OBH 2888/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Az egyik panaszos (I.) az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában azt sérelmezte, hogy Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata (önkormányzat) Polgármesteri Hivatalának jegyzője (jegyző) a 2000. április 27-én kelt beadványában foglalt kérelmére döntést nem hozott, mely kérelmében a tulajdonában álló pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanára való bejárás biztosítására kérte kötelezni a pécsi 35541. helyrajzi számú ingatlan tulajdonosát (a másik panaszost; panaszos II.) mert ez utóbbi személy a panaszolt ingatlanra a közterületről való bejárást lehetetlenné tette azáltal, hogy az önkormányzat tulajdonában álló pécsi 35544. helyrajzi számú földrészletet  - amely a pécsi ún. meszes patak partja - lekerítette, illetve saját ingatlanához hozzákerítette. 
	Panaszos (II.) viszont azt sérelmezte, hogy az önkormányzat jegyzője "... az elmúlt közel egy éven belül ellenünk birtokháborítást, folyamatos zaklatást, mindezekkel együtt hivatali hatalommal való visszaélést követett, illetve szándékozik elkövetni. 2000. május 23-án a jegyző felszólított - tájékoztatás - megnevezéssel, a kemping vagyonbiztonságát jelentő kerítésem egy részének lebontására. Hivatkozott a vízügyi rendelkezésére, valamint a patakpart tisztítására ... Megjegyzem, a várossal kötött megállapodás alapján a területemmel tőszomszédos patakpartját én gondozom és ennek fejében használhatom." A jegyző közreműködésével egyoldalú és elfogult műsort sugárzott a pécsi televízió, nem említve az ügyre vonatkozó és tárgyilagos megítéléshez tartozó tényeket. 
	Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), a tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.), valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 57. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Tájékoztatás és iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem a jegyzőt. 

Megállapított tényállás
	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítható volt, hogy a pécsi 35544. helyrajzi számú, művelés alól kivett, árokként nyilvántartott - meszes patak - tulajdonosa korábban a magyar állam, jelenleg pedig az 1990. évi LXV. törvény 107. §-ának (2) bekezdésében foglaltak alapján az önkormányzat. E földrészlet területe 5319 m2. Panaszos (I.) és társai által birtokháborítás megszüntetése iránt a panaszos (II.) ellen indított perben a Pécsi Városi Bíróság 3.P.23218/1991/32. számú ítéletének indokolása szerint az árok védőterülete és panaszosok ingatlanai közötti távolság "másfél-kettő és fél méter".
	A Pécs Megyei Város Tanácsa VB Építési és Közlekedési Osztálya a 12590/1981. (VII.) sz. intézkedésével engedélyezte panaszosnak (II.), hogy a meszes patak medrének jó karbantartása fejében a pécsi 35539; 35540; 35541; 35542; 35534/2; 3535/2. helyrajzi számú ingatlanok meszes patak parti határán a patak területét kaszálják, gaztalanítsák, s ezen a szakaszon a  vízfolyás partját lucernával bevessék. Az önkormányzat polgármesteri hivatalának építési és közlekedési osztálya a III/34/118/2/1991. sz. ügyszámon panaszos (II.) kérésére hozzájárult, hogy az "önkormányzati kezelésében álló 35543/3. helyrajzi számú és a panaszos (II.) tulajdonában álló 35539. helyrajzi számú ingatlanok melletti kerítést tovább vihesse, illetve a meszes patak melletti árokszakaszt lekeríthesse".
