatása céljából a település fejlődésének alapvető lehetőségeit és irányait meghatározó, a település természeti adottságaira, gazdasági, szociális-egészségügyi és pénzügyi szempontjaira épülő település-fejlesztési elhatározás.
20. Szabályozási terv: az a településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési előírásokat térképen, rajz formájában ábrázolja.
27. Településfejlesztési koncepció: a településrendezési tervet megalapozó, az önkormányzati településfejlesztési döntéseket rendszerbe foglaló, önkormányzati határozattal jóváhagyott dokumentum.
28. Településrendezési terv: a településszerkezeti terv, a szabályozási keretterv és a szabályozási terv.
29. Településszerkezeti terv: az a településrendezési terv, amely meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését.
7. § (1) A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. (2) A településrendezés feladata, hogy a település területének, telkeinek felhasználására és beépítésére vonatkozó helyi szabályok kialakításával: a) meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit; b) a település adottságait és lehetőségeit hatékonyan kihasználva elősegítse annak működőképességét a környezeti ártalmak legkisebbre való csökkentése mellett; c) biztosítsa a település (településrészek) megőrzésre érdemes jellegzetes, értékes szerkezetének, beépítésének, építészeti és természeti arculatának védelmét. 
(3) A településrendezés eszközei: a) a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg (2. § 26. pont); b) a település-szerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembe vételével a önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont); c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 10. és 19. pont).
8. § A településrendezés során biztosítani kell a területeknek a közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel, az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását, értékeinek védelmét, figyelembe véve: a) az egészséges lakó- és munkakörülmények, a népesség biztonságának általános követelményeit, b) a népesség demográfiai fejlődését, a lakosság lakásszükségletét, c) a lakosság fizikai, szellemi és lelki igényeit, különös tekintettel a családok, a fiatalok, az idősek, a korlátozott képességűek igényeire, az oktatás, a sport, a szabadidő és az üdülés, valamint a társadalmi szervezetek, egyházak működési feltételeinek lehetőségeire,
9. § (2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során: a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek; b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni, hogy állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket; c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit. (3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.
10. § (1) A településszerkezeti terv meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését, az országos és a térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább színtentartása mellett. (3) A településszerkezeti tervet a települési önkormányzatnak legalább tízévenként felül kell vizsgálnia, és szükség esetén a terv módosításáról vagy új terv elkészítéséről kell gondoskodnia.
11. § (1) A településszerkezeti terv a település közigazgatási területére készül és rajzi, valamint szöveges munkarészből áll. (3) A településszerkezeti tervben meg kell határozni a bel- és külterületeket, a beépítésre szánt, illetőleg a beépítésre nem szánt területeket, a település szerkezetét meghatározó közterületeket (főútvonalak, nagyobb kiterjedésű közparkok stb.), azok tagozódását, a védett, a védelemre tervezett és a védő területeket, továbbá a funkciójában megváltoztatásra tervezett területrészeket, a meglévő és a tervezett infrastruktúra-hálózatokat.
12. § (1) A szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes - legalább telektömb nagyságú - területrészeire készülhet. (3) A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell. (5) A szabályozási tervnek tartalmaznia kell: a) a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal),
13. § (2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább: a) a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal), b) a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait, c) a beépítésre nem szánt területek tagozódását, az egyes övezetek lehatárolását, felhasználásuk és az azokon történő építés feltételeit, szabályait,

A vizsgálat megállapításai:
	Az alkotmány 18. §-a deklarálja mindenki jogát az egészséges környezethez. Ennek biztosítására a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatoknak a helyi közszolgáltatások körében ellátandó feladatai között meghatározza a településfejlesztést, a településrendezést, és az épített és természeti környezet védelmét.
	A panaszos kérelme alapvetően annak megállapítására irányult, hogy az országgyűlési biztos vizsgálja meg, hogy az önkormányzat eleget tett-e a településfejlesztéssel kapcsolatos feladatának a Lyukóvölgy lakóinak esetében.
	A helyi közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét más törvények szabályozzák. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény szabályozza az önkormányzat kötelezettségeit és jogait a településrendezéssel kapcsolatosan. A törvény a település fejlesztésére irányuló elképzelések megvalósítását több szintű tervezési fázishoz köti. Ilyenek az önkormányzati településfejlesztési döntés  a településfejlesztési koncepció   a településrendezési terv   a településszerkezeti terv  a szabályozási terv  az építési szabályzat.
	Ezek a szintek egymásra épülve, különböző előkészítést és összehangolást igényelve az érintettek véleményének kötelező kikérésével az önkormányzat képviselőtestületének hatáskörébe adják a döntést, amit a testület határozattal vagy rendelettel fogad el.
	A törvény alapján az önkormányzat a társadalmi igényeket, a gazdasági lehetőségeket és a szakmai előírásokat figyelembe véve készíttet először véleményeket, majd javaslatokat, koncepciót, és végül terveket, amelynek a végrehajtását rendező építési szabályzatot már rendelettel fogadja el. A településszerkezeti terv elfogadásáról hozott határozatban többek között figyelembe kell vennie a település egészének, és egyes részeinek működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra kialakításának lehetőségeit. A településszerkezeti tervet a települési önkormányzatnak a társadalmi, gazdasági, demográfiai körülmények változására tekintettel legalább tízévenként felül kell vizsgálnia, és szükség esetén a terv módosításáról vagy új terv elkészítéséről kell gondoskodnia.
	A panaszos azt kifogásolta, hogy az önkormányzat nem módosította a településfejlesztési elképzeléseit, és nem módosította a bel- és külterület lehatárolását, azaz Lyukóvölgyet nem sorolta át belterületbe. A korábban nem lakóház céljára szolgáló épületként engedélyezett és épített épületeket a tulajdonosai szabadon hasznosíthatják akár lakásként is, mivel e jogukat jogszabály nem korlátozza. E joguk azonban nem keletkeztet alapellátási kötelezettséget az önkormányzat számára. Az önkormányzatot a külterületi ingatlanok tekintetében ugyanis nem terhelik azok a kötelezettségek, amelyeket a belterületi ingatlanokkal kapcsolatban a törvény előír számára.
	A panaszos a beadványában nem közölt arra vonatkozó adatot, hogy kérelmét mikor és milyen körülmények között adta elő, illetve azt benyújtotta-e írásban is. Ezen adatok hiányában nem áll módomban állást foglalni az önkormányzat válaszadási kötelezettségét is érintő panasza ügyében. A képviselői fogadóóra hiánya, illetve a polgármesternek a rendezvényre meghívás ellenére történt távolmaradása ügyében benyújtott panasz kapcsán vizsgálatot hatáskör hiányában nem folytatok.
	Az önkormányzat a településfejlesztési döntését a település egészének érdekében, és nem egyes településrészek lakóinak jogos, vagy jogosnak vélt igénye alapján kell meghoznia. Az önkormányzatnak a megkeresésemre adott válaszából megállapítottam, hogy az önkormányzat a település gazdasági helyzetét figyelembe véve a településrész vezetékes ivóvízhálózatának kiépítéséhez annak ellenére jelentős összegeket fordított, hogy ahhoz központi támogatásra nem tarthatott igény. Az önkormányzat eljárásában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem tapasztaltam, ezért a vizsgálatot megszüntettem.

Budapest, 2001. szeptember 27.

Takács Albert