OBH 3148/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A  KKDSZ Békés Megyei Múzeumi Bizottságának titkára panasszal fordult  az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben a Békés megyei múzeumi szervezet átszervezését sérelmezte. Panaszában kifogásolta, hogy a megyei önkormányzat az átszervezés előkészítése során nem kérte ki a szakszervezet véleményét a közalkalmazottak nagy részét érintő létszám-leépítéssel kapcsolatban, továbbá azt is, hogy a megyei önkormányzat a megyei településen lévő múzeumi egységeit fokozatosan átadja működtetésre a helyi önkormányzatoknak. A panaszos beadványában részletesen foglalkozott az érintett települési önkormányzatok és a megyei önkormányzat között 1998. évben létrejött megállapodásokkal, amelyekben a megyei önkormányzat az egyes múzeumok finanszírozásának a mértékére vállalt kötelezettséget. A megyei önkormányzat a megkötött szerződések felmondását határozta el, amely a panaszos szerint veszélyezteti a megyei múzeumi szervezet működőképességét, ezért több települési önkormányzat tiltakozását fejezte ki. A megyei önkormányzat képviselő-testülete döntése ellen a megyei közigazgatási hivatal törvényességi észrevételt  nem tett, mivel - véleménye szerint - csak elvi előkészítésről volt szó.
	Az Alkotmány 70/F. §-ában deklarált művelődéshez való állampolgári jog sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Az eljárásom során megkerestem a belügyminisztert, a nemzeti kulturális örökség miniszterét és a Békés megyei képviselő-testület elnökét. A kapott információk és a megküldött iratok alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	A megyei képviselő-testület elnökének a tájékoztatása szerint a képviselő-testület a 2000. évi költségvetésével összefüggésben döntött arról, hogy a megyei múzeumok igazgatósága intézménye tevékenységét átszervezi (22/2000. (II. 25.) KT. sz. határozat). Az átszervezésről készült előterjesztésben a képviselő-testület kiemelte, hogy a megye törvényben meghatározott feladatellátása nem sérülhet, meg kell határozni a megyei önkormányzat költségvetési részesedését a helyi múzeumi költségekből, és a megyei költségvetési forráshiány miatt egy létszámában kevesebb, gazdaságosabban működtethető intézmény-hálózattal kell biztosítani a kötelező kulturális feladatok ellátását. Ezt követően az átszervezési elvek figyelembe vételével kezdődtek el a tárgyalások az egyes települési önkormányzatokkal, és a tárgyalások eredményeképpen új megállapodás-tervezeteket készítettek elő az érintettek. A tájékoztatás szerint megegyezés született Békés, Gyula, Mezőberény, Sarkad és Szarvas városok önkormányzataival. A tárgyalások nem vezettek eredményre Békéscsaba és Orosháza városok önkormányzataival. 
Az átszervezés helyzetét 2000. március 31-én tárgyalta a megyei közgyűlés és a 37/2000.    (III. 31.) KT. sz. határozatában - az új megállapodás-tervezetekben megjelölt szempontok elfogadása mellett - "átszervezés-arányos" létszám-leépítésről döntött a közgyűlés abban az esetben, ha a települési önkormányzat az átszervezéssel érintett közalkalmazottak foglalkoztatását nem vállalja.
A 2000. április 28-án megtartott megyei közgyűlésen a képviselő-testület a 71/2000. (IV. 28.) KT. sz. határozatában úgy foglalt állást, hogy Orosháza és Békéscsaba városok önkormányzataival a tárgyalást  tovább kell folytatni. A képviselő-testületi ülést követően kezdődtek meg - az előkészítő munkák befejezését követően, és a települések szándékainak az ismeretében - a jogszabályban előírt egyeztetések a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumával.
A megyei képviselő-testület 2000. május 26-ai ülésén [97/2000. (V. 26.) KT. sz. határozat] felhatalmazást adott újabb egyeztető tárgyalások lefolytatására Orosháza és Békéscsaba városok önkormányzataival. Ezen az ülésen a képviselő-testület elnöke tájékoztatta a testületet   a szakminisztériumi egyeztetések eredményéről.
A megyei képviselő-testület 2000. június 30-ai ülésén [113/2000. (VI. 30.) KT. sz. határozat] fogadta el a szakmai egyeztetések alapján készült  "Megyei Múzeumi Szervezet felépítése és működési modellje 2001. január 1-től" című koncepciót, amelynek a végrehajtásához a szakminiszter elvi hozzájárulást adott. A testületi ülésen a közgyűlés utasította a Megyei  Múzeumi Igazgatóság vezetőjét és az önkormányzati hivatalát arra, hogy a települési önkormányzatokkal együttműködve készítse elő az egyes múzeumi működési engedélyek  módosítási kérelmét, és az alapító okiratok módosítását. A fenti határozat rendelkezése szerint  a vagyonjogi és a személyi kérdések rendezését folyamatosan kell végezni.