	A jegyző a 8-238/2000-5. számú és 2000. május 23-án kelt levelében arról tájékoztatta panaszost (II.), hogy "Helyszíni szemlék és a meszes patak területére vonatkozó kitűzési munkák által önkormányzatunk előtt is bizonyossá vált az a tény, hogy az Ön tulajdonát képező 35534/2. helyrajzi számú ingatlan északi határán húzódó kerítés a meszes patak vízfolyásig került megépítésre, valamint a tőle kb. 100 méterre délre elhelyezkedő, ugyancsak az önkormányzati ingatlanra (a meszes patak fülé) jogtalanul megépített kerítés áll. Ezen állapot, többek között a vízügyi jogszabályok egyértelmű megsértését eredményezte, mivel az élő vízfolyás/árok mellett a közterület kezeléséhez, karbantartásához szükséges területsávot a helyi önkormányzatnak biztosítani kell. Tehát az Ön által épített "építmények" egyrészt gátolják a vízfolyás üzemeltetési, karbantartási munkálatait, másrészt ellehetetlenítette a közterületen való közlekedés lehetőségét. A fent említettek miatt felszólítom, hogy a határpontok figyelembevételével az Ön által, az önkormányzati tulajdonú területen épített kerítéseket a kézhezvételtől számított 15 napon belül elbontani szíveskedjen. Amennyiben e felhívás a jelzett időtartamon belül eredménytelen marad, úgy hatósági eljárását kell kezdeményeznem."
	Panaszos (I.) a pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanának megközelítésére (bejárásra) alkalmas lehetőség elzárása miatt nemcsak a már hivatkozott bíróságtól, hanem a jegyzőtől is kért birtokvédelmet. A jegyző a IX.4412-5/1998. számú és 1998. november 3-án kelt határozatával a birtokvédelmi kérelmének a panaszos (II.) és társai birtoksértő magatartásával szemben helyt adott. A jegyző ez utóbbiakat arra kötelezte, hogy a Pécs, Gy. I. u. 6. szám alatti ingatlanon található ún. belső kapuhoz panaszosnak (I.) kulcsot adjanak és ezzel biztosítsák bejutását az ingatlan északi és külső kapuján keresztül történő átjárással a pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanára.
	A jegyző tájékoztatása szerint őt 2000. április 27-én, de ezt megelőzően 2000. február 15-én egyik önkormányzati képviselőt is megkereste beadványával panaszos (I.), aki azt kérte, hogy a pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanát a már említett önkormányzati tulajdonú meszes patak védősávja felöl közelíthesse meg, s hogy kötelezze a panaszost (II.), hogy a kerítést helyezze vissza a saját mezsgyéjére.
	Panaszos (I.) újabb, 2000. augusztus 8-án kelt beadványt juttatott el a jegyzőhöz, melyben egyebek mellett kifejtette, hogy "Annak ellenére, hogy egész évben az út lezárása miatt területemre bejutni nem tudtam, türelmesen megvártam a legutóbbi hivatalos intézkedés és tájékoztatás utáni több mint kétszer 30 napot. Így aztán még a gyümölcsöt sem tudtam leszüretelni. Ráadásul a területen méteres gyomok és parlagfű nő, amit amúgy is írtani kellene. A már sürgősebb munkák elvégzésére, valamint a jegyző asszony korábbi ígéretére hivatkozva tisztelettel kérem az illetékeseket arra, hogy tegyék meg a további intézkedéseket olyan értelemben, hogy a közterületi árokparti sávot a rendeltetésének megfelelően tegyék szabaddá. Továbbá kérem a Hivatalt, hogy az ügy jelenlegi menetéről, illetve a távolabbi kilátásairól tájékoztatni szíveskedjenek."
	E beadványra is tekintettel a jegyző 2000. szeptember 12-én kelt 3-1173/2000. számú levelében azt a választ adta panaszosnak (I.), hogy "Az immár évek óta folyó útlezárási ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tájékoztatást kért tőlem, melyet augusztus 10-én számára - a május 23-i intézkedésemmel egyező tartalommal - megadtam. Az ombudsmani válasz megérkezéséig kérem szíves türelmét. A válasz függvényében hozom meg végleges döntésemet."