A belügyminiszterhez intézett felkérésemben elsődlegesen a közigazgatási hivatal eljárásának a megvizsgálását kértem figyelemmel arra, hogy a panaszos azt is kifogásolta, hogy a közigazgatási hivatal nem tett törvényességi észrevételt a megyei képviselő-testület fenti döntéseivel kapcsolatban. 
A belügyminiszter válaszában arról tájékoztatott, hogy a megyei közgyűlésnek a múzeumi szervezet átszervezésével kapcsolatos döntéseinek a törvényességét megvizsgáltatta. A törvényességi vizsgálathoz bekért iratanyagokból megállapította, hogy a közigazgatási hivatal vezetőjének az eljárása megfelelő és törvényes volt. Az önkormányzatnak arra, hogy a helyi önként vállalt és a kötelező feladatait milyen módon, milyen mértékben és milyen pénzügyi finanszírozás mellett vállalja, széles körű mérlegelési lehetősége van.  A közigazgatási hivatal vezetője több ízben kérte a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Jogi Főosztályának az állásfoglalását arról, hogy a megyei közgyűlés döntése szerinti létszámcsökkentés nem veszélyeztet-e szakmai érdekeket, azaz nem okozza-e a kötelező feladat ellátásának a sérelmét. A minisztérium állásfoglalása a szakmai érdekek sérelmét nem támasztotta alá. A belügyminiszter vizsgálata azt is megállapította, hogy a megyei közgyűlésnek a csoportos létszám-leépítést elrendelő megyei közgyűlési határozat elfogadása előtt ismert volt a szakszervezet véleménye és álláspontja. A közigazgatási hivatal vezetője tehát a törvényességi ellenőrzési jogkörében nem léphetett fel azon a jogcímen a megyei közgyűlés döntése ellen, hogy a döntéshozatali eljárás során nem volt megfelelő az előkészítés. A közigazgatási hivatal a döntés célszerűségét nem vizsgálhatta, és azt sem, hogy a megyei közgyűlés milyen arányban és milyen mértékben vette figyelembe a döntéssel kapcsolatos egyes véleményeket.
A KKDSZ Békés Megyei Múzeumi Bizottságának titkárát a közigazgatási hivatal vezetője tájékoztatta arról, hogy ha a törvényességi ellenőrzési eljárásban törvénysértést észlel, nincs lehetősége a döntés felfüggesztésére, hanem a határozat megváltoztatását, illetve annak hatályon kívül helyezését a bíróságtól kérheti, azonban a jelen esetben törvénysértést nem állapított meg.
A panaszban kifogásolt megyei önkormányzati eljárással kapcsolatban a szakminiszter álláspontját kértem arra vonatkozóan, hogy az átszervezés folytán fennáll-e a közművelődéshez való jog sérelmének a közvetlen vagy a közvetett veszélye, továbbá információkat kértem az átszervezés jelenlegi helyzetéről és a minisztériumi közreműködésről.
A miniszter válaszában arról informált, hogy a megyei képviselő-testület által elfogadott szervezet-átalakítási döntést követően  - a közgyűlési határozatok ismeretében - szakmai egyeztetés kezdődött a minisztérium és a megyei önkormányzat között, amely még jelenleg is tart. A miniszter álláspontja szerint az átalakítási koncepció önmagában nem törvénysértő, az egy jövőbeni elképzelést vázol. Az abban foglaltak végrehajtásához az előzetes elvi hozzájárulást a miniszter megadta azzal a feltétellel, hogy az érintetteknek meg kell állapodniuk a településeknek átadott muzeális intézmények átvételéről és a jogszabály szerinti működtetésről. A megállapodások esetleges felbomlása esetén az átadott feladatok visszakerülnek a megyei önkormányzat felügyeletébe. Az elvi hozzájárulásban a miniszter arra is felhívta a figyelmet, hogy a múzeumi gyűjtemények elidegenítéséhez, illetve az egyes muzeális intézmények működési engedélyében foglaltak változtatásához az engedélye szükséges.
A minisztertől érkezett válasz kitért arra is, hogy az átszervezés pontos ismeretében lehet csak a konkrét ügyben - a szakmai ismeretek alapján - dönteni arról, hogy a változások után is biztosított-e a feladatellátás. Az eddigi egyeztetések azt mutatják, hogy az átalakítás befejezését követően a minisztérium érvényesíteni tudja az ágazat kulturális érdekeit és a megyei önkormányzat  biztosítja majd a jogszabályban előírt feladatainak az ellátását.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.) 
70. § (1) A megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen
a) a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja; a természet és a társadalom megyében levő kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról; továbbá a megyei könyvtári szolgáltatásokról, a pedagógiai és közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról; a megyei testnevelési-, sportszervezési, valamint a gyermek- és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatokról;
81. § (1) Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat.
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - azokra a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve szerveik által hozott határozatokra, amelyek alapján
a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,
b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
(5) A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre kiterjed a (4) bekezdésben felsorolt határozatokra is a (3) bekezdés a) pontjában meghatározott körben, továbbá a (4) bekezdés a) pontja esetében, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:
b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;

•	1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről (Htv.) 
108 § (2) A főváros, a megye önkormányzata köteles biztosítani
a) a természet és a társadalom - így az önkormányzat területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek - kulturális javainak gyűjtését, őrzését, tudományos feldolgozását és bemutatását,
b) a területén működő, illetőleg működött települési önkormányzati szervek és nem központi állami szervek, valamint saját történeti értékű iratai, továbbá az egyéb helyi jellegű levéltári anyag átvételét, gyűjtését és őrzését, feldolgozását és kutathatóságát.
(3) A főváros, valamint a megye önkormányzata az (1) bekezdésben megállapított feladatok ellátására könyvtárat, a (2) bekezdésben megállapított feladatok ellátására pedig múzeumi szervezetet, illetőleg levéltárat működtet.

•	1997. évi CXL. törvény a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről (Tv.) 
39. § (2) Muzeális intézmény alapításához, már létező intézmény muzeális intézménnyé nyilvánításához a miniszter engedélye szükséges (a továbbiakban: működési engedély).
(3) A működési engedély tartalmazza az intézmény elnevezését, tulajdonosát, fenntartóját, szakmai besorolását, gyűjtőkörét és gyűjtőterületét, valamint elhelyezését.
(4) A működési engedélyben foglaltak megváltoztatása csak a működési engedély módosításával lehetséges.
(5) Működési engedély csak akkor adható, ha a muzeális intézmény tulajdonosa (fenntartója) biztosítani tudja - a miniszter által kiadott szakmai normatíváknak megfelelő - folyamatos és rendeltetésszerű működéshez szükséges feltételeket.
45. § (1) A megye önkormányzata a kulturális javak gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról és bemutatásáról, a régészeti örökség védelméről múzeumi szervezet fenntartásával gondoskodik.
(5) Amennyiben a megyei önkormányzat az általa fenntartott múzeumi szervezetet nem egy megyei múzeum irányításával kívánja működtetni, a feladatot területileg megoszthatja a regionális múzeumok között.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Békés megyei közgyűlés több alkalommal is megtárgyalta a megyei múzeumi szervezet átszervezését. Az átszervezést előkészítő eljárásában több döntést is hozott, és a 2000. június 30-ai ülésén a 113/2000. (VI. 30) KT. sz. határozatában fogadta el azt a működési modellt, amely részletesen kidolgozta a megyei múzeumi szervezet intézményi rendszerét, azok működési egységeit, az intézmények múzeumi besorolását, az intézmények közötti feladatmegosztást. Az átalakítási tervezet önálló fejezetben rögzítette a megyei muzeológiai feladatköröket és annak személyi hátterét. 
Az Ötv. a megyei önkormányzat feladat- és hatáskörét megállapító VIII. fejezetében úgy rendelkezik, hogy a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen - többek között - a  természet és a társadalom megyében lévő kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról; továbbá a megyei könyvtári szolgáltatásokról. A Htv. 108. § (2) bekezdése szerint a fővárosi és a megyei önkormányzat köteles biztosítani a természet és a társadalom - ideértve az önkormányzat területén élő nemzeti és etnikai kisebbségeket - kulturális javainak gyűjtését, őrzését, tudományos feldolgozását és bemutatását. Az idézett törvényhely (3) bekezdésében foglaltak alapján a megyei önkormányzat e feladatainak az ellátására múzeumi szervezetet működtet.
A fentiekre figyelemmel vizsgáltam, hogy az új működési modellben biztosított-e az Ötv-ben meghatározott feladatellátás, amely összefügg az állampolgárok művelődéshez való alkotmányos jogával. A megyei önkormányzatnak a felsorolt kötelező feladatait az Ötv.   1994. évi módosítása állapította meg. A módosítást a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló törvény  (Tv.) megalkotása indokolta, amelyben a törvény célja szerint a jogalkotó - egyebekben -  meghatározta az állam, az önkormányzatok és egyéb fenntartók feladatait, a szakmai és finanszírozási alapelveket. Mindezekből az következik, hogy a megyei önkormányzatnak a fenntartói jogkörében hozott döntéseit a szakmai szabályokat megállapító Tv. rendelkezéseire tekintettel vizsgálhattam.