	A jegyző tájékoztatása szerint - az országgyűlési biztoshoz intézett 8-238/2000/11. számú levelének II/2. pontjában foglaltakon túl - más hatósági eljárás nincs folyamatban, s álláspontja szerint jogszerűen járt el, amikor panaszost (II.) "Az önkormányzat tulajdonában álló területen emelt kerítés lebontására szólította fel, megteremtve ezzel az 1995. évi LVII. törvény, valamint a 46/1999. (III.18.) Korm. rendelet, valamint az OTÉK egyes rendelkezéseinek végrehajtását, másrészt lehetőséget biztosított egy sok éve húzódó birtokvita lezárására ... A 10-20 éve kiadott "engedélyek" visszavonására, a fent idézett jogszabályok teremtik meg a jogalapot."
	Ezt követően 2001. február 12. napján kelt beadványával fordult panaszos (I.) az országgyűlési biztoshoz.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
•	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 12. § (2) bekezdése úgy szól, hogy "Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el".

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 2. §-ának (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja."
Az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az Áe. 7. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti."
Az Áe. 15. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az (5) bekezdés szerint "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."
Az Áe. 16. § (1) bekezdés úgy szól, hogy "A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be."
A (3) bekezdés előírja "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."
Az Áe. 26. § (1) bekezdés rögzíti "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."
A (2) bekezdés úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani."
A (4) bekezdés szerint "A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást."
Az Áe. 27. §-ának (2) bekezdése rögzíti "A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány."
Az Áe. 37. § (1) bekezdése előírja "Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt."
Az Áe. 42. § (1) bekezdés szerint "A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."
Az Áe. 76. § úgy szól, hogy "E törvény rendelkezéseit a végrehajtási eljárásban az e fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni."
Az Áe. 77. § (1) bekezdésben foglalt rendelkezés kimondja "A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja."
Az Áe. 81. § úgy szól, hogy "Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni."
Az Áe. 86. § (1) bekezdés szerint "Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év eltelte után nincs helye végrehajtásnak."

A vizsgálat feltárta, hogy panaszosok (I., II.) és rokonaik a pécsi meszes patakkal határos ingatlanokkal rendelkeznek. Az elmúlt évtized során a tulajdonukban lévő egyes ingatlanokkal összefüggő birtoklási viszonyok is változtak, miközben egyes rokonok egymás ellen kértek birtokvédelmet különböző hatóságoktól: a jegyzőtől, a bíróságtól. 
	A vizsgálat megjegyzi, hogy az országgyűlési biztos az ügyben született bírósági döntéseket - hatáskör hiányában nem vizsgálta - azonban az ítéletre hivatkozik. 
	Mint a tényállásban rögzítésre került, panaszos (I.) birtokvédelmi kérelmének a jegyző helyt adott, a IX.44-12/V/1999. számú határozatával és arra kötelezte panaszos (I. ) nagybátyját (a panaszos II.) és társait, hogy panaszos (I.) bejutását - a tulajdonában álló pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanára - a Pécs, Gy.I. u. 6. szám alatti ingatlanon keresztül, az azon lévő ún. belsőkapu kulcsának átadásával biztosítsák. A jegyzőnek az országgyűlési biztoshoz intézett, már hivatkozott számú levelében foglalt tájékoztatás szerint panaszos (I.) "... csak a 35534/1. helyrajzi ingatlan felöl (Gy. I. u. 6.) járhatott be (és jelenleg is járhat) birtokára."
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző e határozata jogszerű döntés volt, mellyel panaszos (I.) számára az ingatlanához való bejutáshoz biztosította. 
	Panaszosnak (I.) a jegyzőhöz intézett 2000. április 27-én kelt újabb beadványából kitűnik, hogy a pécsi 35535/2. helyrajzi számú ingatlanához való bejárást már a hivatkozott határozattól eltérő helyen, azon a földrészleten kéri biztosítani, amely az önkormányzat tulajdonában álló meszes patak területe, s mint ilyen az önkormányzat törzsvagyonának a része, s mely területet panaszos (II.) elkerített. A jegyző e panaszosi kérelem tárgyában nem döntött arra hivatkozással, hogy az ügyben az országgyűlési biztos tájékoztatást kért tőle, s az országgyűlési biztos "válaszának megérkezéséig" türelmet kér, s a "válasz függvényében" hozza meg "végleges döntését".