A Tv. 45. §-a - összhangban az Ötv. vonatkozó szabályával - kötelező feladatokat határoz meg a megyei múzeumok részére. A Tv. 39. §-ában foglaltak alapján pedig a muzeális intézmény alapításához, már létező intézmény muzeális intézménnyé nyilvánításához a miniszter engedélye szükséges (működési engedély). A működési engedélyben foglaltak meg-változtatása  csak a működési engedély módosításával lehetséges [Tv. 39. § (4)].   A nemzeti és kulturális örökség minisztere a törvényi rendelkezésekre utalva külön kifejtette, hogy a múzeumi szervezet átalakítása során szükséges a megyei múzeumi szervezethez tartozó muzeális intézmények jelenlegi működési engedélyének a módosítása, ezért a tényleges átszervezés csak az újonnan kiadott, érvényes működési engedélyek alapján történhet meg.
A jelentésem elkészítésének az időpontjában csak három város múzeumi szervezete kapott működési engedélyt (Orosháza, Mezőberény, Szarvas). Ebből következik az is, hogy a jelenlegi helyzetben az átszervezést nem lehet befejezettnek tekinteni, azaz teljes mértékben egyetértek a miniszter álláspontjával, miszerint a tényleges átszervezés csak akkor történik meg, ha a miniszter az összes működési engedélyt kiadta. A szervezetek tényleges átalakítása és az ezzel összefüggő személyi háttér megteremtése tehát az érvényes működési engedélyek birtokában lehetséges. A Tv. rendelkezései ugyanakkor nem írják elő, hogy a megyei önkormányzat a kötelezően ellátandó feladatait hány múzeumi szervezettel és az egyes múzeumi szervezetek között milyen munkamegosztásban látja el.  E tekintetben az Ötv. 81. §-ában foglalt rendelkezések az irányadók, amely szerint az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerveikkel, más gazdálkodó szervek támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon láthatja el. A feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat.
Mindezek alapján -  és ebben a belügyminiszter törvényességi vizsgálatának az eredménye is megerősít - a Békés Megyei Önkormányzatnak széles körű mérlegelési lehetősége volt arra, hogy a kulturális javak védelmével kapcsolatos kötelező feladatait milyen módon és milyen mértékben, továbbá milyen pénzügyi finanszírozás mellett végzi. 
Az átszervezés jelenlegi szakaszában a nemzeti kulturális örökség minisztere nem állapította meg a kötelező feladatok ellátásának a sérelmét. Az eddigi egyeztetések alapján joggal feltételezhető - a miniszter tájékoztatásával összhangban -, hogy érvényesíteni lehet a kulturális érdekeket, azaz a működési engedélyekben foglaltakkal biztosítható, hogy a megyei önkormányzat a kötelezően ellátandó feladatainak - a múzeumi szervezetekkel megosztottan - eleget tegyen.  
Felkérésemre a belügyminiszter vizsgálta a megyei közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési eljárását. Az Ötv. 98. § (2) bekezdés a) pontjára tekintettel a közigazgatási hivatal vezetője ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntéseknek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. A (3) bekezdés a) pontjának alapján vizsgálja, hogy az önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, döntései megfelel-e a jogszabályoknak. Az idézett törvényi rendelkezésekben meghatározott ellenőrzési jogkör azonban nem terjed ki a fenntartói önkormányzati döntés célszerűségének, okszerűségének a vizsgálatára. A belügyminiszter a jogszabályi rendelkezések figyelembe vételével megállapította, hogy a közigazgatási hivatal vezetője eljárása a törvényi előírásoknak megfelelt. 
A vizsgálati megállapításaimban nem foglalkoztam a tényállás azon részével, amely az átszervezés személyi kérdéseit érintették. A panaszost korábban tájékoztattam arról, hogy  a közalkalmazotti jogviszonyt érintő munkáltatói intézkedések vizsgálatára nincs hatásköröm. A megyei önkormányzat kötelezően ellátandó feladatával összefüggésben az állampolgároknak a művelődéshez való alkotmányos joga sérelmét azonban vizsgáltam.   
A fentiekre figyelemmel - a Békés megyei múzeumi szervezet átszervezésével kapcsolatos jelenlegi tények és információk alapján - megállapítom, hogy a megyei önkormányzat eljárása nem sértette az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított művelődéshez való állampolgári jogot,  és ezzel alkotmányos visszásságot nem idézett elő.
	Tekintettel azonban arra, hogy a jelentésem elkészítésének az időpontjában a szervezeti átalakításra vonatkozó egyeztetések még folynak és az átszervezés nem történt meg, ezért felkérem a nemzeti kulturális örökség miniszterét, hogy a Békés megyei múzeumi szervezet átalakítását követően tájékoztatni szíveskedjen a feladatok megoldásának a módjáról és elosztásáról.

Budapest, 2001. április 17.

Gönczöl Katalin