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyzőnek - a hivatkozott jogszabályok alapján - panaszos e kérelme tárgyában 30 napon belül döntést kellett volna hoznia, amennyiben az ügyintézési határidő meghosszabbítására, illetve az eljárás felfüggesztésére törvényes indokot nem talált. Határidőben történő döntése meghozatalát megelőzően eljárása során a jegyzőnek tisztáznia kellet volna, hogy az önkormányzat mint a meszes patak tulajdonosa a tulajdonában álló földrészlet használatára vonatkozó korábbi tulajdonosi döntését megváltoztatta-e, s ehhez képest panaszos kérelmében foglaltak eldöntése hatáskörébe tartozik-e, s igenlő válasz esetén a kérelem teljesíthető-e. Ugyanis a hivatkozott jogszabályok a jegyzőt egyebek mellett arra kötelezik, hogy a hatáskörébe tartozó ügyben a törvényben írt határidőben érdemi döntést hozzon. A vizsgálat megállapítja, hogy a jegyző e kötelezettségét elmulasztotta. Mint köztudomású - az országgyűlési biztosra - kötelező ügyintézési határidőt a jogszabály nem állapít meg. Ezért nincs jogszabályi alapja annak, hogy a jegyző  az országgyűlési biztos állásfoglalásának időpontjától tegye függővé panaszos (I.) ügyében való döntésének meghozatala időpontját.
	A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) ÁB számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen.
	Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához."
	A jegyző hivatkozott tájékoztatása szerint "a 10-20 éve kiadott engedélyek visszavonására ... idézett jogszabályok teremtik meg a jogalapot." Ettől eltérően álláspontom szerint a jegyző által hivatkozott "engedélyek visszavonására" a tulajdonos önkormányzat döntése, illetve a panaszos (II.) használóval való megállapodása, vita esetén a vitát eldöntő bíróság határozata szolgálhat alapul, mivel hogy a szóban forgó patakparti ingatlanrészt panaszos (II.) a 10-20 éve kiadott "engedélyek" alapján - a rendelkezésemre álló iratok szerint - jelenleg jogszerűen birtokolja.
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző mulasztásával megsértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvét, mert panaszos (I.) - tartalma szerint elbírálandó - kérelme tárgyában határozattal a törvényben írt határidőben döntést nem hozott. Ugyanakkor ez az eljárás sértette panaszos (I.) tisztességes eljáráshoz való jogát is.
	A jegyző eljárása az alapul fekvő önkormányzati döntés hiányában - panaszos (II.) tulajdonhoz való jogán túl - az Alkotmány 12. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést is megsértette, mely szerint: "Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát". Ugyanis a tulajdonosi jogosítványok gyakorlása, mint pl. az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan használati jogának az átengedése vagy visszavonása csak a jog jogosultjának döntése alapján történhet, az ebből eredő vita eldöntése pedig a bíróság hatáskörébe tartozik.

Kezdeményezés
	Kezdeményezem a jegyzőnél, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése érdekében a tényállás feltárását követően panaszos (I.) kérelme tárgyában haladéktalanul hozzon döntést, s hogy az önkormányzat tulajdonában lévő meszes patakparti ingatlant jogszerűen birtokló panaszos (II.) zavartalan birtoklását biztosítsa, s kérem, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, tervezett vagy megtett intézkedéséről - kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül - tájékoztatni szíveskedjék. 
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszosokat (I. II.), valamint Pécs Város Önkormányzatának polgármesterét, valamint a Polgármesteri Hivatal jegyzőjét is tájékoztattam. 

Budapest, 2001. április 10.

Gönczöl Katalin